民族地區(qū)公共品供給與減貧成效研究*

張建偉 楊阿維

（1.西藏大學(xué)科研處；2.西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，西藏 拉薩 850000）

民族地區(qū)是指內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)5個少數(shù)民族自治區(qū)和貴州省、云南省、青海省3個少數(shù)民族集中的省份。近年來，國家持續(xù)加大對少數(shù)民族地區(qū)的扶持力度，通過頂層設(shè)計、政策支持、資金扶持等方面的傾斜力度，使民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧成效顯著。2016年，中央財政投入民族八省區(qū)的專項(xiàng)資金達(dá)279.6億元，占中央財政專項(xiàng)扶貧資金總量的41.9%，民族八省區(qū)貧困人口總數(shù)從2015年底的1813萬下降到2016年的1411萬，下降了22.17%，402萬農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。［1］雖然民族八省區(qū)在脫貧中取得了驕人的成績，但民族八省貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給依然滯后。因此，關(guān)注民族地區(qū)農(nóng)村公共品供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，讓貧困農(nóng)民參與其中并從中受益，對貧困農(nóng)民增收脫貧具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章利用民族八省貧困地區(qū)農(nóng)村公共品監(jiān)測數(shù)據(jù)，對民族地區(qū)農(nóng)村公共品進(jìn)行描述性分析，試圖為精準(zhǔn)扶貧中公共品供給政策的完善積累實(shí)踐證據(jù)。［2］

1 民族地區(qū)公共品供給分析

1.1 民族地區(qū)生活性公共品供給分析

生活性公共品是指滿足居民基本生活的公共品，如住房、飲水、炊用能源、照明等與居民生活息息相關(guān)的公共品。

從表1可以看出，民族地區(qū)生活性公共品供給有較大差異。①在居住竹草土坯房的農(nóng)戶比重方面，內(nèi)蒙古、寧夏、新疆三省份占比較高，超過了12%，分別為19.4%、13.4%、16.3%；其次是云南和青海，在3-6%之間，分別為5.5%和4.3%；占比最小的是廣西、貴州、西藏，在0.5-3%之間，分別為1.2%、0.9%、2.5%；說明內(nèi)蒙古、寧夏、新疆貧困地區(qū)住房條件較差，仍然有超過12%的農(nóng)戶存在住房貧困，沒有得到較好的住房安置。②使用照明電的農(nóng)戶比重方面，各個民族地區(qū)相差不大，最高為99.9%，分別是內(nèi)蒙古、廣西，最低是西藏自治區(qū)，為93.8%，表明西藏仍有6.2%的農(nóng)戶沒有使用照明電。③使用管道供水的農(nóng)戶比重方面，各民族地區(qū)差異較大，超過80%的有三個省區(qū)，分別是廣西、青海、新疆，為82.3%、80.1%、84.7%；而內(nèi)蒙古最低，只有39.2%，其次是西藏50.0%，表明內(nèi)蒙和西藏管道供水能力較弱。④使用經(jīng)過凈化處理自來水的農(nóng)戶比重方面，各省區(qū)占比都不太高，最高的是新疆，也只有79.4%；西藏和云南不足30%，分別為28.3%、25.5%；表明西藏和云南農(nóng)戶大部分直接飲用天然水，沒有經(jīng)過凈化和處理。⑤飲水無困難的農(nóng)戶比重方面，內(nèi)蒙古、寧夏、廣西、貴州、青海、新疆相對較高，分別為91.6%、89.5%、87.3%、81.4%、84.9%、83.1%；云南和西藏較低，分別為75.1%和65.8%，表明云南和西藏農(nóng)戶飲水仍然嚴(yán)峻。⑥獨(dú)用廁所的農(nóng)戶比重方面除了云南和西藏占比較低，分別為81.0%和71.5%，其余地區(qū)占比較高，在90.0%以上，表明云南和西藏地區(qū)農(nóng)戶廁所普及率低，仍有相當(dāng)一部分農(nóng)戶使用露天排便。⑦炊用柴草的農(nóng)戶比重方面，內(nèi)蒙古、廣西、云南、西藏、新疆仍有超過50.0%的農(nóng)戶使用柴草，寧夏、貴州、青海地區(qū)使用柴草農(nóng)戶比重較小，在30.0%左右，表明農(nóng)戶使用清潔能源的比重較低，應(yīng)加大清潔能源的開發(fā)和利用。

表1 2015年民族地區(qū)生活性公共品供給狀況 單位：%

1.2 民族地區(qū)生產(chǎn)性公共品供給分析

生產(chǎn)性公共品是指與居民從事生產(chǎn)需要的道路、出行、通電、信息等公共品。

從表2可以看出，民族地區(qū)生產(chǎn)性公共品供給狀況各地區(qū)呈現(xiàn)出較大差異，通電的自然村比重和主干道路面經(jīng)過硬化處理的自然村比重兩個方面比重較低，且區(qū)域差異顯著。

從具體各個方面來看，①通電的自然村比重方面，整體比重都較小，不足20%，占比在10.0-20.0%之間的有3個，分別為內(nèi)蒙古（19.4%）、寧夏（13.4%）和新疆（16.3%）；其余5個省區(qū)不足6.0%，分別為廣西（1.2%）、貴州（0.9%）、云南（5.5%）、青海（4.3%）、西藏（2.5%）。②通電話的自然村比重方面，占比很高，均在90.0%以上，最高的與最低的省區(qū)相差只有6.1%。③通寬帶的自然村比重方面，除內(nèi)蒙古（39.2%）和西藏外（50.0%），其余省區(qū)網(wǎng)絡(luò)普及率相對較高，占比在60.0%以上，有的省份達(dá)到80.0%以上。④主干道路面經(jīng)過硬化處理的自然村比重方面，各省區(qū)差異較大，只有新疆達(dá)到79.4%，其余地區(qū)都在50.0%左右，有的省區(qū)不到30.0%，分別為內(nèi)蒙古（32.5%）、寧夏（50.7%）、廣西（37.7%）、貴州（34.5%）、云南（28.3）、青海（54.7%）、西藏（25.5%）。⑤通客運(yùn)班車的自然村比重方面，占比在90.0%以上的有1個，為內(nèi)蒙古（91.6%）；80.0-90.0%之間的有5個，分別為寧夏（89.5%）、廣西（87.3%）、貴州（81.4%）、青海（84.9%）、新疆（83.1%）；60.0-80.0%之間的有2個，分別為云南（75.1%）和西藏（65.8%）。

表2 2015年民族地區(qū)生產(chǎn)性公共品供給狀況 單位：%

1.3 民族地區(qū)服務(wù)性公共品供給分析

服務(wù)性公共品是指與居民社會發(fā)展服務(wù)需要的醫(yī)療、教育等公共品。

從表3可以看出，民族地區(qū)服務(wù)性公共品供給除有合法行醫(yī)證醫(yī)生、衛(wèi)生員的行政村比重較高外，其余有衛(wèi)生室的行政村比重、有幼兒園或?qū)W前班的行政村比重、有小學(xué)且就學(xué)便利的行政村比重方面供給較低，且區(qū)域性差異較大。

從具體各個方面來看，①有衛(wèi)生室的行政村比重方面，各省區(qū)均不足20.0%；②有合法行醫(yī)證醫(yī)生、衛(wèi)生員的行政村比重方面，各省區(qū)比重較高，達(dá)到90.0%以上；③有幼兒園或?qū)W前班的行政村比重方面，各省區(qū)差異較大，占比在50.0%以下的有兩個，分別為內(nèi)蒙古（39.2%）和西藏（5.0%）。占比在60.0-80.0%之間的省份有3個，分別為寧夏（66.9%）、貴州（73.7%）和云南（72.3%）；占比在80.0%以上的有3個，分別為廣西（82.3%）、青海（80.1%）和新疆（84.7%）；④有小學(xué)且就學(xué)便利的行政村比重方面，整體呈現(xiàn)低水平狀況，且各省區(qū)差異不是很大，最高的為新疆（79.4%），最低的為西藏（25.5%）。

表3 2015年民族地區(qū)服務(wù)性公共品供給狀況 單位：%

2 民族地區(qū)減貧成效分析

2.1 民族地區(qū)貧困人口規(guī)模

從表4可以看出，民族地區(qū)和全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模總體呈現(xiàn)減少趨勢，民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2011年3917萬人減少到2015年的1813萬人，減少了2104萬人，減貧率為53.17%，年均減少526萬人，年均減貧率為13.29%；全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2011年的12238萬人減少到2015年的5575萬人，減少了6663萬人，減貧率為54.45%，年均減少1665.75萬人，年均減貧率為13.61%.

從時間維度來看，2011-2015年各省區(qū)農(nóng)村貧困人口總體呈現(xiàn)下降趨勢，內(nèi)蒙古從2011年的160萬人減少到2015年的76萬人，減少了84萬人，減貧率為52.5%，年均減少了21萬人，年均減貧率為13.13%.寧夏從2011年的77萬人減少到2015年的37萬人，減少了40萬人，減貧率為51.95%，年均減少了10萬人，年均減貧率為12.99%.廣西從2011年的950萬人減少到2015年的452萬人，減少了498萬人，減貧率為52.42%，年均減少了124.5萬人，年均減貧率為13.11%.貴州從2011年的1149萬人減少到2015年的507萬人，減少了642萬人，減貧率為55.87%，年均減少了160.5萬人，年均減貧率為13.97%.云南從2011年的1014萬人減少到2015年的471萬人，減少了543萬人，減貧率為53.55%，年均減少了135.75萬人，年均減貧率為13.39%.青海從2011年的108萬人減少到2015年的42萬人，減少了66萬人，減貧率為61.11%，年均減少了16.5萬人，年均減貧率為15.28%.西藏從2011年的106萬人減少到2015年的48萬人，減少了58萬人，減貧率為54.72%，年均減少了14.5萬人，年均減貧率為13.68%.新疆從2011年的353萬人減少到2015年的180萬人，減少了173萬人，減貧率為49.01%，年均減少了53.25萬人，年均減貧率為12.25%.

從空間維度來看，2015年各民族省區(qū)貧困人口規(guī)模差異較大，各民族省區(qū)農(nóng)村貧困人口規(guī)模分別為內(nèi)蒙古76萬人、寧夏37萬人、廣西452萬人、貴州507萬人、云南471萬人、青海42萬人、西藏48萬人、新疆180萬人，分別占民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口規(guī)模的4.19%、2.04%、24.93%、27.96%、25.98%、2.32%、2.65%和9.93%.

表4 2011-2015年全國及民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口規(guī)模 單位：萬人，%

2.2 民族地區(qū)貧困發(fā)生率

從表5可以看出，民族地區(qū)貧困發(fā)生率從2011年的26.5%下降到2015年的12.1%，下降了14.4%；全國農(nóng)村貧困地區(qū)貧困發(fā)生率從2011年的12.7%下降到2015年的5.7%，下降了7.0%，民族地區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國。

從時間維度來看，2011-2015年各省區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率總體呈現(xiàn)下降趨勢，內(nèi)蒙古從2011年的12.2%下降到2015年的5.6%，下降了6.6%.寧夏從2011年的18.3%下降到2015年的8.9%，下降了9.4%.廣西從2011年的22.6%下降到2015年的10.5%，下降了12.1%.貴州從2011年的33.4%下降到2015年的14.7%，下降了18.7%.云南從2011年的27.3%下降到2015年的12.7%，下降了14.6%.青海從2011年的28.5%下降到2015年的10.9%，下降了17.6%.西藏從2011年的43.9%下降到2015年的18.6%，下降了25.3%.新疆從2011年的32.9%下降到2015年的15.8%，下降了17.1%.

從空間維度來看，從空間維度來看，2015年各民族省區(qū)貧困人口發(fā)生率差異較大，內(nèi)蒙古、寧夏、廣西、青海貧困發(fā)生率低于民族地區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率，分別為5.6%、8.9%、10.5%、10.9%.貴州、云南、西藏、新疆貧困發(fā)生率高于民族地區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率，分別為14.7%、12.7%、18.6%、15.8%.除內(nèi)蒙古低于全國農(nóng)村貧困發(fā)生率外，其余七省份貧困發(fā)生率都高于全國。

表5 2011-2015年全國及民族地區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率 單位：%

2.3 民族地區(qū)貧困人均收入

從時間維度來看，從2011-2015年民族地區(qū)各省區(qū)人均收入總體呈現(xiàn)增長趨勢，高于全國貧困地區(qū)農(nóng)村人均收入。內(nèi)蒙古農(nóng)村人均收入從2011年的6642元增長到2015年的8201元，增長了1559元，增長率23.47%.寧夏農(nóng)村人均收入從2011年的5410元增長到2015年的7255元，增長了1845元，增長率34.10%.廣西農(nóng)村人均收入從2011年的5231元增長到2015年的7927元，增長了2696元，增長率為51.54%.貴州農(nóng)村人均收入從2011年的4145元增長到2015年的7171元，增長了3026元，增長率為73.00%.云南農(nóng)村人均收入從2011年的4722元增長到2015年的7070元，增長了2348元，增長率為49.72%.青海農(nóng)村人均收入從2011年的4608元增長到2015年的7933元，增長了3325元，增長率為72.16%.西藏農(nóng)村人均收入從2011年的4904元增長到2015年的8244元，增長了3340元，增長率為68.11%.新疆從農(nóng)村人均收入從2011年的5442元增長到2015年的7341元，增長了1899元，增長率為34.90%.增長幅度較大的是貴州和西藏，“十二五”期間，貴州加大扶貧力度，西藏在中央和全國對口支援的大力支持下，脫貧成效顯著。

從空間維度來看，從空間維度來看，2015年民族各省區(qū)農(nóng)村收入差異不大，超過8000元的省份有兩個，分別為內(nèi)蒙古（8201元）和西藏（8244元）。7000-8000元有六個省份，分別為寧夏（7255元）、廣西（7927元）、貴州（7171元）、云南（7070元）、青海（7933元）和新疆（7341元），民族各省區(qū)農(nóng)村人均收入都高于全國（6948元）。

表6 2011-2015年全國及民族地區(qū)農(nóng)村人均收入 單位：%

3 結(jié)論與政策建議

3.1 結(jié)論

利用民族八省區(qū)的公共品監(jiān)測數(shù)據(jù)，對民族八省區(qū)公共品及精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了描述性分析，結(jié)果表明：①民族八省區(qū)農(nóng)村公共品供給區(qū)域性差異較大，總體呈現(xiàn)供給不足的狀況。②民族八省區(qū)農(nóng)村公共品供給存在結(jié)構(gòu)性差異。生活性公共品供給大于生產(chǎn)性和服務(wù)性公共品供給，政府公共品供給偏向于生活性和基本生產(chǎn)性方面，導(dǎo)致民族八省區(qū)貧困農(nóng)村公共品供給扶貧效率低下。③民族八省區(qū)公共品供給內(nèi)部結(jié)構(gòu)性差異較大。生活性公共品供給方面，使用照明電的農(nóng)戶比重、飲水無困難的農(nóng)戶比重、獨(dú)用廁所的農(nóng)戶比重等方面供給大于使用管道供水的農(nóng)戶比重、使用經(jīng)過凈化處理自來水的農(nóng)戶比重、炊用非柴草的農(nóng)戶比重。生產(chǎn)性公共品供給方面，通電話的自然村比重、通客運(yùn)班車的自然村比重較高，通電的自然村比重、主干道路面經(jīng)過硬化處理的自然村比重、通寬帶的自然村比重等方面較低。服務(wù)性公共品供給方面，有合法行醫(yī)醫(yī)生、衛(wèi)生員的行政村比重和有幼兒園或?qū)W前班的行政村比重較高，有衛(wèi)生室的行政村比重和有小學(xué)且就學(xué)便利的行政村比重較低。

3.2 政策建議

當(dāng)前受行政區(qū)域分割、政府部門本位主義、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)失衡、村民原子化和階層分化等因素影響，民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給呈現(xiàn)碎片化困境，既偏離了公共品供給的政策目標(biāo)，也制約了扶貧的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。［3］

3.2.1 加大民族地區(qū)農(nóng)村公共品供給力度。無論是發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村，還是西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，都存在公共品供給不足與不平衡的狀況，也存在公共品內(nèi)部結(jié)構(gòu)性差異問題。因此，改善貧困人民的物質(zhì)生活，就要加大對生活性公共品供給力度，提高貧困農(nóng)民的自我發(fā)展能力，就要加大服務(wù)性和生產(chǎn)性公共品供給力度。［4］

3.2.2 優(yōu)化民族地區(qū)農(nóng)村公共品供給體系。當(dāng)前中國實(shí)行的是“自上而下”的公共品供給體系，由于貧困農(nóng)民缺乏與政府有效溝通，在利益表達(dá)方面處于失語狀態(tài)，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)村公共品在落地中出現(xiàn)供需錯位、貧困農(nóng)民積極性不高、利益博弈等問題，不僅無法精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)而且村莊之間甚至村莊內(nèi)部也不能受益，不能有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)惠民。［5］因此，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的民族地區(qū)農(nóng)村公共品供給機(jī)制，完善貧困農(nóng)民的利益表達(dá)渠道，從而實(shí)現(xiàn)政府與群眾雙方的有效溝通，完善政府主導(dǎo)、市場和公眾參與的民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給體系，從而提高民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給質(zhì)量和效率。［6］

3.2.3 加強(qiáng)民族貧困地區(qū)農(nóng)村區(qū)域協(xié)同公共品治理體系。民族地區(qū)具有民族性、宗教性，受歷史、自然、環(huán)境等因素的影響，民族貧困地區(qū)政府在公共品供給中各自為政，對資源進(jìn)行激勵博弈，從而致使公共品呈現(xiàn)低效供給、重復(fù)供給和碎片化供給，沒有充分發(fā)揮區(qū)域效應(yīng)。因此，精準(zhǔn)扶貧要求民族各省區(qū)加強(qiáng)跨區(qū)域治理的制度設(shè)計與區(qū)域公共品協(xié)同供給，優(yōu)化整合各民族地區(qū)區(qū)域資源，協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建民族地區(qū)區(qū)域協(xié)同治理體系，有效緩解民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給錯位與不足、“碎片化”傾向和供給結(jié)構(gòu)失衡等問題。［7］

3.2.4 完善民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給監(jiān)督評價體系。由于民族貧困地區(qū)整體貧困治理體系不健全、貧困農(nóng)民信息閉塞、缺乏群眾參與的監(jiān)督機(jī)制，以至于一些項(xiàng)目出現(xiàn)“政績工程”“形象工程”“精英工程”，既浪費(fèi)了貧困資源，不能實(shí)現(xiàn)扶貧資源的有效配置，也不能真正發(fā)揮扶貧資金的經(jīng)濟(jì)效益。［8］因此，完善民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共品供給效率和供給質(zhì)量等方面的監(jiān)督評價體系迫在眉睫。