淺談試點編制政府部門財務報告應關注的幾個問題

王 緋

黨的十九大報告強調要加快建立現代財政制度，并明確了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務。推行權責發生制政府部門財務報告制度改革是建立現代財政制度的重要組成部分，是促進財政經濟長期可持續發展的基礎性制度保障，對于提升部門和單位財務管理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。財政部從2017年開始在國土資源部等2個中央部門以及浙江、上海7個地區試點編制政府部門財務報告,2018年擴大了試點編制范圍，包括20個中央部門和20個地區。筆者結合工作實際，談談試點編制政府部門財務報告應該注意的幾個問題。

一、要高度重視政府部門財務報告編制工作

黨的十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”；新修訂的《預算法》新增第九十七條要求“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性”；國務院印發政府綜合財務報告制度改革方案，規定了改革的時間表和路線圖；財政部制定了政府部門財務報告編制辦法及相關指南。上述規定從多個層級說明了編報政府部門財務報告具有充分的法律依據，是建立現代財政制度進程中一項十分重要工作。相關單位一定要高度重視，牢固樹立法治意識，按照財政部的統一部署，認真開展、扎實推進政府部門財務報告試點編制工作。一是要成立以單位主要負責人為組長的政府部門財務報告編制領導小組，從組織上保證該項工作的開展；二是要結合本單位情況制定試點工作方案，從程序上規范試點工作；三是要在事前做好政府部門財務報告編制培訓工作，從人員素質上為工作開展打下堅實基礎。

二、要合理確定試點編制政府部門財務報告的編報范圍

為了更好地做好政府部門財務報告編制工作，財政部國庫司在總結去年試點工作經驗的基礎上，修訂并印發了《政府部門財務報告編制在操作指南（試行）》(以下簡稱《指南》)，《指南》第五條規定，“政府部門財務報告由納入部門決算管理范圍的行政單位、事業單位和社會團體逐級編制。各單位應當按照本指南規定編制本單位財務報告并報送上級單位；……主管部門編制的合并財務報告，即部門財務報告。”也就是說，按照指南要求，作為一個政府主管部門，應要求其納入部門決算所管理范圍所有單位都編制政府部門財務報告。但是為轉變政府職能，今年兩會期間黨中央和國務院決定進行機構改革，對部委進行了職能調整，部分主管部門所屬單位進行了轉隸，這就要求試點單位合理確定編制政府部門財務報告的編報范圍。筆者認為，因為目前開展的試點工作主要是編制2017年度政府部門財務報告，在試點編制期間，如果沒有明確正式文件確認轉隸情況下，原則上納入編制范圍的單位應該與2017年部門決算單位一致。同樣，按照國務院機構改革要求，各省明年上半年完成機構改革任務，在試點編制2018年度政府部門財務報告時，同樣應該采取上述原則。

三、要及時開展資產負債清查

由于政府部門財務報告編制是以權責發生制為基礎，對于應當在當期計提的費用，必須作為本期的收入和費用處理。同時，政府部門財務報告要求對政府儲備資產、公共基礎設施以及受托代理資產等都要真實反映，因此，編制政府部門財務報告前開展資產負債清查十分重要。比如，某單位因漏記固定資產或者在建工程完工后未及時辦理竣工決算增加固定資產等原因，必然造成累計折舊的數額不準確，從而影響報告數據真實性。又如，公共基礎設施資產因存在管理權屬不清、會計核算責任主體不明確等問題，目前普遍沒在部門或單位會計賬上核算等，這些都將影響政府部門財務報告的質量。因此試點部門和單位要按照財政部門的統一要求有計劃、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業國有資產、應收稅款等資產，按規定界定產權歸屬、開展價值評估；同時也要分類清查核實部門或單位的負債情況。清查核實后的資產負債統一按規定進行核算和反映，確保賬實相符，并與行政事業單位國有資產報表有關數據相銜接。

四、充分利用現有的部門決算結果

我國現行的部門決算主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用，目前無論是中央部門還是地方財政部門都已經完成了2017年度的部門決算編制工作。由于新的《政府會計制度》在2019年開始執行，目前絕大部分行政事業單位仍然按照現行的會計制度進行記賬和核算，因此無法直接根據賬簿編制生成2017年度政府部門財務報告；同時按照財政部要求，試點部門或地區要在今年8月份之前完成政府部門財務報告的編制工作，時間緊、任務重。鑒于上述原因，充分利用現有的部門決算結果是編制好政府部門財務報告的必然選擇。但是按照現行行政事業單位會計制度和《部門決算管理制度》的要求，部門決算是以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，而政府部門財務報告是以權責發生制為基礎，因此在充分利用部門決算相關數據時，要著重做好以下兩個方面的工作：一是要認真編制調整分錄。即要結合政府財務報告編制需求，嚴格按照相關會計準則和制度規定，規范會計核算，細化核算內容。會計賬簿相關數據不符合權責發生制原則的，應當提取數據后按照相關報告標準進行調整，數據調整應當符合重要性原則，并編制調整分錄。上級單位除編制本單位會計報表外，應對所屬單位之間發生的經濟業務或事項進行抵銷，編制合并會計報表。二是要做好政府部門財務報告的質量審核工作。審核的方法主要包括政策性審核、規范性審核等。政策性審核主要依據政府會計準則、相關財務會計制度和有關政策規定，對財務報告進行審核；規范性審核側重于財務報告編制的準確性和真實性及勾稽關系等方面的審核。

五、認真做好政府部門財務報告分析

雖然部門財務決算已經開展多年，但是在實際工作中，許多單位“重預算、輕決算”的觀念依然存在，對部門決算財務報告進行分析的工作做得不夠。建立權責發生制政府部門財務報告制度的主要目的是要全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。因此，認真做好政府部門財務報告分析是十分必要的。在政府部門資產負債狀況方面，要著重分析政府部門債務規模和債務結構當期及未來中長期財務風險及可控程度，需要采取的措施等，在分析指標上，可設計資產負責率、流動比率等指標；在政府部門運行情況方面，著重分析政府部門收入、費用的規模、結構及來源分布、重點收入項目的比重和變化趨勢，以及經濟形勢、相關財政政策等對政府部門收入、費用變動的影響等，在分析指標上，可設計收入費用率、公共基礎設施成新率等指標；在政府部門財務管理情況方面，要著重從部門預算管理、內控管理、資產管理、績效管理、人才隊伍建設等方面反映部門加強財務管理的主要措施和取得成效，在分析指標上，可設計預算執行率、固定資產成新率、財政投入產出比率等指標。