發展核電怎樣破解鄰避難題

劉國偉

核電作為一種高效且清潔的能源，受到多國政府青睞。我國核電目前有57臺機組（不合臺灣），而且中國核電已經走出國門，中國廣核集團就參與了英國核電建設項目。可是，公眾對核安全的擔心所引發的“鄰避效應”，卻是國內外發展核電都必須面對的。那么，國外是如何破解公眾涉核項目鄰避難題的？

從2016年9月起，根據中英兩國政府間的協議，中國廣核集團開始參股建設英國欣克利C角和塞茲維爾C兩個核電項目，并控股建設布拉德韋爾B核電項目，這是中國核電國際化的里程碑。自2011年日本福島核事故以來，日本、德國等核電大國紛紛表態棄核或大幅降低核電比例，但英國卻在核電建設上高歌猛進，顯得特立獨行。英國、法國、瑞典等國破解核設施項目鄰避難題的經驗值得我們借鑒。

英國：讓公眾認識到核電對低碳至關重要

英國在發展核電方面和絕大多數國家一樣，也遇到了不同的輿論發聲。在本世紀初的多次民調中，英國公眾對可再生能源的興趣長期居于核電之上。民間反核活動也以多種形式存在，但總體而言規模不大。如2011年10月，200多名抗議者一度封鎖了欣克利C角核電站，不許外人進入現場，抗議法國電力集團（EDF）在這里建設新的核電機組;2012年1月，約300名抗議者走上蘭蓋夫尼市街頭，反對新維爾法（WylfaNewydd）核電站項目。面對民間的反核與“鄰避”風潮，英國政府在以下三方面的做法可圈可點。

首先，增強公眾對核工業及其監管機構的信任。研究顯示，公眾是因政府和行業監管機構通常不提供核電方面的真實信息和風險而對其缺乏信任。為此，政府和核工業部門通過新聞發布、媒體合作、教育計劃和公眾咨詢活動，向公眾不斷發出真實可靠的信息，增加公眾對核設施的熟悉程度，讓公眾更多地參與核項目的協商程序，更多地和核工業官員接觸，讓公眾輿論的天平向有利于核電發展一邊傾斜。

其次，讓公眾認識到發展核電有助于低碳化。英國作為低碳概念的發起國之一，多年來積極推動低碳能源，而核電能大幅減少碳排放，讓國民認識到發展核電對確保英國經濟低碳化至關重要。大部分民眾知道減少碳排放對緩解全球變暖大有好處，核電建設才更順暢。著名的民調機構益普索一莫里（Ipsos-MORI）高管羅伯特·奈特說：“關于核事故的記憶是短暫的，日本距離英國又如此遙遠，英國公眾更關心家門口的能源供應安全，放棄核電在很長一段時間內都不可能做到。”

再次，核電運營商與英國政府保持非常密切的合作關系。核電公司的高級雇員長期在政府部門游說。英國廣播公司（BBC）認為，在福島核事故后，核電運營商在核電公關危機的處理方面與政府的關系“非常密切”，這有利于獲得官方對核電的支持，以借助政府的力量增加公眾對發展核電的信心。

當局和各方協調、良性互動的成效在福島核事故后就有所顯現。福島核事故發生一年后，在2012年7月，英國民意調查機構“輿觀（YouGov）”的調查顯示，63%的受訪者認可核電應該是該國能源結構的重要組成，甚至還高于福島核事故發生前（2010年）的61%，而反對率則降至11%。2013年2月，《星期日泰晤士報》一項民調顯示，核能被認為是“在滿足英國未來能源需求上最受歡迎的選擇”。益普索一莫里（Ipsos-MORI）發布的調查顯示，42010的人支持新建核電項目，反對者為20%。雖然英國民間的“鄰避”與反核活動也是合理訴求，但能在大多數民眾中達成對核電發展的積極共識，對推進核電建設至關重要。

核電建設應對“鄰避”的模式轉變

核電建設的“鄰避效應”是人們趨利避害的反應，具有普遍性，許多支持核電建設的人也會反對在自家門口建核設施。不過，同樣是涉核項目建設，在一些地方能順利進行，在另一些地方卻難以開展，其中一些規律和做法值得借鑒。

西方國家在涉核項目選址上，自上世紀末以來，經歷了由“決定一宣布一辯護”（簡稱DAD）模式，向“自愿一參與一伙伴關系”（簡稱EDD）模式的轉變。DAD模式在西方國家走向終結，與上世紀八九十年代大批涉核項目選址工作遭挫敗有直接關系，澳大利亞、比利時、加拿大、法國、德國、意大利、韓國、瑞典、英國和美國等許多國家的涉核項目，因鄰避問題受到公眾強硬抵制。

英國的蓋爾森科學公司，是一家專門為核設施退役和輻射性核廢料管理提供服務的公司。該公司在總結DAD模式為何難以為繼時，認為如下6點原因值得思考：

①涉核項目開工前的運作過程完全由專家主導;

②公眾對核工業缺乏信任;

③缺乏政治上的支持，具體指項目的時間跨度和政治周期（如選舉）不匹配;

④決策過程中缺少公眾參與;

⑤有關方面未能和公眾討論需求;

⑥公眾對涉核項目缺乏了解，存在不理性的恐懼，有時受到反核民間組織的影響。

而近20年來，EDD模式在西方核設施建設中得以普及，與他們推行“自愿主義”原則、發展地方伙伴關系、簽訂社區協議保護社區利益等做法密不可分。我們可以從中學習如何用“接地氣的科普語言和工作方式”在民眾間開展教育、進行交流。我們看西方國家在涉核項目建設（如核電站選址和核廢料處置選址項目）時，有哪些好的舉措。

加拿大：小鎮自愿報名儲存核廢料

加拿大的核電站運作半世紀以來，數量雖然較少（4座），但其核能發電比例高于世界平均水平，由此產生的廢棄核燃料棒也很可觀。為加強核廢料管理，2003年加拿大成立了核廢料管理組織（NWMO）。該組織在實施核廢料儲存項目時引入了分階段管理的概念，先對社區開展項目的適宜性進行初步審查，若存在潛在可行性就對社區表達興趣，在決策過程中的各個階段都讓社區公眾基于自愿的原則參與到評審工作中來。

加拿大核能安全委員會在2010年5月提出了核廢料深埋計劃，由核廢料管理組織負責制定具體的操作方案。該組織在2011年創建特別基金專門用于保護社區利益，并征集愿意成為掩埋點的地區，結果有22個市鎮自愿報名。核能安全委員會經過文件審核和環境評估，最后確定了14個。其中安大略省西北部的伊格納斯鎮很有代表性，這個小鎮以前是礦區，上世紀90年代礦井關閉后人口不斷萎縮。該鎮鎮長認為除了有義務支持國家這一項目外，更坦陳“報名成為核廢料掩埋地，能在短期內創造1200個工作機會，今后還能長期保持近百個工作崗位”。《環境與生活》雜志記者通過加拿大核廢料管理組織官網了解到，有關方面在伊格納斯鎮的工作目前已經到實地研究（進行地球物理調查、環境調查和地質測繪）和強化現場工作階段，這一階段的評估工作預計在2022年完成。

法國：任何核項目必須與公眾溝通

法國作為核電大國，其電力供應有七成以上來自核電。2006年法國頒布了《核透明與核安全法》，奠定了國家核能監管的基本框架。該法律明確規定，“公眾有權準確、及時獲取與核項目相關的信息，任何核項目的開展都必須與公眾溝通。”法國最主要的核安全監管機構——核安全局也被賦予獨立監管機構的法律地位。2015年8月頒布的法國《綠色發展能源轉型法》進一步擴大了核安全局的監管范圍并賦予其處罰權，同時強化了該機構在公眾溝通領域所擔負的職責。

據統計，從2002年到2016年，法國核安全局每年在其官方網站發布700多份核設施相關的監察報告，供機構和個人調閱。該機構還通過公共信息中心和多個社交平臺向公眾普及核知識，組織展覽、電影放映和研討會，接待民眾訪問。自2016年2月起，法國每個核電站方圓10公里內的居民都可以到藥店免費領取政府發放的碘片。一旦發生核事故，這種碘片可有效緩解所受輻射傷害。2015年4月，法國核安全局向社會公布，在建弗拉芒維爾核電站反應堆壓力容器部分區域碳元素超標，要求相關企業對系列核電機組進行停運檢測，同時向媒體和公眾及時通報事件起因及進展等。

在核廢料處理設施建設方面，法國1991年通過立法引入了調解員機制，與潛在的“項目自愿建設地”討論適合建設的地域。為此當局發揮了“地方信息委員會”的作用，促進涉核企業和當地居民的溝通;國家還為當地其他項目發展提供財政支持;在核設施建設的每個階段結束時進行公開辯論，充分聽取正反兩方面的意見并加以改善。

比利時：“伙伴關系”讓核廢料處理設施落地

比利時雖然國土面積狹小，但核電技術水平居世界領先地位。為處理好核電技術與民意的關系，該國政府與3個涉核社區確立了“伙伴關系”，社區代表中既有擁核派，也有反核派，他們應邀參與確定涉核項目的技術方案。“伙伴關系”不是簡單地為社區提供資金補償，而是從實際出發，一方面通過多渠道溝通和磋商解除民眾對核輻射的擔憂，另一方面通過與核設施建設相關的項目促進當地經濟發展。“伙伴關系”策略開花結果的標志之一就是，2006年放射性核廢料處理項目落戶代瑟爾。該地2006年起承擔了核廢料處理項目，比利時所有的中、低放射性核廢料將在此掩埋長達300年。

2016年代瑟爾市市長克里斯·范戴克在接受媒體采訪時表示，核廢料處理是一個敏感話題，當地民眾在過去一直對建設核廢料處理場持反對態度，為此多方經歷了長達8年的磋商。從1998年開始，代瑟爾市就這一問題開展討論，參與方包括各個政黨、青年組織、環境和體育俱樂部等各種民間團體。這個人口不到1萬的小城經過權衡，最后認為“利（發展機遇）大于弊（風險）”，承擔了這個涉核項目。為讓當地民眾安心，比利時國家放射性廢物和裂變材料管理局積極開展交流和宣傳工作，向民眾普及核能知識，消除不必要的誤解或擔憂。為確保萬無一失，該機構還為代瑟爾市和鄰近的莫爾市制定了核事故應急計劃。

瑞典：與民眾交流要到家里聊天

總部設在斯德哥爾摩的瑞典核燃料及廢料管理公司（SKB），專門處理瑞典國內核電廠的各種放射性廢料。上世紀90年代，SKB公司在為永久性核廢料儲存選址時，先看好位于該國中部的蒂耶普，當地2/3以上的居民同意施工，但3年后該地民眾又投票否決了該項目，SKB功敗垂成。事后SKB公司在全國范圍內經過比較和選擇，在2000年確定了奧斯卡港和福斯馬克兩地作為備選地，最后于2009年夏季選定了福斯馬克。

福斯馬克雖然是瑞典三大核電站之一，但核廢料儲存項目落地奧薩馬爾鎮并不容易。這里距離烏克蘭切爾諾貝利只有1000公里，1986年4月切爾諾貝利核事故發生后，正是設在奧薩馬爾鎮的核輻射監測裝置“爆表”，迫使蘇聯官方無法繼續隱瞞核事故發生的事實。切爾諾貝利的災難讓奧薩馬爾鎮的公眾對涉核項目抵觸情緒很嚴重，SKB公司花了很多時間和心血與當地公眾溝通。

為了讓當地民眾接受該項目，SKB公司從改變居民們對核能的認識人手，首先向他們說明當地有著得天獨厚的地質條件，古老的基巖有很好的抗震性能;隨后將核廢料儲存細節介紹給公眾，讓他們相信計劃萬無一失;此外還制定了對當地進行經濟補償的政策。在長達3年的評估期里，SKB和當地的反對力量博弈，最后經過全民投票，當地公眾接受了總投資達2.45億美元的核廢料儲存庫建設項目。

談及這段經歷，SKB公司副總裁賽伊達·恩斯特羅姆稱，與民眾之間的交流“應該像普通人之間的聊天，不要在市政府辦公樓內向他們說教，要到他們家里喝著咖啡吃著蛋糕，傾聽他們的呼聲并打消他們的疑慮”。奧薩馬爾鎮鎮長雅各布·斯潘根伯格認為，“成功的關鍵不在于那些經濟利益，而在于獲得市民信賴。”

[環境百科]

鄰避效應

指當地居民或企事業單位因擔心建設項目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等設施）對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家門口”的心理抵制情緒，有時還會采取高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。