未及時(shí)交納土地出讓金能否解除國有土地出讓合同

文 l 陳瀟亮

案 例

2014年4月3日，某市國土局通過拍賣程序確認(rèn)A公司為某地塊的競得人，后雙方簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，該合同約定受讓人應(yīng)當(dāng)在合同簽訂后30日內(nèi)全額交納土地出讓金，受讓人未按照合同約定支付出讓金的，自逾期之日應(yīng)當(dāng)支付違約金，延期付款超過60日的，經(jīng)出讓人催交后仍不能支付出讓金的，出讓人有權(quán)解除合同。合同簽訂后，A公司僅交納部分出讓金，2017年10月26日、2017年11月24日，某市國土局兩次向受讓人下達(dá)催繳出讓金的通知。2017年12月29日，A公司交齊土地出讓金但違約金未繳納。2018年5月30日，某市國土局再次向受讓人發(fā)出通知，要求A公司交納土地出讓金及其產(chǎn)生的違約金。但A公司并未交納延期支付土地出讓金產(chǎn)生的違約金。另，A公司目前已經(jīng)取得涉案地塊的用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、環(huán)評(píng)批復(fù)等手續(xù)。2018年6月11日，某市國土局向A公司作出解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的通知。A公司不服該通知，向某省國土廳提起行政復(fù)議申請(qǐng)。

問 題

國土部門能否僅因受讓人未及時(shí)交納土地出讓金而解除國有土地出讓合同？

分 析

筆者認(rèn)為：本案主要涉及以下法律問題：

首先，A公司提起的撤銷解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》通知的行政復(fù)議申請(qǐng)宜列入行政復(fù)議的受案范圍。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》雖自1999年頒布實(shí)施以來分別于2009年、2017年進(jìn)行兩次修訂，但行政復(fù)議法第六條關(guān)于行政復(fù)議的受案范圍一直未變，該條并未明確行政機(jī)關(guān)作出的解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》通知是否屬于行政復(fù)議的受案范圍，僅在該條的第十一項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”屬于受案范圍這一兜底條款。2005年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，“審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件”屬于民事案件的受案范圍，將國有土地使用權(quán)出讓合同視為民事合同進(jìn)行審理。最高人民法院2011年發(fā)布的《民事案件案由規(guī)定》中第77條也將建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛作為民事合同糾紛進(jìn)行處理。

但2015年開始施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。”因此，《行政訴訟法》將解除行政協(xié)議的列入人民法院行政案件的受理范圍，雖未明確《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》是否屬于行政協(xié)議，但因國有土地出讓是行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)作出的，筆者認(rèn)為應(yīng)將其列入行政協(xié)議而屬于行政復(fù)議的受案范圍較為妥當(dāng)。

其次，某市國土局下發(fā)的涉案解除合同通知目前已無合同依據(jù)。

合同約定的是經(jīng)出讓人催交后仍不能支付出讓金的，出讓人有權(quán)解除合同。目前，A公司在某市國土局催告后已經(jīng)全額交納土地出讓金，且相關(guān)部門已經(jīng)為A公司開具了正規(guī)的專用票據(jù)，應(yīng)當(dāng)視為對(duì)A公司交納土地出讓金行為的認(rèn)可。因此，目前某市國土資源局不存在解除合同的事實(shí)和合同依據(jù)。

最后，某市國土局在作出涉案解除合同通知的同時(shí)應(yīng)當(dāng)符合行政法的比例原則，兼顧考慮社會(huì)效果。

比例原則是行政法的基本原則，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例。本案中，雖然目前A公司尚有違約金未交納，但應(yīng)考慮以下方面因素：一是該土地涉及的地塊已經(jīng)取得工程規(guī)劃許可證、環(huán)評(píng)批復(fù)等手續(xù)，甚至主體工程已經(jīng)竣工，如解除合同，將給A公司造成極大的經(jīng)濟(jì)損失，也將造成后續(xù)一系列法律問題和社會(huì)不穩(wěn)定因素。二是A公司的違約金完全可以通過其他手段或者法律渠道解決，尚有救濟(jì)路徑。例如目前A公司尚未取得土地證，可以A公司在后期的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的辦理前要求交納違約金后補(bǔ)辦土地證，也可以通過人民法院執(zhí)行該違約金。因此，行政行為作出時(shí)宜追求考慮達(dá)到社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

綜上所述，本案中關(guān)于解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》屬于行政復(fù)議的受案范圍，A公司在催繳后已經(jīng)交納土地出讓金，目前解除已無合同依據(jù)，依法應(yīng)予以撤銷。