我國生態流量管理實踐探索

王建平 李發鵬 孫嘉

摘要：結合水資源開發利用與保護實殘中，貴州赤水河生態流量管理、福建小水電退出機制試點、新疆塔里木河生態補水、“引察濟向”應急補水生態流量管理典型案例，歸納總結出以生態保護目標為核心的生態流量管理、維持基本水量（水位）的生態流量管理、實行總量控制的生態水量調度、應急補水性的生態流量管理4種生態流量管理模式，并提出加強生態流量管理應切實轉變發展理念，增強生態流量保障意識;建立健全體制機制，完善生態流量管理制度體系;完善水利工程設施功能，提高生態流量配置與調度能力等建議。

關鍵詞：生態流量;水資源;水量;生態補水;應急補水

中圖分類號：X171.1 文獻標志碼：A

中央高度重視生態文明建設，提出要像對待生命一樣對待生態環境，將建設生態文明列為中華民族永續發展的千年大計。隨著“綠水青山就是金山銀山”等生態文明建設理念逐漸深入人心，人們對享受以確保河湖生態流量（水位）（以下簡稱“生態流量”）為基本需求的美好生態環境愿景越來越強烈，緩解經濟社會用水與生態用水之間的矛盾，是當前及今后水利改革發展面臨的主要挑戰之一。

近年來，國家部署了一系列生態流量保障相關工作。《水污染防治行動計劃》（國發[2015]17號）明確要求加強江河湖庫水量調度管理，科學確定生態流量。水利部發布的《關于加強水資源用途管制的指導意見》（水資源[2016]234號）、《關于深入貫徹落實中央加強生態文明建設的決策部署進一步嚴格落實生態環境保護要求的通知》（水規計[2017]237號）等政策文件，進一步部署了抓緊河湖生態流量研究，科學確定和維持河流生態流量，加快推進黃河、淮河流域生態流量試點工作的任務，并提出在總結試點經驗的基礎上，制定江河湖泊生態流量技術標準，逐步明確各主要河流和湖泊的生態流量。同時，要按照電調服從水調的原則，實施水量統一調度，推進水電站優化運行，實施現有水電站升級改造，保障下游生態流量。為支撐生態流量管理相關工作，本文結合近期實地調研掌握的相關資料，梳理了近年來開展的生態流量管理典型案例，歸納總結出4種生態流量管理模式，并提出了加強生態流量管理的對策和建議。

1 生態流量管理典型案例分析

在長期的水資源開發利用與保護實踐中，各地基于區域水資源條件，結合經濟社會發展狀況，利用政策法規、制度建設、工程調度等手段，開展了各具特色的生態流量管理實踐。

1.1 貴州赤水河生態流量管理

赤水河是長江上游一級支流中少有的、自然流淌的生態河流，也是國內唯一一條沒有被污染的長江支流。河流中魚類資源豐富，特有魚類分布具有獨特性和異質性，是長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區的重要組成部分[1-3]。為減緩經濟社會發展擠占河道內生態用水、工業及城鎮排污污染部分河段、水電開發破壞河道連續性等對赤水河帶來的負面影響，貴州省出臺了一系列流域保護政策，科學確定了生態流量基準，出臺了生態流量調度方案，為維持和改善流域水生態奠定了堅實基礎。

（1）完善區域水資源水生態保護法律體系。早在2011年貴州省就制定出臺了《貴州省赤水河流域保護條例》，明確禁止在赤水河干流和珍稀特有魚類洄游的主要支流進行水電開發、攔河筑壩等影響河流自然流淌的工程建設活動。2017年1月1日實施的《貴州省水資源保護條例》要求，縣級以上人民政府水行政主管部門應當會同環境保護等行政主管部門制定基于生態流量保障的水量調度方案，確定河流的合理流量和湖泊、水庫的合理水位，這是全國范圍內第一個出臺相關規定的省份。同時，該條例還明確要求已建成的水庫、水電站等蓄水工程的管理單位按照調度方案下泄生態流量，保障生態用水基本需求。

（2）科學制定流域水量調度方案。2016年，貴州省水利廳組織制定了《基于生態流量保障的貴州省赤水河一綦江流域水量調度方案》，綜合考慮流域水資源條件、生態環境保護要求、開發利用現狀及需求，統籌協調河流生態環境功能與社會服務功能的關系，選取相對適用的Q90法和Tennant法確定了赤水河水文站、茅臺（二）水文站、赤水水文站及清池斷面的生態流量，并結合調度運行實際情況實行生態流量調度方案動態調整機制。該方案將非汛期作為重點調度時段，工程措施與非工程措施共同發揮作用，區域水資源調度服從流域水資源統一調度，水力發電、供水、航運等調度服從流域水資源統一調度，并嚴格執行水電開發中的生態流量管理，從而維持河湖基本生態用水需求。

1.2 福建小水電退出機制試點

福建缺乏煤、石油、天然氣等常規能源資源，豐富的水力資源對區域經濟社會發展具有重要作用。1949年后，福建農村水電迅猛發展，目前已建成小水電站6608處，裝機容量734萬kW，位居全國第三位，是名副其實的小水電之鄉。福建省水電開發幾近飽和狀態，造成下游河段減水、脫水等問題突出。近幾年來，福建省逐步建立健全小水電退出機制，進一步強化了小水電管理，在一定程度上改善了河流生態流量狀況。

（1）明確各部門生態流量管理職責。2010年出臺的《福建省環境保護監督管理“一崗雙責”暫行規定》明確：政府及有關部門的主要負責人是本行政區域、本部門職責范圍內環境保護工作的第一責任人;由水利部門負責合理調度水資源，確保水源水量要求和下游生態流量需要，牽頭實施汛期放水沖污，指導各水電站安裝最小下泄流量在線監測設備;經濟貿易部門負責督促相關水電站業主按要求安裝最小下泄流量在線監控裝置，并根據環保部門提供的監控數據，按照分級管理原則，會同有關部門督促相關水電站落實最小下泄流量要求。

（2）立法強化水電站最小生態下泄流量的相關要求。2012年起實施的《福建省流域水環境保護條例》明確規定：縣級以上地方人民政府環境保護主管部門應當會同水行政等主管部門，根據流域綜合規劃或者水能資源開發規劃環境影響評價要求，科學制定轄區內水電站最小生態下泄流量;縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當會同環境保護主管部門，根據流域水量和水環境質量變化情況，科學制定調水方案;重點流域內水電項目應當安裝下泄流量在線監控裝置，執行最小生態下泄流量和調水方案。同時，該條例還制定了相應的懲罰條款：未執行最小生態下泄流量，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令限期改正，逾期不改正的，處5萬元以上20萬元以下罰款;未執行調水方案規定的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令限期改正，逾期不改正的，處5萬元以上20萬元以下罰款。

（3）加強水電站最小生態下泄流量在線監控。為確保重點流域最小生態下泄流量執行效果，2012年制定出臺了《福建省水電站下泄流量在線監控運行考核辦法（試行）》，公布了117座水電站的最小生態下泄流量目標值，要求水電站必須按照政府有關部門下達的安裝計劃安裝下泄流量監控裝置，并向各級環保部門監控中心穩定傳輸監控數據。數據要如實反映水電站瞬時下泄總流量，時間間隔為15min一次，每小時上傳的4組數據平均值或者其中至少1組數據要滿足最小生態下泄流量要求，否則可認定水電站未執行最小生態下泄流量。除了數據監控與傳輸要求外，該辦法還對監控裝置的屬地管理、現場檢查和日常監督、認定與懲處等做出了明確規定。

（4）強化水電站最小生態下泄流量執法監管。針對一些地方環保部門忽視水電站下泄流量的日常監管，未認真履行屬地監管職責，未能依法查處違法違規水電站等問題，2013年，福建省環保廳出臺了《關于強化水電站最小生態下泄流量執法監管的通知》，將重點流域水電站下泄流量執法工作列人環境監察年度工作考核范圍，進一步明確了各水電站的最小生態下泄流量標準，以及是否執行最小生態下泄流量的認定方式;強調要完善調查取證，依法下達限期改正通知書，逾期未改正的實施行政處罰。同時，要求有關設區市環保局組織人員對轄區內下泄流量監控裝置已與環保部門聯網的水電站逐家進行專項檢查。

1.3 新疆塔里木河生態補水

生態補水是保障和改善河湖水生態水環境的重要手段之一。20世紀70年代以來，隨著上游來水量減少和干流上中游用水量增加，塔里木河下游來水量銳減，基本無下泄水量，造成下游河湖萎縮，流域重點胡楊林區生態嚴重退化[4-7]。2000年以來，塔里木河流域管理局（簡稱“塔管局”）先后組織實施了18次下游生態補水，累計下泄生態水量達到68.8億m³，下游河道兩岸地下水位顯著回升，顯著改善了下游區域的生態環境。

（1）科學制定水量分配及調度方案。根據塔里木河流域綜合規劃，塔管局組織編制了《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案》《塔里木河流域“四源一干”水量調度方案》，確定了不同來水情況下阿克蘇河、和田河、葉爾羌河、開都一孔雀河及塔里木河干流來水與泄水控制斷面區間的耗水量和關鍵控制斷面下泄水量;按照年計劃、月調節、旬調度的方式，確定了不同來水保證率下的斷面分水指標，確保干流阿拉爾多多年平均下泄水量達到46.5億m³，大西海子下泄生態水量為3.5億m³，使水流到達臺特瑪湖。《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》《塔里木河流域水資源統一調度管理辦法》等進一步強化了流域水資源管理、生態水量調度的法律地位，確保了生態補水的組織實施與執行效果。截至2017年，尾閭臺特瑪湖已形成了511km²的湖面和濕地，基本結束了下游河道連續干涸近30a的歷史。

（2）構建流域水資源“決策一執行一監督”管理體制。為解決地區生態流量管理權限分散的問題，從自治區層面建立了塔里木河流域水利委員會、執行委員會及相關職能機構。由自治區組織地方有關部門、新疆生產建設兵團、流域各州（地）、兵團師等部門共同協商決策流域水資源綜合管理的重大問題，塔管局負責對流域內水資源進行統一調度管理。

（3）不斷強化流域水資源監督執法能力。在嚴格執行流域水量分配調度方案的基礎上，通過完成332處水情自動監測點和182處視頻監測點建設，建立流域主要干流及重點支流水量調度中心，初步建設完成流域水資源調度管理信息系統平臺，不斷增強塔里木河流域水資源管理監控能力。同時充分發揮地方政府積極性，以市縣為單位，逐步形成與地方政府及各相關職能部門配合的水事糾紛處置聯合執法，加大流域水政執法力度，打擊流域內水事違法行為，保障流域水事秩序。

1.4 “引察濟向”應急補水

應急補水是有效解決干旱缺水等特殊狀況下河湖生態需水的主要途徑。2004年和2011年，吉林省西部出現嚴重干旱，向海濕地面積急劇縮小，土地沙化和鹽堿化日趨嚴重，大批候鳥無棲身之地，濕地生態系統遭到嚴重破壞[8-10]。國家防總、水利部應吉林省的請求，組織松花江防總和內蒙古、吉林兩省區分別于2004年和2011年實施了兩次“引察濟向”應急生態補水。通過補水，向海濕地核心區干涸狀況得到很大程度的緩解，地下水位明顯回升，濕地內植被及動物得到有效保護，明顯改善了濕地及其周邊生態環境。

（1）科學分析應急補水的可行性。松花江防總在制定生態補水實施方案之前，對察爾森水庫現有水量及來水量進行了深入分析，確定其可調水量為5780萬m³。同時，還對現有引水溝渠等基礎設施進行了評估，提前確定了溝渠過水能力可以滿足應急補水的要求。經與利益相關方溝通協商，科學確定了應急補水線路，起點為內蒙古自治區科右前旗察爾森水庫，通過洮兒河河道至吉林省洮南縣瓦房鎮龍華吐分洪閘，經引挑干渠至通榆縣向海水庫。

（2）科學制定應急補水實施方案。根據應急補水可行性分析和參與補水各方的協商結果，將察爾森水庫斷面和鎮西水文站斷面作為應急補水總量監控斷面，察爾森水庫放水總量控制在5530萬m³，鎮西斷面過水總量控制在7690萬m³。兩者有一個達到控制目標即停止補水;應急補水期間，若霍林河流域發生較大洪水，有洪水進入向海濕地，旱情得到較大緩解，則停止補水。

2 生態流量管理的主要模式

我國幅員遼闊，自然地理與水文氣候狀況的區域性差異很大，不同地區河湖的生態保護要求千差萬別，其生態流量狀況也存在顯著差異。總結地方已開展的各具特色的生態流量管理實踐經驗，梳理出生態流量管理主要有以下4種模式。

（1）以生態保護目標為核心的生態流量管理。河湖中的水生生物都有各自的生存環境需求，一些特有水生生物還有產卵洄游等特殊需求。對于存在具有特殊需求生態保護目標的河湖，如長江（中華鱘）、黑龍江（鮭魚）、青海湖（湟魚）等，其所有的生態流量管理措施都要根據生態保護目標的需求制定，不僅保證足夠的水量、清澈的水質，還要保障其生殖繁育的流速、水溫等條件[11-12]。這種情況下，生態保護目標對棲息地的要求就是生態流量管理的目標，水量配置、流量調度、監督管理等都要圍繞生態保護目標的要求開展。

（2）維持基本水量（水位）的生態流量管理。對于沒有特殊生態保護目標的中小河流或湖泊，河湖中的生物對于流量過程基本沒有特殊需求，只要能夠保證河湖生態系統的基本需求，就不會發生脫水現象而造成河湖水生生物滅絕。這種情況下的生態流量管理相對簡單，只要根據上游來水情況，科學制定水利工程調度運行方案，保證基本流量下泄，維持河湖生態系統基本需水量即可。對于福建等地已筑壩攔截的大量山區中小河流上游，需要根據河湖水文狀況調整工程調度方案，保證基本下泄流量。

（3）實行總量控制的生態水量調度。對于既沒有特殊生態保護目標也沒有河湖生態系統水量過程要求的河流，如西北干旱地區的塔里木河、黑河等，只要在特定時段保證河湖下泄一定水量，即可滿足河湖下游或尾閭地區的需求。這種情況下的生態流量管理更為簡單，如塔里木河生態補水可以在不影響生產、生活用水前提下組織實施，只要在汛期或非灌溉高峰期擇機下泄一定水量即可。

（4）應急補水性的生態流量管理。雖然應急補水屬于干旱缺水等緊急情況下的應急水量調度，但其改善河湖生態狀況的效果不容忽視，而且近年來應急補水案例越來越多，發揮的作用越來越大，也可以作為生態流量管理的一種類型。應急補水性的生態流量管理需要根據受水方和出水方的水資源實際狀況，綜合考慮多方因素科學制定補水方案，通常采用一事一議制度。

3 建議

目前，人們對于生態流量的認識仍處于逐步深化的過程，國內外相關理論與實踐對其認識仍存在差異，有關實踐探索也在逐步深入推進[13]。我國生態流量管理仍處于起步階段，試點經驗總結與推廣尚未全面開展，生態流量的確定方法、技術標準、監管規范等正在逐步完善[14-15]，生態流量管理工作仍需進一步加強。

（1）切實轉變發展理念，增強生態流量保障意識。有效解決生態流量保障問題，就是要合理協調生產生活用水與生態用水之間的關系，破解發展與保護之間的對立沖突。當前，我國經濟發展處于傳統動力弱化而新生動力生成的調整期，在資源環境約束趨緊的大背景下，只有牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，科學審視當前社會經濟發展布局和結構，按照“創新、協調、綠色、開放、共享”的要求轉變經濟發展理念，切實落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的水資源硬約束，才能理順經濟發展與生態保護之間的關系，做好生產生活用水與生態用水的取與舍，推動各項河湖生態流量保障工作順利進行。

（2）建立健全體制機制，完善生態流量管理制度體系。生態流量管理的核心內容是水資源配置與水量調度，應明確生態流量管理工作的主要責任部門與相關管理部門及其各自的職責，完善部門間生態流量管理協調機制。建議按流域建立流域生態流量管理協調機制或聯席會議制度，統籌協調部門間的宏觀政策、規劃、標準、規范等，制定協同推進生態流量的有關措施，編制生態流量管理臺賬，明確生態流量保障的路線圖和時間表，指導地方開展生態流量各項工作。進一步明確地方政府對轄區內生態流量管理的主體責任，將生態流量保障納入河長制、湖長制工作，明確各級河長具有保障河湖生態流量的職責，將生態流量不足及其所引發的生態環境損害作為黨政領導干部生態環境損害責任追究的重要情形，納入地方黨政領導干部考核獎懲追責范圍。

（3）完善水利工程設施功能，提高生態流量配置與調度能力。加強流域控制性工程設施建設，完善水資源配置工程體系，提高宏觀水資源配置能力，確保生態用水的配置能力與水平。對于地表水與地下水轉換相對較快的區域，加強地表水與地下水的統籌管理，避免過度取用地下水造成本應配置給生態環境的水量遭到間接取用。加強現有水利工程設施改造，提高生態流量調度保障能力。對于建成年代較早、生態水量下泄能力不足的水利基礎設施，進行必要的改造，新建生態流量下泄通道、口門、魚道等，落實老舊水庫增容措施，提高水利工程生態調度的能力與水平。針對在建和已建水利工程設施，明確小流量下泄設施和魚類徊游通道建設要求，不斷完善水量調度運行方案，嚴格執行與監管。

（4）完善相關技術標準，提升其規范和引領作用。加強生態流量基礎理論研究，提出能夠得到普遍認可的生態流量定義及內涵，在系統對比、篩選國內外生態流量計算方法的基礎上，研究形成適用于我國河湖的生態流量計算方法。完善現有技術標準與規范中的生態流量有關規定，根據河流水量變化規律，細化不同類型河流生態流量相關標準，提高適用性與指導性。嚴格按照環境保護及水利建設相關技術標準要求進行水利建設項目的規劃、設計和施工。水行政及環保行政主管部門加強項目建成后運行階段下泄流量的定期監管。

（5）加強監測與執法，強化生態流量監管。進一步完善河湖重點控制斷面、重要河段的生態流量監測網絡建設，強制水電站安裝下泄流量監控設備，并納入監測網絡。加強水利工程運行階段下泄流量的監管，在生態流量接近河湖最小閾值時，對相關部門及時進行預警，適時啟動應急預案。結合地方河長制、湖長制工作完善執法機制，由河長、湖長負責，整合執法資源，規范工作程序，建立多部門聯動的常態化執法機制，加強生態流量執法力度，維護河湖生態健康。

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