零基預算法在高校預算編制中的應用──以XX師范大學為例

□（西北師范大學財務處甘肅蘭州730070）

預算制度是現代國家治理體系中的重要組成部分。黨的十九大報告提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。對各高校而言，預算管理工作開展的好壞，直接關系到學校的日常運行和長期戰略目標的實現。而在高校預算編制過程中，預算編制方法的選擇對于建立科學、高效的預算管理體系起著重要的作用。我國高校在當前的預算編制中，一般使用的是傳統的“基數增長”的增量預算法，但這種方法的優缺點在預算編制過程中逐步顯現，各學校應根據自身實際情況選擇合理的預算方法。

“零基預算”一詞，起源于美國，理論上最早可追溯到1952年。1979年以后美國聯邦政府開始全面采用零基預算的方法編制預算，80年代以來，這一新方法在世界各國獲得廣泛應用。我國在1998年財政決算和1999年財政預算方案中也明確提出了要加快零基預算的實施。從2000年起高校財務預算編制開始采用零基預算法。

一、零基預算法與增量預算法的比較

高校預算編制方法按照編制基礎來劃分，可以分為零基預算和增量預算。基數法即是增量預算法，是指以基期預算執行情況為基礎，考慮預算年度事業發展規劃及收支增減情況編制預算的方法。作為一種傳統的方法，增量預算法的優點在于簡便、易操作，也有利于預算編制的連續性和系統性；它的不足是注重了資金量的變化，而量的變化又忽略了定額與標準的變化，不利于支出數額與支出結構的調整和優化，更不符合公平效率原則。此種方法還會造成某些院系、部門為了維護本部門利益，不切實際地盲目擴張預算，造成預算與實際嚴重脫節，資金利用率降低，從而導致學校整體利益的受損，嚴重阻礙學校的長期發展。

零基預算法是指部門或單位在編制年度預算時，不是以上年度的預算安排為依據，而是按照一定的標準重新審查和評價預期安排的各個項目，并根據效率優先的原則對項目進行排序，最后結合事業發展的需要和財力的可能做出預算決定，以此為基礎編制預算。與傳統的增量預算編制方法比較，零基預算法能合理、有效地進行資源配置，充分利用有限的教育經費，優先安排教學和科研的關鍵項目，保證了資金的供給和運轉。

二、零基預算法在高校預算編制中的應用

XX師范大學為XX省人民政府和教育部共同建設的重點大學、國家重點支持的西部地區十四所大學之一。學校實行“統一領導，分級管理”的財務管理體制，財務處是學校唯一的一級財務機構，統一管理全校的各項財務工作，全面負責預算的編制、執行、控制和考核等工作。2015年，學校召開了第七次黨代會，會議明確了學術治校、事權和財權向學院和學科建設傾斜的發展思路和規劃，財務處積極調整，做出了“預算為龍頭，與核算并重”的財務管理策略，并于2016年實施了以零基預算法為基礎的預算改革。本文中提到的預算，指學校層面的校級預算。XX師范大學預算流程左下圖所示。

XX師范大學預算改革中的主要做法如下：

（一）全面收入預算

收入預算是學校預算的基礎，是完成事業計劃的財力保證，它體現了學校經費來源的多元性，匯集了預算年度內學校可能提供的用于開展各項事業的全部收入，反映了學校多渠道籌措資金的能力和資金來源結構。XX師范大學的收入主要包括財政撥款、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、其他收入。在進行收入預算時，學校堅持謹慎穩妥的原則，將以上各種收入全面納入預算管理體系，并注重實施“全面預算、績效預算、精細預算”。

（二）收回校內各部門以前年度結余資金

由于該校多年來一直采用的是基數預算法，使得校內各部門結余資金龐大，資金使用效率低下。為推進學校預算改革，財務處對各部門的項目進行了逐項核查，對各部門的項目賬進行了清理，對以往多年累積下來的各類項目，做到該保留的繼續保留，該取消的堅決取消，收回沉淀資金860萬元。自2016年起，對校內各部門實行“零基預算”，根據當年重點工作安排經費，各職能處室的基本運行費、業務費實行“剛性預算、結余收回”的管理辦法，基本運行費支出范圍包括辦公用品購置費、郵資費、電話費、差旅費、交通費、印刷費及小型辦公設備和家具的更換等，業務費按預算申報支出范圍嚴格控制。

（三）改革學院撥款方式，實行撥款總量控制

學校對于學院的經費分配，一直采用的是基數預算法，由職能部門（教務處、學生處、研究生院）來實施二次分配。預算改革后，學校直接分配學院經費，對學院撥款實行總量控制。

1.按學費收入的一定比例，確定學院人才培養經費撥款總量，考慮文理科差異、師范類與非師范類差異、學生人數與學費標準差異、確定調節系數，考慮學費欠費率與貢獻率一起計算學院經費總額，結合公共課、專業實習經費、專項培養等因素確定各學院的撥款總額，學院根據實際需要編制二次預算分配方案使用，落實學院辦學主體地位。

教學經費總額=本科應交學費×10%+碩士應交學費×12%+博士應交學費×15%

各學院學費貢獻率=學院應交學費額÷學校應收學費總額×100%

各學院經費=（人才培養經費×80%×學費貢獻率+人才培養經費×20%×調節系數）×交費率+專業實習費+公共課補貼+其他

2.將各學院年末培養經費結余進行結轉，轉到各學院的內涵發展項目中，主要用于學院的內涵建設。此項目的資金使用，需各學院向財務處提交申請，經審批方可使用，兩年后收回余額。

（四）合理分配專項經費

零基預算法下，XX師范大學對各部門申報的預算項目，要求各部門按工作職能分類，因工作事項提出預算申請，在教師發展中心公開匯報本年度申報項目的立項依據、預期目標、經費預算明細、項目執行計劃等，由財經工作委員會的成員及相關專家進行評議，只有論證通過的項目才能按照輕重緩急排序后納入學校預算；年末對應各部門項目匯報完成情況和專項經費使用情況，依據相關財務指標，開展績效研討，進行履職評價，評價結果作為領導班子考核和下年度經費預算的依據。

三、零基預算在實施過程中遇到的問題及解決辦法

（一）對校內各部門、直屬、附屬業務單位實行“零基預算”，并收回各部門以前年度的結余資金

此項工作直接觸及各部門的自身利益，尤其是某些部門多年以來累積的結余資金較大，對資金收回的問題存在抵觸情緒。針對此問題，財務處成立了多個調研小組，分別去各部門進行實地調研，聽取各部門的意見和建議，并將此次預算的思想及如何保障各部門業務的運行進行講解、宣傳，加強財務處與各部門的溝通，使預算工作有效開展。

（二）學院人才培養經費實行撥款總量控制，學院需根據撥款總額編制二次預算分配方案

財務處設計的二次預算分配表中，將支出分為八大類，并詳細列明了每一類的使用范圍。此次學院撥款方式的改革大大提高了學院的自主權，但也出現了一些問題。某些學院沒有從學院發展的角度來對資金進行合理劃分，而是從便于財務報銷的角度，使資金在八大類之間進行理想化的調整。針對此問題，財務處聯合教務處、學生處、研究生院對各學院的二次預算分配進行了嚴格審核，使資金劃分更加合理、有效。

（三）突擊花錢的問題

實行零基預算后，個別部門存在突擊花錢的現象，以避免年末結余資金被收回。針對這一問題，財務處加強了預算控制，尤其是事前控制。將各類預算責任落實到具體部門和個人，部門主管在審批每項預算指標時都要了解累計預算支出情況，每月及時分析預算執行情況，根據部門實際對自己分管的預算指標加以控制，并于年底公開匯報工作完成效果和經費使用情況。

四、高校有效運用零基預算法的幾點建議

（一）增強預算管理意識和預算責任

學校領導對預算管理的重視程度直接決定了預算管理的規范性和科學性，只有學校領導層對預算管理高度重視，才能不斷提高學校預算管理水平，才能建立科學完善的執行、監督與考核機制。預算并不僅僅是財務部門的事情，學校各部門應提高預算責任感，預算業務的具體實施者也要充分意識到參與預算是自身工作的一部分，通過參與預算管理對學校整體財務狀況有所了解，更加科學有效地配置學校經費。

（二）健全預算管理監督機制

監督是對預算資金使用的一種監察與督導，是預算資金使用到位的有力保障，也是管理體系中不可或缺的一個環節。健全預算管理監督機制，應結合學校內部審計、財經工作委員會、項目責任部門和財務處對預算執行進行全過程、全方位的監督，運用績效評價方法，采用項目報表、公開評議、第三方評價等方式進行，按照項目效益、經費完成率、外部經費爭取等因素綜合評價。

（三）加強零基預算與績效預算的有機結合

為了克服零基預算法的缺點，使其在高校預算編制中更好地發揮作用，可將績效預算與其結合，形成以目標為指引，績效為核心的預算模式，完善預算的編制。比如，在項目支出中引入績效預算來確定一攬子決策，制定一系列的績效指標，按照項目性質分門別類對一攬子決策進行相應的績效分析、評價和排序，通過核定每個項目活動的成本與效益，擇優將項目列入預算，從而啟動真正意義上的項目支出預算。