誰(shuí)在為教育發(fā)聲

歷年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員都會(huì)提出大量關(guān)乎教育發(fā)展與改革的議案、提案。代表、委員通過(guò)議案、提案的形式參與教育法律和教育政策的制定，呈現(xiàn)出了怎樣的行動(dòng)特點(diǎn)和發(fā)聲機(jī)制？近日，《中國(guó)青年報(bào)》刊發(fā)了《誰(shuí)在為教育發(fā)聲》一文對(duì)此進(jìn)行了梳理、分析和總結(jié)。本刊特予摘要轉(zhuǎn)發(fā)，供對(duì)此話題有興趣的讀者參考。

（一）全國(guó)人大篇：教育類議案有哪些特點(diǎn)

本研究通過(guò)實(shí)證分析1983年至2013年間全國(guó)人民代表大會(huì)中代表提出的526件正式教育類議案，對(duì)議案數(shù)量、內(nèi)容、議案代表個(gè)人屬性特征進(jìn)行了時(shí)間序列分析和省別比較，同時(shí)比照教育類法律的出臺(tái)和修訂，嘗試對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入探討，以期對(duì)我國(guó)教育立法和教育政策的出臺(tái)過(guò)程與演變趨勢(shì)提出一個(gè)新的研究視角和邏輯解釋。

教育類議案數(shù)量高峰的出現(xiàn)伴隨著關(guān)鍵的政治時(shí)間節(jié)點(diǎn)

必須說(shuō)明的是，本研究中的教育法律，專指自1980年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《國(guó)防教育法》《民辦教育促進(jìn)法》，但不包含《未成年人保護(hù)法》。2002年后，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)新的教育法律，而是先后對(duì)以上法律進(jìn)行修訂。截至目前，包括立法修正案在內(nèi)，由全國(guó)人大制定的教育法律共有19部（件）。由于本研究的時(shí)間跨度為1983年至2013年，其間由全國(guó)人大制定和修訂的教育法律有11部（件），由此共篩選出526件正式教育類議案。

從1983年到2013年，教育類議案數(shù)量的最突出高峰分別出現(xiàn)在1988年、1998年和2005年。前兩個(gè)高峰的出現(xiàn)都伴隨著關(guān)鍵的政治時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而2005年后，由于受到中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》（俗稱“9號(hào)文件”）對(duì)議案內(nèi)容的嚴(yán)格規(guī)范等限制性因素，導(dǎo)致議案數(shù)量下降。

具體來(lái)看：20世紀(jì)80年代，多數(shù)年份里教育類議案每年不足10件，并且整體呈下降趨勢(shì)，直至1988年出現(xiàn)了一波提出議案的高潮。20世紀(jì)90年代初期，教育類議案數(shù)量一度走低到每年不足10件，之后緩慢上升；這一時(shí)期議案數(shù)量總體比較平穩(wěn)，1993年和1998年議案數(shù)量較多。1998年之后，議案數(shù)量再次陡降；進(jìn)入21世紀(jì)后，議案數(shù)量的增長(zhǎng)突飛猛進(jìn)，特別是2003年到2005年，議案數(shù)量翻了數(shù)倍。2005年之后，議案數(shù)量大大減少，在短短3年里跌落至16件。從2009年開始，議案數(shù)量再次緩慢增加?？梢?，教育類議案數(shù)量的增減震蕩與政治周期有比較明顯的呼應(yīng)態(tài)勢(shì)。

來(lái)自事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的代表為教育發(fā)聲最多

筆者對(duì)教育類議案提出代表的個(gè)人屬性進(jìn)行了手動(dòng)編碼，獲得了包括性別、民族、政治面貌（黨派和黨派職務(wù)）、職務(wù)類型、職務(wù)層級(jí)、當(dāng)期和前期的教育系統(tǒng)工作經(jīng)歷在內(nèi)的個(gè)人屬性數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)分析教育類議案提出代表的屬性特征。

從政治面貌來(lái)看，大多數(shù)時(shí)期里，共產(chǎn)黨員的比例在40%以上，1993—1997年（第七屆）是共產(chǎn)黨員比例最低的一屆，2000年是共產(chǎn)黨員比例的最高峰，之后便持續(xù)下降，直到最近兩年才有所回升。民主黨派的情況與此相反，第七屆的低潮過(guò)后，21世紀(jì)開始的10年里民主黨派人士非常活躍。無(wú)黨派人士的比例一直很低，2004年以來(lái)有逐漸增加的跡象。

根據(jù)代表的職務(wù)，分為行政、事業(yè)、企業(yè)、政協(xié)、人大和社團(tuán)等六大類型。來(lái)自事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的代表占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位，在幾乎所有的時(shí)期里都是比例最高的兩個(gè)群體。事業(yè)單位代表在1993年、2006年前后表現(xiàn)得格外突出；社會(huì)團(tuán)體代表比例波動(dòng)較大，他們提出教育類議案集中于1993年至2000年之間。其他四種職務(wù)類型的代表所占比例總體上都不高，基本維持在20%以下。

將提出教育類議案代表的政治面貌和職務(wù)類型結(jié)合起來(lái)分析，以全國(guó)人大屆次為序，第六屆到第八屆是共產(chǎn)黨員代表比例降低、民主黨派人士比例快速增長(zhǎng)的時(shí)期，隨之而來(lái)的是社團(tuán)、企業(yè)代表比例的增加，在第八屆達(dá)到峰值。第九屆行政系統(tǒng)代表比例有所增加，共產(chǎn)黨員比例上升。從第九屆到第十屆，民主黨派人士主要來(lái)源之一的社會(huì)團(tuán)體代表的比例在持續(xù)下降。與此同時(shí)，有大量來(lái)自事業(yè)單位的民主黨派人士表現(xiàn)活躍，在一定程度上為民主黨派的占比提供了補(bǔ)充。共產(chǎn)黨員的比例在這一時(shí)期里持續(xù)下降，這主要源于行政系統(tǒng)代表和事業(yè)單位的代表比例小幅下滑，而行政系統(tǒng)代表主要以共產(chǎn)黨員為絕大多數(shù)。

總體上，全國(guó)人大提出教育類議案的代表，在身份上表現(xiàn)出了日益復(fù)雜的特征，代表的來(lái)源更加多元。在不同時(shí)期里，占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的代表身份特征各有不同，不同職務(wù)類型的代表進(jìn)出與代表政治面貌比例構(gòu)成相關(guān)密切。大多數(shù)高峰年來(lái)臨之前，中央的代表會(huì)積極發(fā)聲，但是在高峰當(dāng)年則一般表現(xiàn)平平。

越來(lái)越多的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)代表參與到議案中來(lái)

來(lái)自地方的代表是提出教育類議案的主體。不考慮在中央層級(jí)和地方層級(jí)都有職務(wù)的“交叉任職”情況，在早年，中央代表和地方代表占比波動(dòng)較為明顯。從20世紀(jì)90年代中葉起，兩級(jí)代表比例大致穩(wěn)定了下來(lái)。在3次議案提出高峰（1988年、1998年和2005年）中，除了1988年是中央代表表現(xiàn)得格外突出的年份，其他議案高峰年份里來(lái)自地方的代表比例都要更高。此外，“交叉任職”的情況并不普遍，這種類型的代表占比基本在10%到20%之間。

具有教育系統(tǒng)工作經(jīng)歷的代表中，地方代表的參與在整個(gè)時(shí)間跨度上有先縮后張的趨勢(shì)，近些年來(lái)尤為顯得活躍。

來(lái)自教育系統(tǒng)相關(guān)的代表所提出議案的占比波動(dòng)明顯，并在近年來(lái)出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。1988年，幾乎所有議案的提出代表都與教育系統(tǒng)相關(guān)，之后比例越來(lái)越低。在1998年前后，來(lái)自基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的代表參與程度較低，代表更多的是來(lái)自高等教育或者教育行政系統(tǒng)。從2008年（第十屆）之后，越來(lái)越多的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)代表參與到議案中來(lái)。

教育立法醞釀出臺(tái)之前，相關(guān)議案的高潮也隨之出現(xiàn)

20世紀(jì)80年代，議案關(guān)注的重點(diǎn)依次是教育總體問(wèn)題、義務(wù)教育和教師問(wèn)題；20世紀(jì)90年代，議案關(guān)注的重點(diǎn)首先還是教育總體，其次是民辦教育法制定、義務(wù)教育問(wèn)題和教師法的制定；2000年至2005年及以前，代表重點(diǎn)提出義務(wù)教育法修訂和教育法修訂的議案；在2005年以后，代表們關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了職業(yè)教育和學(xué)前教育。可見，在早期代表們比較關(guān)心整體教育的問(wèn)題，但隨著教育部門立法的推進(jìn)，代表們更加關(guān)注教育事業(yè)中具體分支的立法問(wèn)題。

1983年后，我國(guó)頒布了《義務(wù)教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《高等教育法》等若干教育類法律。筆者結(jié)合人大的議案數(shù)考察法律頒布時(shí)間節(jié)點(diǎn)上有關(guān)議案的提出情況。

《義務(wù)教育法》于1986年頒布，之后此類議案數(shù)量基本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。1992年，有多個(gè)省份代表均提出“要求幫助貧困地區(qū)發(fā)展義務(wù)教育”的議案，其時(shí)伴隨著中央科技教育興農(nóng)戰(zhàn)略的提出。2000年后，隨著對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題的關(guān)注和2006年《義務(wù)教育法（修訂）》的臨近，代表的義務(wù)教育有關(guān)議案又形成了一個(gè)高潮，在2003年甚至達(dá)到了接近所有教育類議案70%的比例。

同樣，《教師法》于1993年出臺(tái)，在出臺(tái)之前同樣形成了代表議案的熱潮，并于1986年達(dá)到最高峰。直到2004年后，雖然又開始有代表提出修訂《教師法》，但總體上比例并不高。另外，《職業(yè)教育法》于1996年頒布，在20世紀(jì)90年代初關(guān)于職業(yè)教育的議案形成了一個(gè)高潮。1998年出臺(tái)的《高等教育法》、2002年出臺(tái)的《民辦教育法》的情況都與此類似，在出臺(tái)前有大量有關(guān)議案涌現(xiàn)，法律制定之后熱度都很快降了下來(lái)。

概而言之，在教育立法醞釀出臺(tái)之前，會(huì)出現(xiàn)代表提起相關(guān)議案的高潮。隨后有關(guān)問(wèn)題的討論就會(huì)沉寂一段時(shí)期；法律出臺(tái)若干年后，根據(jù)實(shí)際情況有需要修訂時(shí)，可能會(huì)再次形成議案的高潮。

重要教育指導(dǎo)政策直接影響教育立法格局

國(guó)家教育政策的宏觀指導(dǎo)與教育類議案的提出呈現(xiàn)出密切的聯(lián)系。中央綱領(lǐng)性文件的頒布和實(shí)施都會(huì)影響到教育立法以及有關(guān)的教育類議案的提出。

1984年10月，時(shí)任教育部副部長(zhǎng)張承先對(duì)于教育基本法、義務(wù)教育法、教育經(jīng)費(fèi)法和教師法等立法規(guī)劃作了闡述，并且對(duì)這些需要制定的教育法律的內(nèi)容提出了具體建議。除了教育經(jīng)費(fèi)法，其他法律在此后的10年里基本都被制定頒布。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的出臺(tái)直接影響了20世紀(jì)80年代教育立法的格局。其中明確指出了由全國(guó)人大制定九年制義務(wù)教育法，同時(shí)還提出了義務(wù)教育分級(jí)管理、教育經(jīng)費(fèi)的“兩個(gè)增長(zhǎng)”等內(nèi)容，這些原則都被直接寫入《義務(wù)教育法》。

1993年發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》對(duì)于多類教育發(fā)展都作了規(guī)劃。譬如針對(duì)教師待遇的問(wèn)題，提出“提高教師工資待遇，逐步使教師的工資水平與全民所有制企業(yè)同類人員大體持平”。據(jù)此，國(guó)家教委會(huì)同國(guó)務(wù)院法制局對(duì)“教師法”草案進(jìn)行修改，并經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)，正式提交當(dāng)年人大常委會(huì)會(huì)議審議，同期關(guān)于教師的議案也出現(xiàn)了熱潮。

2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出要“完善管理體制，保障經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展”。隨后中央著手推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，進(jìn)而促使了《義務(wù)教育法》的修訂和大量有關(guān)義務(wù)教育的議案出現(xiàn)。

此外，在2000年以前，全國(guó)人大曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)大量圍繞“教育投入（投資）法”和“義務(wù)教育投入法”話題，要求立法對(duì)政府財(cái)政教育投入給予保障的議案，形成過(guò)有關(guān)經(jīng)費(fèi)投入的議案的高潮。但是2001年教科文衛(wèi)委員會(huì)明確指出“現(xiàn)階段暫不考慮另行制定教育投入方面的法律”后，代表們就不再提出這類明確要求教育投入立法的議案。這說(shuō)明，代表們對(duì)于教育立法動(dòng)向的敏銳把握，且議案數(shù)量的變化會(huì)早于政策變動(dòng)。

簡(jiǎn)而言之，中央關(guān)于具體法律的表態(tài)和立法規(guī)劃對(duì)于議案提出的影響也顯得十分重要。

代表來(lái)源的多元化讓意見表達(dá)更充分和豐富

綜上所述，筆者歸納出以下結(jié)論：

第一，教育類議案數(shù)量呈現(xiàn)出與政治周期相關(guān)聯(lián)的波動(dòng)。1988年、1998年、2005年是主要的議案提出高峰年份。中央關(guān)于教育立法的表態(tài)、有關(guān)教育發(fā)展的綱領(lǐng)性規(guī)劃與議案數(shù)量增減密切相關(guān)。同時(shí)，代表對(duì)直接關(guān)系經(jīng)費(fèi)投入的議案給予了更多關(guān)注。

第二，從1983年至今，人大代表的來(lái)源結(jié)構(gòu)愈顯復(fù)雜。從早期主要由來(lái)自行政系統(tǒng)和事業(yè)單位的共產(chǎn)黨員代表提出議案的情況，逐漸演變?yōu)槌錾碛诙鄠€(gè)領(lǐng)域的共產(chǎn)黨員和民主黨派人士、無(wú)黨派人士同臺(tái)議政的格局；從部分省份主導(dǎo)議案的提出，到有更多的省份參與。人大代表參政議政的熱潮不斷涌現(xiàn)，代表所屬領(lǐng)域、黨派和省份都呈現(xiàn)出了多元化的特征。

第三，20世紀(jì)90年代中葉以前，中央代表主導(dǎo)了議案高峰年的出現(xiàn)，之后地方代表的表現(xiàn)更為積極。出身于教育系統(tǒng)的代表所提出的議案占比總體上在逐漸降低，在高峰年占據(jù)的議案份額也在不斷下降。在第九屆前后，來(lái)自高等教育系統(tǒng)或教育行政系統(tǒng)的代表起到了主要的作用，但自第十屆以后，更多出身于基礎(chǔ)教育系統(tǒng)相關(guān)的代表參與到了提案之中。

第四，在早期（第六、七屆），來(lái)自事業(yè)單位和行政系統(tǒng)的共產(chǎn)黨員代表是教育類議案的主要來(lái)源。第八、九屆時(shí)期，民主黨派人士的教育類議案比例上升，來(lái)自社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)單位的代表是其主要增長(zhǎng)點(diǎn)；之后議案代表的身份愈顯駁雜和多元，促成了歷史上議案數(shù)量的最高峰。近兩屆以來(lái)，共產(chǎn)黨員和民主黨派力量恢復(fù)了平衡，議案代表有重新向事業(yè)單位和行政系統(tǒng)集中的趨勢(shì)。企業(yè)單位代表占比重新上升，也是近兩屆以來(lái)的新變化。

第五，提出議案較多的省份并非議案高峰的主要來(lái)源，有較多的省份集中在議案高峰年提出議案，其他時(shí)期里較為沉寂。大戶省份占據(jù)的份額總體上在降低，越來(lái)越多的省份參與到了提出議案中，不同省份提出議案份額日漸均勻。大戶省份的代表身份在政治面貌上與全樣本接近，民主黨派人士比例偏高；在職務(wù)類型上與全樣本有較為明顯的差異，但是不同省份差異較大，沒(méi)有統(tǒng)一的識(shí)別特征。

總而言之，教育立法的30年是我國(guó)教育法律體系不斷探索和完善的30年。本研究基于立法參與過(guò)程中議案與提出議案的代表的變遷，發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的推移，代表身份背景愈加多元化，參與的省份也愈來(lái)愈多，這種多元化趨勢(shì)考慮了社會(huì)各界所關(guān)注的問(wèn)題，有利于教育立法，使得意見的表達(dá)更為豐富和完善，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)的法治建設(shè)。

（二）全國(guó)政協(xié)篇：從政策先于提案到提案先于政策

前不久，世界一流大學(xué)和一流學(xué)科（簡(jiǎn)稱“雙一流”）建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單公布，引起了社會(huì)各界的熱烈討論，有關(guān)高等教育的投入問(wèn)題再次成為熱點(diǎn)。

眾所周知，自改革開放以來(lái)，我國(guó)高等教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，財(cái)政投入力度不斷增大，與高等教育相關(guān)的各項(xiàng)政策陸續(xù)出臺(tái)，使得我國(guó)高等教育財(cái)政發(fā)展在管理主體、籌資渠道和投入重點(diǎn)上，都發(fā)生了顯著的變化。筆者梳理了1983年至2012年全國(guó)政協(xié)會(huì)議上的教育類提案，并結(jié)合教育財(cái)政的投入機(jī)制改革，試圖從一個(gè)新視角去理解我國(guó)高等教育財(cái)政的變化路線圖。

政協(xié)提案：高教與義教“錯(cuò)峰”出現(xiàn)

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，1983年至2012年的9015條教育類全國(guó)政協(xié)提案中，涉及普通高等教育的共2653條。20世紀(jì)90年代以來(lái)，全國(guó)政協(xié)的教育類提案數(shù)量迅速上升，從每年170條左右上升到523條。與此同時(shí)，與高等教育相關(guān)的提案數(shù)量也呈上升趨勢(shì)，但與教育類提案相比，變動(dòng)趨勢(shì)相對(duì)平緩，1986年和2000年為兩個(gè)較為明顯的提案高峰。1998年之后，與高等教育相關(guān)的提案占比開始出現(xiàn)下降趨勢(shì)，在2006年達(dá)到谷底后整體趨于平穩(wěn)，每年占比在25%左右。

結(jié)合教育財(cái)政體制的變遷來(lái)看，具體而言，1986年《義務(wù)教育法》出臺(tái)后，此時(shí)教育類提案的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向了義務(wù)教育。這個(gè)時(shí)期內(nèi)，義務(wù)教育財(cái)政體制發(fā)生著重大變化。與高等教育相關(guān)的提案占比則開始迅速下降，到1995年已經(jīng)下降至歷史最低，為27.32%。20世紀(jì)80年代初及之前，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要由地方負(fù)責(zé)和管理，但是從1986年起，《義務(wù)教育法》確定了“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則，同時(shí)教育事業(yè)費(fèi)和基建費(fèi)用規(guī)定為“由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”，開始逐步強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。之后，愈來(lái)愈多的提案開始關(guān)注義務(wù)教育。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國(guó)家明確提出了教育經(jīng)費(fèi)的達(dá)標(biāo)概念：在1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出了“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。自1994年開啟了分稅制改革后，至2000年間，與高等教育相關(guān)的提案增長(zhǎng)速度比義務(wù)教育略快，其間出臺(tái)了《高等教育法》以及一系列的重點(diǎn)投入政策，即“211工程”和“985工程”。而此時(shí)的義務(wù)教育，雖然在1995年出臺(tái)的《教育法》中規(guī)定了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府要“分級(jí)統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)教育”，仍是將鄉(xiāng)級(jí)政府作為農(nóng)村義務(wù)教育的主要承擔(dān)者，中央財(cái)政的作用并不明顯，義務(wù)教育的相關(guān)提案相較而言顯得并不激烈。

2000年后，與高等教育相關(guān)的提案持續(xù)下降，占比從1998年的41.2%一路下跌至2006年的25.23%，而與義務(wù)教育相關(guān)的提案數(shù)量卻不斷上升。占比在同時(shí)期內(nèi)從20.86%上升至51.75%，二者趨勢(shì)出現(xiàn)明顯反差。

究其原因，2001年農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革為“分級(jí)管理，以縣為主”，但并沒(méi)有將支出責(zé)任具體化。此后，要求中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育投入的提案不斷增加。2006年修訂了《義務(wù)教育法》，確立了“明確各級(jí)責(zé)任，中央地方分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，并全面推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策。2006年和2008年先后實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的免費(fèi)義務(wù)教育，相關(guān)提案才開始有所減少。中央承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)來(lái)自中央財(cái)政在分稅制后的宏觀調(diào)配能力的增強(qiáng)，即財(cái)政收入增速的加快、稅權(quán)的上收以及轉(zhuǎn)移支付體系的逐步完善。

2006年之后，與高等教育相關(guān)的提案數(shù)量開始穩(wěn)步增長(zhǎng)，但是由于總體提案數(shù)目的增加，占比基本保持在28%左右，其中仍有大量要求中央財(cái)政對(duì)地方高校予以財(cái)政扶持的提案。另外，與職業(yè)教育相關(guān)的提案激增，在2011年達(dá)到最高的37條，涉及農(nóng)村職教與資助免費(fèi)政策的提案占比大幅提高，地域訴求類提案也不斷增加。這些都表明隨著中央財(cái)政的調(diào)控能力增加，為不同教育層級(jí)、基層教育事業(yè)的發(fā)聲越來(lái)越多。

1983—1994年：下放自主權(quán)+多渠道籌資

為了更加清晰地呈現(xiàn)高教財(cái)政體制的變遷，筆者將分時(shí)期對(duì)高教財(cái)政體制和政協(xié)提案的相關(guān)特點(diǎn)作分析。

20世紀(jì)80年代以前，由于宏觀政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生的劇烈變化，我國(guó)高等教育的管理模式，也在“塊塊為主”“以條為主”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的模式中不斷調(diào)整。改革開放后，伴隨著黨的工作重心轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上，教育成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。

1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），指出政府有關(guān)部門對(duì)高等學(xué)?！敖y(tǒng)得過(guò)死”，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力，因此要“在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。于是，為調(diào)動(dòng)各級(jí)政府辦學(xué)的積極性，提出了“實(shí)行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制”。在1986年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》中，進(jìn)一步明確了對(duì)于高校的管轄權(quán)，即在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家教委直接管理少數(shù)高校、有關(guān)部委管理其直屬高校，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府負(fù)責(zé)管理本地區(qū)內(nèi)的高等學(xué)校等，自此我國(guó)高等教育的管理體制走向重大變革時(shí)期。

管理體制的變化必然會(huì)引起財(cái)政投入方式的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代以前的高等教育，即便是在分權(quán)時(shí)期，也一直秉承著以國(guó)家投入為主的單一經(jīng)費(fèi)籌措模式。結(jié)合“劃分收支、分級(jí)包干”的宏觀財(cái)政體制，從1980年起，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)由各級(jí)地方政府統(tǒng)籌安排，即形成了“包干使用、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用、自求平衡”的投入原則。此外，由于需要快速發(fā)展，《決定》允許高校收取委托培養(yǎng)與自費(fèi)生的學(xué)費(fèi)，以及與外單位合作等，開啟了高校得以自籌經(jīng)費(fèi)的歷史，并在20世紀(jì)90年代初期形成了以國(guó)家財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制。

但是，在全國(guó)政協(xié)的教育類提案中，筆者發(fā)現(xiàn)，關(guān)于要求擴(kuò)大高等教育自主權(quán)以及多渠道籌資的相關(guān)提案非常有限。在1983年至2012年的30年間，兩者之和占所有高等教育類提案的2.04%。

高教自主權(quán)的擴(kuò)大和管理權(quán)限的下放，以及籌資模式的多元化，鮮有來(lái)自地方政府和高校的訴求，但自從在政策上打開了多元籌資的通道，要求國(guó)家財(cái)政予以支持的提案就明顯減少了，這些都體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)的思路。

1995—2005年：快速崛起的重點(diǎn)高校

1985年的《決定》為“中央部屬高校”和“地方高?！钡姆蛛x提供了依據(jù)，這體現(xiàn)在：一是對(duì)“成績(jī)卓著的學(xué)校給予榮譽(yù)和物質(zhì)上的重點(diǎn)支持”；二是有計(jì)劃地建設(shè)一批重點(diǎn)學(xué)科，以增強(qiáng)科學(xué)研究的能力，培養(yǎng)高質(zhì)量的專門人才，而“重點(diǎn)學(xué)科比較集中的學(xué)校，將自然形成既是教育中心，又是科學(xué)研究中心”。但是在1994年之前，并沒(méi)有任何涉及重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)工程的提案。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國(guó)家明確指出了要“有重點(diǎn)地辦好一批大學(xué)”，并于1993年正式啟動(dòng)“211工程”?！?11工程”所需的建設(shè)資金采取國(guó)家、部門、地方和高等學(xué)校共同籌集的方式解決。涉及“211工程”的相關(guān)教育類提案出現(xiàn)在1995年至2008年間，共20條。1995年，15所首批“211工程”大學(xué)產(chǎn)生，1996年提案隨即上升到歷史最高，為4條，此后不斷出現(xiàn)要求增列某所高校或某地區(qū)高校為“211工程”學(xué)校，共17條，其他3條則是要求給已納入名單高校增加財(cái)政支持的提案。2008年后，相關(guān)提案變?yōu)榱悖@一年也是最后一批“211工程”高校的進(jìn)入時(shí)間。

“985工程”是繼“211工程”后，對(duì)我國(guó)高等教育發(fā)展的又一強(qiáng)大推動(dòng)力。1999年，“985工程”正式啟動(dòng)建設(shè)，第一期的投資標(biāo)志是自1999 年連續(xù)三年向北京大學(xué)和清華大學(xué)各投入18億元。2004年出臺(tái)了《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》和《教育部、財(cái)政部關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“985工程”建設(shè)項(xiàng)目的意見》，前后共39所高校進(jìn)行二期建設(shè)。但是在政協(xié)提案中，關(guān)于要求納入“985工程”的提案并不多，僅有兩條，都出現(xiàn)在2004年，與政策的出臺(tái)密切相應(yīng)。值得注意的是，在2011年官方強(qiáng)調(diào)不再增加“211工程”和“985工程”后，相關(guān)提案變?yōu)榱恪?/p>

另外，由于“211工程”和“985工程”僅涵蓋了100余所重點(diǎn)高校，并獲得了巨額的財(cái)政支持，但其他大量高校并沒(méi)有得到類似的支持。因此，雖然1998年之后要求增加高教財(cái)政投入的提案占比有所降低，但是絕對(duì)比例仍然很高，穩(wěn)定在20%～25%之間。

可見，全國(guó)政協(xié)的提案與重點(diǎn)高校的政策發(fā)布和落實(shí)有著較強(qiáng)的周期性——官方出臺(tái)重點(diǎn)投入的政策后，政協(xié)里的回應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是要求將部分地方高校加入“211工程”或“985工程”項(xiàng)目；二是要求對(duì)未進(jìn)入重點(diǎn)扶持名單的高校增加財(cái)政扶持。

2005—2012年：化解債務(wù)+增加普通高校經(jīng)費(fèi)

高等教育的多渠道籌資模式，在20世紀(jì)90年代逐步完善，逐步形成了以“財(cái)、費(fèi)、稅、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等為內(nèi)容的多元化投資格局，與之相伴的是高等學(xué)校的擴(kuò)招。

從經(jīng)費(fèi)供給上，一方面，由多所高校合并而成的新學(xué)校，其基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)大多按2000年左右合校初期核定的平均撥款額度撥付，導(dǎo)致這些學(xué)校來(lái)自中央的撥款極其有限；另一方面，在高等教育大眾化背景下，為了不增加受教育者的成本負(fù)擔(dān)，高校學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要求保持在2000年水平，不得提高。于是，財(cái)政資金和學(xué)費(fèi)收入無(wú)法滿足高校擴(kuò)建的需求，許多高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金則通過(guò)銀行貸款的途徑去解決。根據(jù)全國(guó)政協(xié)2007年5月公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)全國(guó)高校貸款總額已達(dá)2500億元，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)使很多高校時(shí)刻面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

在這個(gè)時(shí)期全國(guó)政協(xié)的教育類提案中，共有27條與化解債務(wù)相關(guān)，其中，2005年之前僅出現(xiàn)過(guò)兩條，但是隨著還貸高峰的到來(lái)，自2006年起相關(guān)提案快速增加，并在2008年和2009年迎來(lái)了化解債務(wù)提案的高峰年——16條提案占高等教育類提案總數(shù)的59.26%。

為了化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部、教育部先后發(fā)布了《關(guān)于啟動(dòng)中央高校減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，陸續(xù)啟動(dòng)了中央和地方高校債務(wù)化解工作，提出了“誰(shuí)貸款、誰(shuí)償還”的原則，同時(shí)規(guī)劃和協(xié)調(diào)省教育廳、財(cái)政廳等各單位共同推動(dòng)以高校自籌和財(cái)政支持相結(jié)合的模式化解債務(wù)負(fù)擔(dān)。相關(guān)政策出臺(tái)后，化解高校債務(wù)的提案從2010年開始下降，2011年僅有1條相關(guān)提案，2012年降為零。

另外，“211工程”和“985工程”的重點(diǎn)政策導(dǎo)致了全國(guó)教育資源配置和辦學(xué)質(zhì)量的不平衡。一般院校獲得的機(jī)會(huì)少，要求增加財(cái)政投入的相關(guān)提案在2008年、2009年和2010年分別達(dá)到了39條、35條和32條，為歷史最高值。

2010年，中央開始增加對(duì)地方高校的投入，一是中央財(cái)政設(shè)立地方高校發(fā)展的專項(xiàng)資金，以支持地方高校的重點(diǎn)發(fā)展和特色辦學(xué)，二是采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)地方高校生均經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支持。此項(xiàng)政策出臺(tái)后，2011年相關(guān)提案下降至26條，但2012年又迅速上升到39條。同年，“2011計(jì)劃”實(shí)施，通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)”和“輪換”的機(jī)制方可讓更多高校參與其中，其投入也覆蓋了非重點(diǎn)大學(xué)。

和前20年的高等教育財(cái)政政策的出臺(tái)有所不同，2005年以來(lái)，不管是化解高校債務(wù)還是增加對(duì)地方普通院校的支持，都是先體現(xiàn)在政協(xié)提案中，而后才有政策的出臺(tái)和實(shí)施。

2005—2012年：提案對(duì)高教財(cái)政政策影響力增大

30年來(lái)的高等教育財(cái)政政策的演變及其在全國(guó)政協(xié)提案中的反映，總的來(lái)說(shuō)呈現(xiàn)了兩大特點(diǎn)：

第一，高等教育與義務(wù)教育提案的錯(cuò)峰出現(xiàn)。1986年《義務(wù)教育法》出臺(tái)后，與義務(wù)教育相關(guān)的提案數(shù)量上升，高等教育的占比則有所下降。在1994年分稅制改革后，隨著中央的調(diào)控能力增強(qiáng)，《高等教育法》以及“211工程”和“985工程”等重點(diǎn)投入政策的出臺(tái)，與高等教育相關(guān)的提案開始增加。進(jìn)入新世紀(jì)，與高等教育相關(guān)的提案持續(xù)下降，而義務(wù)教育的數(shù)量則不斷上升，其間明確了中央對(duì)義務(wù)教育的投入責(zé)任，并于2006年起實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。2006年之后，與高等教育的相關(guān)提案又開始逐步增加。

第二，從“政策先于提案”到“提案先于政策”。在早期的與高等教育相關(guān)的提案數(shù)據(jù)中，相關(guān)重大政策的發(fā)布都是先有政策，隨后政協(xié)提案才會(huì)跟進(jìn)，包括下放高校自主權(quán)和允許高校采取多渠道模式進(jìn)行籌資。20世紀(jì)90年代中后期開始，高校的重點(diǎn)扶持政策鋪開，后有不少提案參與討論，要求進(jìn)入“名單”或增加財(cái)政投入，“名單”也確實(shí)有所增加。2005年后，不管是化解高等學(xué)校債務(wù)還是增加對(duì)地方普通院校的支持，都是先體現(xiàn)在政協(xié)提案中，而后才有政策的出臺(tái)和實(shí)施。

以上兩大特點(diǎn)表明，宏觀財(cái)政體制的變化影響著各級(jí)各類教育的財(cái)政投入方式及不同時(shí)期的提案重點(diǎn)。在高等教育領(lǐng)域，隨著時(shí)間的推移，通過(guò)政協(xié)提案中的利益訴求，國(guó)家的相關(guān)政策也會(huì)隨之發(fā)生調(diào)整。

（本文作者張文玉為北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所博士生，王江璐為北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后）