四川藏區縣級政府地震應急準備工作研究

格桑扎西,龔 宇,宴金旭,孟凡馨,王婧穎

(四川省地震局，四川 成都 610000)

《國家地震應急預案》中規定“縣級以上地方人民政府抗震救災指揮部負責統一領導、指揮和協調本行政區域的抗震救災工作。地方有關部門和單位、當地解放軍、武警部隊和民兵組織等，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好抗震救災工作。”因此，縣級政府是我國開展地震應急工作的基礎執行層面，其地震應急能力的高低直接關系到整個地震應急工作的成敗。應急準備則是指為有效應對突發事件，提高應急管理能力而采取的各種措施與行動的總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備，地震應急準備能力是為了使未來的破壞性地震發生后，能夠高效有序地開展應急行動，減輕地震災害給人們造成的傷亡和經濟損失，而在組織體制、應急預案、災情速報、指揮技術、資源保障、社會動員等方面所做的各種準備工作的綜合體現(李湖生，2009)。

目前，各級政府和相關行業主管部門檢驗地震應急準備工作是否充分和完善，都是基于大量案例分析的應急管理體制機制研究和應急演練來實現的。然而在地震應急案例分析的過程中，尚缺乏對涉及面廣泛、信息量巨大的資料群進行有效提煉的方法。在此背景下，鄧硯等提出了“縣(市)政府地震應急行為模式”的概念(鄧硯，2012)，它是一種整理地震應急案例的提煉方法和概念框架，它由情景、主體、對策、按時間先后排列的行為序列和若干關鍵的時間點5個要素組成，它需要根據各地的自然和社會條件差異，捕捉各地區的應急響應行為開展廣泛的對比研究。因此，本文試圖以此概念框架為紐帶，選取四川藏區特有的自然環境和社會經濟環境為情景要素，選取四川藏區部分縣級政府為主體要素，選取部分地震應急對策要素，對近年來發生在四川藏區的破壞性地震應急響應行為開展分析，同時結合實地調研訪談成果，對四川藏區縣級政府地震應急準備工作進行研究，以細化四川省特定區域的應急準備工作，為該地區縣級政府應急能力建設提供參考。

1 縣級政府地震應急行為模式特征

自汶川和蘆山地震以來，四川省甘孜藏族自治州(簡稱“甘孜州”)境內先后發生了2013年白玉5.1級地震、得榮5.9級地震，2014年康定6.3級地震和2016年理塘5.1級地震，為本次研究提供了相當豐富的震例。該州是四川省最大的藏族集聚地，平均海拔3500米以上，州內地形地貌復雜，發生地震后，在應急處置方面往往面臨地方經濟落后、基礎設施匱乏、次生地質災害頻發、高寒缺氧情況下的應急救援、民族地區的語言文化和宗教信仰差異等實際問題，在考驗當地政府應急處置能力的同時也為應急準備工作的開展增加了難度。該州在市縣防震減災機構設置上有別于四川省其他地區，縣級防災減災局不但要主持防震減災工作，同時還需承擔政府應急辦的工作任務，因此，該州的縣級政府在突發事件應急處置和應急準備工作中有大量成功的經驗和做法，在四川藏區中具有一定的代表性。因此，2017年8月，筆者借助四川省地震局科技專項《四川藏區縣級政府地震應急準備工作研究(LY1710)》，對甘孜州部分縣(市)防災減災局進行了實地訪談和調研。根據“縣(市)政府地震應急行為模式”的概念框架和要素選取方法，本文以2014年康定6.3級地震和2016年理塘5.1級地震的受災縣(市)政府的地震應急行為模式為實例，從信息收集和上報、人員搶救、疏散和臨時安置3個對策層面出發，提煉和整理了其縣(市)政府的地震應急行為模式，主體要素主要選取了甘孜州的康定市和巴塘縣。具體模式特征如下。

1.1 信息收集和上報

地震應急期間信息的收集和上報主要是由抗震救災指揮部辦公室負責的，其職責是負責處理指揮部的日常事務；收集、匯總震情、災情；與州政府和有關地震應急機構保持聯系，上報災情、接收指令；審查地震新聞報道并負責對外發布信息。由于康定6.3級地震和理塘5.1級地震的應急響應級別不同，因此康定6.3級地震成立了州級抗震救災指揮部，災情信息收集與上報的責任主體是州、縣防災減災局(應急辦)和州、縣民政局；而理塘5.1級地震由于響應級別較小，受地震波及的理塘縣和巴塘縣各自成立了屬地的抗震救災指揮部，災情信息收集與上報的責任主體是縣防災減災局和縣民政局。在地震剛發生時，根據應急響應級別，災情信息一般都是屬地的防災減災局以“公共應急簡報”的形式簽發，報送的內容包括地震三要素和地震大致的波及范圍。以康定6.3級地震為例，康定市信息收集和上報行為模式如圖1所示，可以將信息報送大致分為3個階段(龔宇，2016)，第1階段大概是震后5小時這一時段，由于該段時間內反映實際災情的信息極度匱乏，使得州抗震救災指揮部在進行救災決策時面臨很大的困惑，也就是通常所說的“信息黑箱期”，因此在地震發生后，指揮部在短短5個小時內，連續召開2次指揮部緊急會議，第1次緊急會議后①甘孜州抗震救災指揮部辦公室.2014.甘孜州康定縣"11.22"地震震情快報(二)[Z].甘孜州政府應急管理辦公室.，立即部署康定市組織若干工作小組深入震中地區各鄉(鎮)查災核災，第2次緊急會議后②甘孜州抗震救災指揮部辦公室.2014.甘孜州康定縣"11.22"地震震情快報(五)[Z].甘孜州政府應急管理辦公室.，安排康定市成立查災核災工作組，全力開展查災核災工作，同時要求對靠近地震中心的村組進行逐村逐戶核查受災情況，要求瀘定、丹巴、九龍、雅江、道孚等周邊縣立即開展查災核災工作。信息收集的重點集中在有無人員傷亡和有多少傷亡上。第2階段大致是震后5小時到震后24小時這一時段，按照州指揮部的統一部署和查災核災工作的不斷深入，災情逐步明朗，由于本次地震的特點是因災死亡人數不多，但受傷人數較多、房屋破壞較嚴重，因此該階段的信息收集重點逐步從人員傷亡情況過渡到人員轉移和安置情況上，同時穿插收集和報送了房屋破壞、地質災害、道路損毀和通訊電力中斷等方面的災情信息和交通、通訊、電力、后勤等方面的保障工作開展情況。第3階段大致是震后第1天到震后第5天這一時段，按照上級批示和要求，州指揮部重新部署，信息收集的重點再一次發生變化，報送內容逐步轉入為災后恢復重建打基礎。

1.2 人員搶救

人員搶救行為是指自發地或者有組織地對被困在廢墟中的人員進行搜救、挖掘、醫療救助，協助將受傷嚴重者轉移到醫院的行動。本文討論的是縣(市)政府有組織的人員搶救行為模式。以康定6.3級地震為例，康定市人員搶救行為模式如圖2所示，可以將人員搶救分為2個階段，第1階段是大規模集中搜救階段，大概是震后24小時這一時段，指揮部根據災情報送信息和省地震局震情研判信息，在震后2.5小時左右就派出了以州委副書記、政法委書記帶隊的由消防、武警特警官兵組成的專業救援隊伍趕赴災區，規模在70人左右。在震后4小時內，州指揮部再次派出由武警、公安、消防組成的專業救援隊伍和州衛生局組織的醫療隊伍趕赴災區，規模在450人左右。專業隊伍會同災區當地的黨員干部、民兵隊伍、群眾等在24小時內基本完成了大規模集中搜救，該階段的工作重點集中在人員搜救和傷員轉運上。其中震后2.5小時和震后4小時，是此次地震人員搶救行為派遣專業救援隊伍的關鍵時間點，根據災情信息報送的階段性特點，在震后5小時的信息黑箱期內，指揮部能在信息服務極度匱乏的情況下合理調派救援力量，是相當考驗當地政府應急處置能力的。第2階段是全面鋪開、分散救助階段，大概是震后第1天到震后第7天這一時段，公安機關、武警部隊組織公安民警(含特警)、武警官兵1100余人(次)始終奮戰在抗震救災第一線，除了繼續加強重災點的搜救力度外，還需組織山區搶險和肩負鄉鎮、行政村的帳篷搭建、物資運輸、街面巡邏、營地警戒等任務，可見該階段的工作重點除了人員搶救外，還包含了搶險、安置、維護社會穩定和救援物資保障等應急任務③甘孜州抗震救災指揮部辦公室.2014.康定"11.22"重大地震抗震救災綜述(十)[Z].甘孜州政府應急管理辦公室.。

圖1 康定市信息收集和上報行為模式

圖2 康定市人員搶救行為模式

1.3 疏散和臨時安置

疏散和臨時安置行為是為了最大程度地減少人員傷亡，在震后第一時間將安全受到威脅的群眾緊急引導到安全地帶，并提供臨時避難場所，對受地震次生災害嚴重威脅的群眾進行緊急避險轉移，以及對由于交通中斷，當地生產生活受到嚴重影響的被困人員進行撤離和轉移安置。幾乎在搶險救人的同時，針對傷員和災區群眾的臨時安置就已經開始了。以理塘5.1級地震為例，巴塘縣疏散和臨時安置行為模式如圖3所示，可以將疏散和臨時安置分為3個階段，第1階段大概是震后1小時這一時段，地震發生后，巴塘縣立即派遣縣長、常務副縣長分別帶隊深入受災鄉鎮查看災情、指揮救災、安撫群眾，各鄉(鎮)迅速啟動應急預案，緊急疏散群眾 10 000余人，學生 4 000余人④巴塘縣防災減災局.2016.巴塘縣突發事件信息報告(8)[Z].巴塘縣防災減災局.。第2階段大概是震后1小時到震后48小時這一時段，當地政府安排民政部門緊急調撥救災帳篷、糧食、御寒物資，對垮塌和重度受損戶進行臨時安置，同時完成次生災害危險區群眾的轉移安置。第3階段大概是震后第2天到震后第7天這一時段，人員疏散已基本完成，群眾安置工作由臨時安置逐步轉移到過渡安置階段，到震后第7天已基本完成過渡安置。在此階段，該縣政府按照尊重群眾意愿，多渠道、多形式自主分散安置的原則，由群眾自主選擇投親靠友、自主搭建過渡帳篷或過渡安置房、租房、外出務工、加固一般受損的房屋后勸返安置等方式對災區群眾進行科學安置⑤巴塘縣民政局.2016.關于理塘"9.23"地震災后過渡安置的方案[Z].巴塘縣抗震救災指揮部辦公室.。

圖3 巴塘縣疏散和臨時安置行為模式

2 縣級政府地震應急準備工作開展情況

通過對康定市、道孚縣、理塘縣和巴塘縣的防災減災局進行實地調研訪談，各縣級政府在經歷了地震和其他各類突發事件的考驗后，逐步從地震應急指揮、地震應急預案、應急物資儲備、地震應急演練、應急值守、應急救援隊伍、建筑物抗震能力、地震應急避難場所和地震應急知識科普宣傳等方面不斷完善地震應急準備工作。在信息收集和上報方面，甘孜州的各級政府都意識到信息服務是否可靠直接關系到應急處置工作的效率和成敗，在總結歷次突發事件信息報送工作經驗后，總結出在信息報送工作中存在首報責任不落實、報送不及時、內容不準確，甚至漏報、拖延不報、有意淡化事態嚴重性等問題。為進一步加強突發事件信息報送工作，2017年8月，甘孜州委、州政府辦公室聯合發文《關于進一步加強突發事件信息報送工作的通知》，明確要求“在發生較大以上突發事件后，縣級政府要在半小時內電話、1小時內書面報告州委、州政府值班室，通訊不暢、交通不便的邊遠地區要在事發后2小時內報告并說明遲報原因”⑥中共甘孜州委辦公室,甘孜州人民政府辦公室.2017.關于進一步加強突發事件信息報送工作的通知[Z].中共甘孜州委辦公室發電.。通過發文，進一步明確了責任，暢通了報送渠道，建立健全了信息報送體系。此外，甘孜州的突發事件應急信息都必須通過各級防災減災局(應急辦)報送，進一步統一了信息報送口徑。但信息報送的方式還較為單一，特別是鄉鎮一級，不管是通過電話或短信形式的口頭上報，還是通過傳真或公務網形式的書面上報，都較為依賴通訊網絡，如果地震導致通訊網絡中斷，則信息報送必然會延誤，導致“信息黑箱期”變長，嚴重影響指揮決策。

人員搶救和疏散安置工作聯系緊密，幾乎在人員搶救的同時，針對傷員、游客和災區群眾的疏散和臨時安置就已經開始。各縣級政府從應急救援隊伍建設、應急預案體系建設、應急物資儲備能力建設、應急避難場所建設、應急演練開展和應急知識科普宣傳能力建設等方面實施人員搶救和疏散安置方面的應急準備工作。在應急救援隊伍建設中，各縣均組建了1支綜合應急救援隊伍和多支行業應急救援隊伍，各應急救援隊伍均制定了應急救援方案，個別縣還大力推進防災減災應急處置隊伍建設，主要針對地震和地質災害；在應急預案體系建設中，完善了縣(市)、鄉(鎮)兩級的《突發公共事件總體應急預案》《地震應急預案》《年度地震重點危險區應對工作方案》《地質災害應急預案》《交通保暢應急預案》和《醫療衛生應急預案》等針對性、實用性和可操作性較強的各類預案，應急預案體系基本達到了“橫向到邊、縱向到底”；在應急物資儲備能力建設中，各縣民政、減災部門加大資金投入力度，不斷充實應急物資儲備，結合甘孜州的氣候特點，適當增加了冬季帳篷、棉衣棉被的儲備；在應急避難場所建設中，各縣以學校操場、廣場、體育場、村鎮級活動中心等開闊地為依托均設定了應急避難場所，并設立了標識標牌；在應急演練開展和應急知識科普宣傳能力建設中，各縣每年至少開展1次防災減災綜合演練，開展行業應急演練數次，全州中小學嚴格執行一周一跑地震疏散演練，鄉鎮政府組織開展地質災害隱患點山洪防范、地震地質災害避險等小型演練數次。通過三月的“科技之春”、“5.12防災減災日”、“7.28唐山大地震紀念日”等固定時間節點的宣傳活動，結合甘孜州的“法律七進”活動，到社區、寺廟、村鎮進行防震減災法制宣傳和地震應急知識科學普及，期間會懸掛橫幅、張貼掛圖，向公眾發放各類防災減災宣傳資料、宣傳手冊，并通過LED大屏、手機報、電視臺、微信群和微信公眾號發布宣傳視頻。

3 結合地震應急行為模式的地震應急準備工作研究

根據上述地震應急行為模式的特征和實地調研訪談成果，可以發現應急處置期的各個行為是一個緊密聯系的整體，存在著相互依存、相互推動的關系，任何一項工作沒有做好都會影響整個地震應急行動的效率和效果，而每一項工作又都是一個動態的過程，在不同階段有不同的內容。本次研究的3個對策層面大致都可以分為3個階段性的處置時段，各縣在地震應急準備工作中，雖然不能對整個地震應急處置時段進行專業分析，但都能根據各個階段的工作重點做出大致的準備安排。

3.1 信息服務

如何有效縮短信息收集和報送行為第1階段的時間，將直接影響指揮決策部署和提高人員搶救的成功率。目前甘孜州出臺了相關文件辦法進一步加強和規范信息報送工作，但仍存在信息報送格式不統一、不規范，大部分縣鄉兩級政府沒有應急通訊鏈路等制約信息報送效率的問題。筆者認為，可以考慮依托正在建設的應急指揮平臺，統一部署應急通訊鏈路，將信息報送模塊整合到該平臺下，形成一個專用的信息報送網絡，以統一格式進行信息上報。另外，國家和四川省地震局應加快推進災情快速評估系統建設，在縣級政府層面推出以“人員傷亡和救災力量部署”為核心內容的災情快速評估產品，為縣級政府在“信息黑箱期”階段提供輔助決策信息。

3.2 應急救援和疏散安置

在人員搶救方面，各縣政府都有專業和半專業的應急救援隊伍儲備，但都存在缺少專業救援培訓和缺少專業救援設備的問題。隨著四川省地震局“省級應急救援專業隊伍訓練基地”的建設完成，針對省內各級專業應急救援隊伍的地震緊急救援培訓課程將會逐步開設，將會大大提高全省各級應急救援專業隊伍的救援能力。在甘孜州，包括整個四川的少數民族地區，大部分地處高山峽谷地區，交通極為落后，一旦發生較大級別的地震引發交通癱瘓，唯一的生命通道就會中斷，嚴重制約了外部力量進入災區開展救援，再加上高寒缺氧、晝夜溫差極大，黃金救援時間相比內地平原地區會大大縮減，因此，各級政府已經意識到高原地區的人員搶救必須依靠本地力量，除廣泛動員基層組織、民兵、志愿者、群眾參與救援外，主要依賴本地的專業救援隊伍開展專業搜救行動。縣級政府近年來也逐漸增加了應急救援隊伍建設方面的經費投入，但各縣經濟情況各異，導致應急救援能力存在差異。例如本次調研的巴塘縣，縣政府在應急救援物資儲備上的資金投入力度相當大，啟動實施了“防災減災千萬工程”，縣政府墊資1000多萬元購置儲備了應急搶險裝備和各類物資。對全縣19個鄉鎮、48所學校、17座寺廟和縣級相關部門配置了發電機、充電寶、衛星電話(縣鄉兩級配備)、應急摩托車、對講機、帳篷、棉被等急需的應急救援裝備及物資，同時購置挖掘機、裝載機、拖車、自卸車、小型消防車等應急機具，并選派學員到內地進行機械操作培訓，學員全部納入該縣半專業化的應急救災隊伍。還購置儲備了一批包括音頻生命探測儀、液壓動力站、液壓圓盤切割鋸、液壓金剛石鏈鋸、紅外熱像儀、手持鋼筋速斷器、斷線鉗、十字鎬、鋼釬等的綜合應急搶險工具⑦巴塘縣防災減災局.2017.巴塘縣地震應急工作報告[Z].巴塘縣防災減災局.。但這在全州18個縣中，僅是個例，其余縣(市)都沒有達到這種裝備水平。

高原地區，特別是高山峽谷地區的人員疏散，往往面臨交通壓力和臨時避難場所的選址壓力，這也是整個四川藏區今后很長一段時間必須面對的問題。在康定地震中，交通保暢工作就是應急工作中的亮點，在應急指揮部以外單獨成立了交通保暢指揮部，專門為救援隊伍、救援物資深入災區和傷員轉運、游客疏散提供保障。震后，康定市和道孚縣通過災后恢復重建項目，均已完成1個直升機停機坪的建設，大大縮短了外部救援力量進入災區和危重傷員向成都、雅安轉移的時間。甘孜州的各縣政府在汶川地震和玉樹地震以后，積極制定規劃、推進室外避難場所建設，但類似康定市這種地處峽谷地段的城市，空曠場地本就極為稀缺，還需考慮周邊山體地質情況，為避難場所的選取造成了很大的困難。因此，針對高原地區，特別是地處峽谷地區的縣城，在選取應急避難場所時，還需上級相關部門加強技術和理論指導。

從實際調研情況來看，目前的地震應急演練和地震應急知識科普宣傳工作形式還較為單一，這一方面是受到當地縣級防災減災局人員編制緊張、經費緊張的制約，很難系統的開展相關工作；一方面是缺乏地震應急演練和科普宣傳活動的策劃，以及缺乏地震應急科普產品的支持。在四川省地震局“省級應急救援專業隊伍訓練基地”的建設任務中，包含了地震應急救援科普館建設，它承擔了四川省地震局的地震應急科普宣傳任務，相關科研人員已開始規劃該科普館的附屬功能模塊，其中就有專門針對不同地區的地震應急科普宣傳形式研究、地震應急科普宣傳活動策劃實施、地震應急科普宣傳文化創意產品研發的能力。建成后，能夠極大的豐富四川省全省的地震應急救援科普宣傳工作。

4 結語

本文僅僅從地震應急處置工作若干對策層面中的信息收集和上報、人員搶救、疏散和臨時安置3個方面進行了行為模式分析和調研訪談，僅選取了康定地震和理塘地震作為實例，大致區分和總結了兩次地震應急處置過程中各行為的階段特征和關鍵時間點，但由于同一區域受不同震級影響，相應的應急處置重心和要求會不盡相同，因此需更多的案例做進一步的分析和研究。同時，還應繼續對地震應急處置工作中的其他對策層面開展行為模式分析和實地調研。