少數民族地區政府行政決策法制問題研究

張雋旖

(鄭州工程技術學院 管理學院，鄭州 450044)

新中國成立以來，我國一直踐行著民族平等、團結和共同繁榮的民族政策。各民族無論人口多少、經濟發展程度高低，其宗教信仰和民族習慣均能在不違反憲法和法律的前提下得到尊重，各民族群眾在參與國家政治活動和社會生活方面均享有同等的權利與義務。同時，為了扶持少數民族人民群體的發展，國家還頒布施行了針對少數民族群體的一系列優待政策，如何讓這些國家政策能夠根據社會的發展變化在社會生活的不同領域落于實處，往往需要通過少數民族地區地方政府的管理決策行為來實現。因此，處理好少數民族地區政府依法決策問題對少數民族地區民主政治發展、維護民族團結具有重要意義。

一、少數民族地區政府依法決策現狀

黨的十九大報告在“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”方面明確提出了“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”的要求，可見依法決策、建立健全依法決策機制已成為發展社會主義民主政治的必然要求。近年來，我國許多地方政府為規范其行政行為，推進法治政府的建設，制定了本地區的行政程序規定，越來越多的地區將行政決策納入程序規范的范圍，這在少數民族地區也有所體現，比如涼山彝族自治州人民政府制定的《涼山州行政程序規定(試行)》就將行政決策程序進行了專章規定。

中國政法大學法治政府研究院主持的地方法治政府評估工作將行政決策作為評估政府法治水平的重要指標之一。該評估工程選出國內100個地方政府作為調查對象，其中涵蓋了我國5個少數民族自治區首府所在地地方政府及部分少數民族群眾聚集度較高的非自治區地方政府。這些地區的政府行政決策工作開展情況可視為我國少數民族地區地方政府在該方面工作的縮影。

根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》以及國務院正在制定的《重大行政決策程序暫行條例》對行政決策工作方面提出的要求，評估者分別從決策的合法性、科學性、民主與公開程度以及事后追蹤機制方面對行政決策進行衡量評估。調查結果數據顯示，從2013年至2017年我國少數民族地區地方政府在行政決策方面的得分整體呈上升趨勢，但是整體上與全國平均水平相比仍較為落后，2017年只有廣西壯族自治區南寧市和少數民族群眾聚集度較高的貴陽市政府的行政決策制度完備程度及實施情況達到了全國領先水平。

注：以上數據均來自于由中國政法大學法治政府研究院編寫的《中國法治政府評估報告(2017)》

目前，無論是民族自治地區還是少數民族聚集度較高的非民族自治地區，地方政府在依法決策方面大多已通過制定專項規定、在相關行政程序規范中設立專章或制定單獨條款的形式作出規定，但許多地方政府的規定過于簡略籠統，在審查主體的設定、審查范圍的劃分、審查程序的確立等方面都不夠明晰，導致行政決策在實踐中缺乏可操作性。同時，根據《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》對政府重大決策工作明確提出的集體決策、公眾參與、風險評估、專家論證等方面的要求，在少數民族地區地方政府行政工作中依然有待落實。

二、少數民族地區政府行政決策制度現存問題分析

當前，在全國范圍內少數民族地區政府依法決策制度構建仍不完善，現有制度的落實情況不容樂觀，政府決策作為上游行為處理不當無疑會引起后續行政行為執行不暢，進而引發一系列的社會問題。政府重大決策事項往往關系民生根本，少數民族地區民族發展的特殊需求必然要有具備民族地方特色的政府決策制度做支撐，因此，構建符合少數民族地區發展實際需求的政府依法決策制度勢在必行。

(一)合法性審查制度

根據國務院發布的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求：“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”據此，少數民族地區地方政府應當建立重大行政決策的合法性審查制度，并且要以重大決策專家論證制度為落實保障途徑。合法性審查該制度的確立是政府決策正當性、合法性的重要保證，是依法決策的核心要求。當前我國大多數少數民族地區地方政府均確立了重大決策合法性審查制度，但是確立形式有所不同，制度規范設置詳細程度差異較大，規范條文質量參差不齊，許多基層政府組織的合法性審查規范條文是比照上級機關照搬而來，沒有結合本級政府機關的實際情況而制定，缺乏本土性和可操作性。

少數民族地區基層政府負責合法性審查工作的職能部門是政府法制辦，該部門承擔著政府行政復議、行政訴訟、政府文件及決策合法性審查、本級政府及各機關執法人員培訓等工作，工作任務量較大，但人力配備不足，筆者走訪多處少數民族地區市、縣級政府法制辦，工作人員往往只有五六個人，這與其承擔的工作量是明顯不成正比的。政府負責行政決策合法性審查的職能部門的專業人員嚴重不足，必定會對合法性審查的質量產生消極作用。

根據《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求，“依照有關規定應當聽取法律顧問的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問認為不合法不合規的事項，不得提交討論、作出決定”。當前，各級少數民族地區地方政府均聘請了政府法律顧問，大多數為當地律師事務所律師，法制辦在對行政決策進行合法性審查時一般也均會征求政府法律顧問的意見。但是該制度的執行情況往往流于形式，一方面由于被聘顧問并非政府工作人員，時間及工作精力投入有限；另一方面對于顧問的聘任往往沒有嚴格的任職條件限制，且由于聘任數量有限，政府法律顧問所擅長的業務領域并不能完全涵蓋政府公共管理的方方面面，這就會使出具的法律審核意見質量大打折扣。同時，在合法性審查過程中，政府機關更重視普通法規定，未能充分利用國家對民族自治地區的特殊政策，沒有切實發揮出民族自治權的優勢。

(二)聽取公眾意見制度

《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求，“事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應當廣泛聽取意見，與利害關系人進行充分溝通，并注重聽取有關人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織的意見”。據此，少數民族地區地方政府應當建立重大行政決策的聽取公眾意見制度，這是少數民族群眾直接參與社會治理、表達個體化訴求意見的重要途徑。當前，雖然絕大多數少數民族地區地方政府建立了該項制度，但是仍然存在以下三方面的缺陷：第一，許多地方政府的聽取公眾意見制度規定過于簡單，很多地方政府只提到了聽取意見的范圍、方式，而對具體的聽取程序沒有規定，這將導致政府自身不能統一、有規律性地按照既定程序模式組織開展聽取公眾意見活動，操作隨機性較大，并直接導致群眾不能規律性地把握參與該項制度的時間、流程，而使得該項制度在本地區建立不起群眾基礎，導致參與率低下而失去意義；第二，政府選取參與聽證群眾的途徑不規范，有時政府為了完成該程序，而隨機組織群眾參與聽證，這些群眾對待決策事項既無事先準備，又沒有實質性的意見，而真正直接受該項政策實施影響的群體卻沒有機會發聲，使得此項制度流于形式，形同虛設，起不到應有的作用；第三，聽取公眾意見制度不夠透明，少數民族地區市、縣兩級政府的公眾參與平臺搭建不夠完善，也缺乏宣傳，很多群眾不知道公眾參與平臺的存在，對于群眾在該平臺上廣泛參與討論的事項和集中度較高的意見未能及時公開解釋說明，也沒有反饋意見采納情況的信息。

(三)重大決策風險評估制度

《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求，“建立行政決策咨詢論證專家庫。對專業性、技術性較強的決策事項，應當組織專家、專業機構進行論證，落實重大決策社會穩定風險評估機制”。該項制度的建立是政府決策質量與實施效果的科學保證。一個好的想法不一定能取得好的實施結果，必須要經過科學嚴密的論證，評估其投入與收益、社會效益，設計出適應本地區發展情況的實施方案等，這才能成為理性的決策。如果忽略決策的經濟風險、環境風險必定會直接損害群眾利益，嚴重影響地區的可持續發展。我國少數民族地區大部分地處偏遠，經濟發展較為落后，涉及基礎設施建設、公共服務類的大型項目亟待推進落實，但同時，這部分地區人才資源緊缺，論證專家庫的建立有難度，需要中央或經濟發達地區政府的扶持。當前，我國少數民族地區政府在做決策風險評估時通常與公眾參與制度結合，通過聽取民眾意見來估量社會穩定風險，而常常忽略經濟與環境方面的風險。大部分群眾參與決策的討論一般只從自身的權益角度出發，加之少數民族地區群眾受教育程度普遍不高，缺乏專業科學知識與經驗，在重大事項的科學性方面鮮能提出有價值的意見，因此政府對于風險的把控必須借助行業專家的力量。

(四)重大決策公開制度

國務院《關于全面推進政務公開工作的意見》要求，“各級政府應當實行重大決策預公開制度，涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，除依法需要保密的外，在決策前應向社會公布決策草案、決策依據”。該項制度的確立是對公眾參與制度的反饋，告知群眾關于政府重大事項決策的結果及理由，使群眾知道自己的意見有沒有被采納及原因。此項制度在我國少數民族地區推行較好，但是在落實方面依然存在信息公開不及時、公開內容隨機化、信息不詳實不系統的情況。

(五)決策追蹤及責任追究制度

《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求，“決策機關應當跟蹤決策執行情況和實施效果，根據實際需要進行重大行政決策后評估”。國務院《關于全面推進政務公開工作的意見》要求在項目決策后，政府應繼續公開項目推進和落實情況。該制度的確立是“陽光政務”的必然要求，政府受黨和人民的委托管理國家，“政績”不是在領導者晉升時才拿出來秀的榜單，而是要時刻接受黨和人民群眾的監督，是不是成績要經過人民群眾的評判。我國少數民族地區地方政府對該制度的規定大多一筆帶過，使得決策后施行的反饋信息無法及時完整地公開供群眾查詢，決策項目的推進情況、實施效果群眾難以知曉，為決策者提供了掩蓋工作失職、逃避責任的機會。尤其是對于少數民族地區，由于許多民族群體居住地較為偏遠，與外界相對隔離，獲得信息渠道較為單一，因此少數民族地區地方政府更應當確立專門的高效信息傳遞渠道，確保群眾能夠及時獲得有關政府決策項目的反饋信息。

三、完善少數民族地區政府依法決策制度的對策

黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”我國少數民族地區人民群眾期待更加優質的政府公共服務，期待表達對本民族的發展愿望，希望能夠參加到民族地區的管理活動中去，為本地區的經濟、文化、社會、環境等方面的建設建言獻策。在加強社會主義民主政治建設的大環境下，政府作為決策者，在人民群眾參與、監督之下進行依法決策，能夠充分保證少數民族地區群眾的發展利益，因此不斷完善政府依法決策制度，消除影響政府依法決策的障礙，推進少數民族地區政府依法決策勢在必行。

(一)少數民族地區政府依法決策制度構建的原則

原則是制度規劃與落實過程中堅守的準則。筆者認為，我國少數民族地區政府依法決策制度的設計與落實應該在一定原則指導下進行。

1.合法性與合理性相結合原則

在依法治國的國策下，對地方政府行政決策的首要要求就是要依法進行。一方面，制定決策規則的活動要依法展開，即制定主體、內容、程序合法，以法的形式明確界定需要按照行政決策程序開展決策活動的事項范圍，為政府的決策行為提供指引，這是政府依法決策的行為標桿；另一方面，政府行政決策要嚴格依照國家法律法規及本地區的行政決策法規要求進行，使類似的行政管理事項按照同樣的標準經歷同樣的決策程序，促進決策事項之間的公平。同時，少數民族地區地方政府在制定和落實決策制度的過程中應當充分結合本地區的實際情況，從本民族發展利益出發，在不損害國家、社會整體利益的情況下，設計出符合當地民情的決策規則，包括決策內容范圍界定合理、程序可操作性強、各項規則間協調性良好、便民等等。決策規則的設置只有同時兼顧合法性與合理性，才能確保良好的實施效果。

2.民主與效率兼顧原則

根據《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求，政府決策應建立公眾參與、專家論證、集體決策制度，在此情況下參與決策討論的主體呈現多元化特征，為的是弱化單一決策者自身因素對理性決策的干擾，廣泛聽取民眾意見，使決策結果科學化，進而保證后續具體行政行為能夠順利開展并最終取得良好的社會效果。這種模式下的政府決策不僅會對政府傳統的管理觀念習慣形成挑戰，也會對其管理工作效率產生影響。許多關系本地區民生發展的事項固然需要經過嚴密科學論證與廣泛群體的討論而獲得，但是對于一些突發性的社會事件，如突發性大范圍的民族間沖突等，如果也按照同樣的程序才能決策無疑會錯失最佳治理時機。因此，少數民族地區地方政府在制定決策規則時應充分考慮決策效率問題，針對突發事件制定特殊的決策程序規則。

3.各民族權益協調原則

當前，我國民族自治地區依然生活著一定比例的漢族和其他少數民族群眾，大部分地區呈現多民族雜居的狀態。因此，在政府決策規則的程序與實體方面要同時協調各民族群眾之間的關系，保證民族群體間的權利義務平等，如此才可促進民族間融合，維持本地區多民族群眾關系的和諧可持續發展。同時，在非民族自治地區，地方政府在行政決策的制度設定和執行過程中應該關注到本地區少數民族群眾的利益及發展實際情況，確保少數民族群眾的權益在非民族自治地區的政府決策過程中得到充分的保護。

(二)對少數民族地區政府依法決策制度構建的建議

在加強社會主義民主政治建設的大環境下，根據國務院發布的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求，評判政府依法決策發展水平需要通過合法性、民主性、科學性、公開性和決策追蹤五個方面展開。當前，我國少數民族地區地方政府絕大多數已建立了本地區的行政決策規則，但規則設置并不完善甚至缺乏，在制度落實方面流于形式，效果較差，亟待完善。在行政決策程序制度的制定和落實方面提出以下建議：

1.省、自治區一級政府牽頭制定方案

由于基層政府自身的法治水平有限、法制工作人員配備不足、相關領域專家資源缺乏，對基層政府依法決策制度的制定及落實造成較大困難，因此建議首先由省、自治區一級人民政府牽頭，市、州一級政府機關共同參與，充分征納社會意見，聽取法學、行政管理等方面專家意見，來制定出本地區內的行政決策制度，并對下級政府行政決策規則的制定作出指導，賦予基層政府一定的規則變通空間，基層政府的行政決策規則要通過合法性審查、履行相關審批備案手續后方可執行。

2.規則之間協調聯動

行政決策規則條文之間的邏輯性、協調性直接影響了最終的實施效果。行政決策從廣泛征納意見到最后的落實實施都離不開群眾的參與，聽取公眾意見制度、決策追蹤方面都離不開信息公開，因此政府要明確負責決策信息公開的職能部門，并對政府決策程序中各個階段的預公開、意見征集渠道和形式、反饋結果、落實進度情況等信息應包含的內容要素、公布時間作出明確規定，這樣有助于制度本身的落實，提高決策效率，也能在規則的反復踐行中幫助本地區群眾逐漸形成對政府行政決策規則的共識，使群眾知悉并善于參與到政府決策活動中來，從而切實達到制度設置的目的。

3.加強經濟與環境風險評估

當前，我國大部分少數民族地區地處偏遠，經濟、文化發展處于較為落后的狀態，但環境資源條件較好，本土人力資源沒有得到充分的調動，有很大的開發空間。由于傳統的少數民族聚集區人員流動性較弱，與外界信息溝通相對閉塞，加之政府治理能力有限，在迫切追求區域經濟發展的心態下，容易被外來投資項目所吸引，而忽略了區域內的經濟、文化、環境生態的平衡和可持續發展。而當前我國各地方政府在決策過程中普遍缺乏對經濟和環境風險的評估，常常僅依靠對社會風險的評估結果來判斷項目風險，這顯然不夠理性，因為群眾的意見往往僅從自身利益出發而較少從社會各個方面的長期利益和經濟風險進行考量。因此，少數民族地區地方政府在行政決策過程中應重視并擔起經濟、風險評估的責任，并制定明確的責任追究機制。

四、結語

行政決策是政府履行社會管理職能的重要環節，它是諸多具體行政行為的上游行為，少數民族地方政府應當在堅持合法性與合理性相結合、民主與效率相結合、兼顧多民族群眾權益的原則下構建本地區的決策制度。在決策程序上要根據地區實際情況確立合法性審查制度、聽取公眾意見制度、重大決策風險評估制度、重大決策公開制度、事后追蹤與責任追究制度，并使這些制度之間相互協調配合，提高決策可操作性和效率。建議先由省、自治區一級政府廣泛集合地方政府、群眾、專家資源，制定省級依法決策規范，對基層政府該項制度的構建做出示范，同時賦予基層政府一定限度的規則變通權力，并監督其制定與實施，從而保證少數民族地區基層地方政府決策制度構建的質量。良好的政府決策制度能使人民群眾與政府在決策活動中形成有機互動，從而促進少數民族地區民主政治的發展，推進少數民族地區地方法治政府的建設。