完善休閑漁業立法的思考

安然

[提要] 本文通過對國內海洋經濟發展現狀以及現有漁業法律法規背景的分析，對休閑漁業法律法規的缺失以及現有漁業法律法規的一些問題，在法律體系完善、制定、與國際接軌等方面進行分析比較，剖析休閑漁業法在實際中的需求和對海洋經濟發展的重要性等問題，并對休閑漁業立法提出對策建議。

關鍵詞：海洋經濟；休閑漁業；中國漁業法；位階；國際漁業法

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

一、休閑漁業立法背景

（一）國內海洋經濟發展現狀。經過長期不懈的努力，在黨和國家領導人的正確指引下，我國在開發海洋產業、研發海洋技術、發展海洋經濟等方面取得了巨大成就，海洋經濟已經開始逐步成為國民經濟的強力點。國家海洋局海洋發展戰略研究所劉容子認為，今后，海洋經濟仍將保持高于或略高于GDP增速的發展速度。但是，我國目前的海洋利用還處于初級階段，對于海洋的開發利用都處于資源消耗期，不能形成良好的資源可持續利用系統。在《中國海洋發展報告（2013）》的預測中了解到，在2015～2030年我國的海洋經濟將逐漸走向成熟，增長方式也將從粗放型向集約型所轉變，海洋資源的開發利用將大幅度提升。在國民經濟發展中海洋經濟也將成為最為重要的支撐點之一。

（二）我國海洋經濟中的休閑漁業。我國的海洋休閑漁業在海洋經濟的整體發展中所占的比重越來越大，中國沿海地帶跨越熱帶、亞熱帶、溫帶3個氣候帶，具備“陽光、沙灘、海水、空氣、綠色”5個旅游資源基本要素，旅游資源種類繁多，數量豐富，發展休閑海洋旅游即休閑漁業的前景一片光明，并且我國大部沿海地區已經在開展種類繁多的海洋特色旅游，例如浙江寧波的松蘭山度假景區、九龍湖度假景區等，還有以游艇船舶為主要特色的廈門五緣灣游艇俱樂部、深圳浪騎游艇俱樂部等。海洋休閑旅游業已經逐漸成為海洋經濟發展新的生力軍，它不但給現有的海洋經濟發展注入了新的動力，還加快了我國海洋利用從初始到成熟的進程。但是，在海洋休閑旅游業飛速發展、產業不斷擴大的同時我們還面臨著絕對性制約發展的問題，那就是我國現有的有關海洋、旅游、船舶、漁業等法令的不完善和不協調。

（三）我國漁業立法現狀。我國最早出現的海洋漁業法律法規是于1955年國務院發布的《中華人民共和國國務院關于渤海、黃海及東海機輪拖網漁業禁漁區的命令》。這個《命令》主觀目的是為了免除國營機輪拖網漁業與群眾帆船漁業的糾紛，設置了機輪拖網漁業的近海禁漁區，但客觀上它起到了保護水產資源，促進海洋漁業發展和維護我國海洋權益的重要作用。以此為起點，中國海洋漁業法制建設走過了50年的歷程，期間共經歷了三個階段：20世紀80年代以前的初創階段、80年代中期至90年代末的初具規模階段以及世紀之交至今的逐步健全完善階段?，F階段，漁業法律法規、與漁業相關的法律法規和與漁業相關的部門規章制度三個部分構成了我國漁業法律體系。漁業法律法規主要是指《中華人民共和國漁業法》?！稘O業法》于1986年經全國人大常委會批準頒布實施，《漁業法》的頒布標志著我國漁業法律體系的基本制度與管理原則的確定，我國進入全面快速構建漁業法律體系階段。

目前，我國共出臺涉漁法律法規、規章和規范性文件600多部，其中涉及各個漁業水域方面的相關規定，但是對于現在新興的休閑類漁業的法規幾乎為空白。但是也不能完全否定國家立法對休閑漁業的關注和關心正在逐步加強，在各類大方向的漁業法律法規中與游艇相關的各法律、法規、各類文件及管理辦法全部加在一起，共有88個。并且其制定和實施都在近些年完成，游艇就是休閑漁業發展中的一項重要組成部分，法律的制定與海洋經濟的發展也是相輔相成的，所以說建立和完善我國休閑漁業法規體系，盡快填補法律空白，是我國海洋漁業立法的當務之急。

二、我國休閑漁業立法分析

（一）休閑漁業法的缺失問題。休閑漁業作為近年來旅游活動中一顆冉冉升起的新星越來越受到人們的關注，其結合漁村、漁民、漁業生產環境、漁業文化內涵為一身的休閑體驗旅游恰好符合目前我國旅游業的轉型升級。我國的旅游業已經逐步從休閑觀光的初級階段向更注重自身體驗參與的旅游活動轉變，而休閑漁業恰好符合這種轉變趨勢，而且需求量將會越來越大。在浙江石浦漁港、舟山的朱家尖、嵊泗等地火暴的市場供不應求。但是，在產業發展的現階段還存在較多的問題，這些問題中缺少相關的法律法規定性定位就是很重要的問題。

漁業法律體系，是指構成漁業法這個部門法的所有法律規范的總和?，F有的海洋漁業法律體系中有諸多空白需要填補，有許多薄弱環節需要加強。與世界主要漁業國家相比，日本、韓國都有10部以上，而我國的漁業專門法律只有《漁業法》，其余為涉漁法律、行政法規、地方法規、規章。因為我國漁業專門法律的缺少，故導致很多現實問題得不到有效的解決。其中，涉及漁業管理制度與資源保護的法律規范較多，而水產業振興與發展戰略方面的法規則比較薄弱，急需加強。在海洋經濟的整體發展中，休閑漁業屬于水產業振興和發展中最重要的方面之一，但是現在我國關于休閑漁業的法律可以說是空白，在現有的漁業法律中基本沒有休閑漁業的概念。

（二）法律系統不完善，更新速度慢。首先，我國的漁業專門法律只有《漁業法》，專門法律的缺少導致很多現實問題得不到有效的解決；其次，漁業法律法規的配套法律系統也不完善，修訂工作滯后；最后，漁業法在休閑漁船管理、漁港漁船管理、漁業水域生態環境保護等領域還缺乏配套法律，尤其是作為濱海旅游新興產業的休閑漁業，由于現有法律的限制，給休閑漁船在申請、運營等方面造成了很多的障礙，給整體海洋經濟的發展中休閑漁業的發展帶來了不利的影響。

我們可以通過國內與臺灣地區的相關漁業法律的更新與修訂對比中清楚地發現問題的所在?！蛾惽闀肥桥_灣地區2008年8月13日提出的對《水域游憩活動管理辦法》中內容關于人民權利、法律位階等內容的修改意見。從中我們可以清晰的看到其對于人權的重視，并且對于法令中一些涉及法律細微的問題進行修改，其中對禁止潛水、獨木舟等活動的禁止與人權和水上休閑觀光的發展相結合進行充分的考慮并加以修改，其更新的速度及內容也是值得我們學習的。我們可以從不同的角度去思考這個問題，即使現在國家對于整個漁業法律體系不完善，不能迅速的制定法律法規，也需要對現有的法律法規進行及時的更行和修訂，以促進社會的和諧和產業整體的穩定。

（三）漁業法律位階原則不明確。由于我國的漁業法律體系還處于發展階段，部分漁業相關的產業或事項還不能完全的被法律法規所覆蓋，法律體系發展進步的速度趕不上產業發展的速度。這也就造成了地方性的法律法規與已有的高階層法律法規有相抵觸或不適應的地方，如對一些違法行為的處罰力度、處罰方式等方面，地方性法規、行政規章與法律、行政法規的規定往往存在著偏差。這就造成漁業執法部門在執法過程中常常出現的爭論點是應該依據地方法還是上位法，有時候會出現“政出多頭”現象，因此在進行漁業執法的過程中很容易出現混亂。漁業法律法規中也存在沖突，由于位階原則不明確，導致相關的法律法規不能起到良好的社會作用，現有的關于休閑漁業的一些法律法規也都處于最低位階層次，難以起到良好的調節作用。

（四）現有漁業法語言、術語不規范。我國漁業相關法律中涉及到的術語不規范?！稇椃ā钒l布以后，在漁業方面，我國各級政府管理機關頒布了一系列的法律法規以及地方性準則等，十分有利于我國漁業的發展和管理，但是在相關術語方面存在不規范、不符合實際的現象。主要問題包括：地方性規章制度與國家層面頒布的法律法規在用語上存在歧義，這些歧義主要表現在“條例、準則、辦法、決議”等用詞上的不統一，致使這些法律法規的法律效力和上下級約束條件不夠明確，很容易產生矛盾和管理上的不順暢。特別是在實際應用中經常造成混淆，在管理實施中存在諸多困難。另外，一些法律語言不夠嚴謹，在某些方面的定義不夠準確，分類及范圍規定不夠全面，致使法律條文沒有達到應有的高度，在現實管理中缺乏前瞻性，許多方面需要完善，有時還會導致管理過程不合理，不符合實際。最后，我國現有的漁業法律法規中并沒有對“休閑漁業”進行明確定義，這給休閑漁業相關法律法規的制定帶來了較大的局限性，沒有合理可靠地規章制度支持，使得很多地區要發展休閑漁業不知從何入手，有什么法律可以遵循。

（五）與國際漁業法律制度差異明顯。我國加入WTO多年，在這些年的艱苦努力中，各個方面都已經逐漸與世界相接軌，與世界的發展同步。我們的海洋開發利用、海洋經濟的發展在這個大的發展環境下也在逐步提高，但是其關聯的速度還有待提高，我們現有的關于海洋、漁業的法律法規還不夠完善，不成體系，尚未與世界海洋經濟的發展所接軌，就休閑漁業這方面的分析比較，臺灣地區在2004年2月11日制定頒布的《臺灣水域游憩活動管理辦法》，2008年8月13日提出的對《水域游憩活動管理辦法》中內容進行修訂。而國內并沒有有關休閑漁業明確的法律規定，更不用說修訂和更改。例如，我國現在沿海各個游艇港碼頭對于接待外籍游船，這其中包括停泊、維修、補給等一系列問題，有著很大的麻煩，現有的一些規定繁復無用，給國外游艇到國內檢修，補給等等可擴大中國消費市場的方面帶來了不必要的阻礙和弊端，也阻礙了海洋經濟與世界經濟的接軌，中國海洋漁業法律法規的體系與國際漁業法律體系的相互結合是勢在必行的。

三、完善休閑漁業立法的對策建議

（一）立法緊跟時代需求，及時補充修正完善。根據實際需要，首先應該補充空白的法律法規，及時出臺相關法律規定，完善漁業法律體系，如《休閑漁業管理辦法》、《休閑漁船管理辦法》等應盡快制定；其次，法律應定時更新，不斷在實踐中發現問題，通過實踐檢驗其可行性，及時修訂完善。真正做到“有法可依，有法必依”。另外，對于一些作用不大、重復性高、實施困難的法律應該進行廢止、修訂，及時清理無用、無功的法律。

（二）立法要明，防止越權立法。首先，在休閑漁業立法過程中應充分考慮我國目前休閑漁業的發展現狀，根據市場實際需求明確休閑漁業定義，學習發達國家成熟的漁業立法體系，結合我國自身休閑漁業的活動特征是完善我國休閑漁業立法的根本；其次，在立法過程中應注意已有高位階法律法規與正在制定的法律法規之間的位階問題，嚴格遵守階原則，防止與上位法律相矛盾。同時，應明確職能部門，不越權立法，劃清立法和執法部門，分工合作不相互干擾、相互矛盾。

（三）人性化立法。立法應遵循以人為本的原則，從人民的利益出發，保證人權的實現。從漁業權的主題出發，造福漁民，保障真正的“漁民”的權利。休閑漁業從業者目前主要為轉產轉業漁民，而且大多數地區的轉產轉業漁民在從事休閑漁業生產過程中都會面臨著休閑漁船定位不明確、船舶檢驗標準不明確、載客生產活動范圍不明確等實際問題。這些問題都與漁民的直接收入來源有關，就目前情況而言，隨著我國漁業捕撈政策、休漁政策的逐步收緊，轉產轉業的漁民將進一步增加。地方政府、漁政和海事等部門沒有相關法律法規支撐的情況下很難管理，漁民也很難生活。所以，在休閑漁業立法過程中必須以人性化為核心，把最廣大漁民放在首位，只有這樣的權限制度才能夠使得休閑漁業蓬勃向上的發展，減少其在發展道路上的制度阻礙。

（四）與國際要求接軌。為迎合國際趨勢，應制定專門的關于休閑旅游、漁業、船舶等法律法規，以適應開始逐步發展的國際海洋休閑漁業的需求。同時，建立完善漁業環境評估標準系統、漁業水域環境監督管理系統、漁業水域污染處理辦法、外籍游船泊岸管理辦法等，以健全漁業水域生態環境保護和監督管理的相關制度，以成為吸收國際游船各項需求的大市場。另外，應提倡國際漁業交流合作、疏通漁業貿易渠道、完善國際漁業貿易體制、拓寬漁業增值道路，實現漁業經濟的進一步快速增長。最后，應把握好漁業旅游的契機，消除障礙，帶動入境旅游，增加外匯收入。

（五）完善休閑漁業立法。休閑漁業相較于傳統漁業來說有專業性低、娛樂性強、受眾范圍廣、收益側重不同等特點，僅僅按照傳統漁業法律法規對其進行制約顯然是不夠的，所以應從完善休閑漁業法律體系開始，以憲法為核心制定《娛樂性漁業法》等法律，使下層行政法規、地方法規等有章可循、有法可依。而后針對休閑漁業特點細化規章制度，例如可根據休閑漁業收入渠道不同、利潤大的特點放寬登記條件但增收經營稅款等。

四、小結

休閑漁業在國民休閑旅游中的熱度在不斷升高，不但是整個海洋經濟發展的生力軍，也是國民休閑旅游中的重要支柱之一，在實施過程中加強監督管理是必不可少的，但是我們現在關于此方面的法律法規相當匱乏，尤其是關于休閑漁業、海洋旅游的相關法令可以說是空白。所以，我們應該根據實際所需，為更好地發展海洋經濟，壯大休閑漁業，增強海洋旅游的專業化程度，加強旅游市場管理，強化綜合執法，確保旅游休閑的相關法律法規和標準規范的制定和有效實施。

主要參考文獻：

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