吳承照：國家公園管理的新契機

冷厚江

吳承照認為，建立國家公園體制的目的，主要是改善以往自然保護地體系存在的管理混亂等現實問題，建立分類更科學、保護更有效的自然保護地體系。

中國自然保護事業已經走過60余年歷程，取得了顯著的成績，特別是改革開放40年以來，中國的自然生態系統和自然遺產保護事業發展迅速。但同時，自然保護地仍存在突出的問題，一是保護地類別交叉重疊現象比較普遍；二是多頭管理矛盾較多。以四川九寨溝為例，其先后被掛上了九寨溝國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和5A旅游景區五塊牌子，這意味著各個分管機構都有權對景區進行管理。

2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，強調將“加快建設以國家公園為主體的自然保護地體系”，并明確指出“組建國家林業和草原局，由自然資源部管理。國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子。”

4月10日，自然資源部正式掛牌。

同濟大學教授吳承照近年來一直呼吁建立國家公園管理局對自然生態類公園實施統一管理，日前接受采訪時他欣喜地表示，“對國家公園的管理已站上新的歷史起點。”

作好保護地分類管理

保護地簡單來說就是為了保護具有重要生態價值或具有代表性的自然景觀而設立的受保護的區域，它是保障國家與區域生態安全、儲備生態資源的重要戰略舉措。

吳承照介紹，1864年，美國的優勝美地被列入受保護的地區，這是世界上第一個現代的自然保護地，1872年世界第一個國家公園一黃石國家公園誕生。此后，各種自然保護地在全球相繼建立起來。中國自1956年在廣東設立鼎湖山自然保護區以來，截至2017年已經建立了2750個自然保護區、963個風景名勝區、185個地質公園、3400個森林公園、1699個濕地公園、91個沙漠公園、12個世界自然遺產、4個自然文化遺產等。這些類型基本覆蓋了中國絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源，并且占地面積超過了世界平均水平。

吳承照說：“自然保護地體系自構建以來在保護世界各國生物多樣性和景觀等多個領域發揮了不可替代的作用。按照規劃，中國將在2030年建立起完善的自然保護地體系。”不過，當前中國保護地存在的主要問題是保護質量和保護效率需要極大提高。

目前，中國保護地是按資源屬性分類，不是以管理目標進行分類，這是導致管理矛盾重重的一個重要原因。按資源屬性分類，簡言之就是按保護地的主體資源來分類，如以大面積人工或天然林為主體而建設的森林公園、以地質遺跡景觀為主體的地質公園、以濕地景觀資源為主體的濕地公園等等。

“保護地分類系統是保護地管理體制建設的重要依據，也是保護地有效管理的重要基礎。”吳承照表示，依據中國的國情，我們應當堅守以下保護地分類原則：

第一，尊重歷史文化傳統。歷史人文景觀眾多，是中國的自然保護地區別于世界其他國家自然保護地的重要特征之一；第二，綜合考慮國情現狀。國外的保護地有很多是荒無人煙的自然荒野地，中國的保護地大多存在人類活動。事實上，中國的許多保護地中都存在延續了千百年的與自然和諧共生的村落社區，人工與自然共同孕育了一種的特殊人文環境——傳統農業景觀。在對保護地進行分類時，必須考慮到這一現狀和特殊國情；第三，遵循主體資源屬性。保護地中可能會存在多個生態系統類型和資源類型，分類時應主要依據其主體資源屬性確定其核心管理目標，并以此作為分類依據；第四，以價值評價為核心。資源價值是分類的核心依據，對于特別突出、不可替代的核心自然或文化資源必須制定相應的管理目標，并成為保護地分類的重要依據之一；第五，依據生態系統狀態。即使是相同的生態系統類型，如果其存在狀態不同，也需要依據其是否需要人為干預和生態恢復被劃分到不同的類型中。

國家公園體制建設進入新階段

2013年11月，中共十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求。2017年9月26日，隨著《建立國家公園體制總體方案》公布，中國國家公園建設進入實質性階段。

吳承照說，建立國家公園體制的目的，主要是改善以往自然保護地體系存在的管理混亂等現實問題，建立分類更科學、保護更有效的自然保護地體系。依據中國現實國情，參考世界自然保護聯盟對世界保護地進行分類的判定方法，中國的自然保護地體系可分為：生態保存地、國家公園和持續利用地3大類保護地，其中，具有重要科研價值需要絕對保護或具有重要生態功能的保護地歸類為“生態保存地”；具有保護與游憩雙重功能的保護地歸類為“國家公園”；具有歷史延續的生產生活功能的社區景觀保護地歸類為“持續利用地”。每一類保護地根據資源屬性和保護要求細分為若干類管理類別。重新歸類后的每一個保護地只對應一種管理目標類別，可以避免出現多頭管理、矛盾重重的問題。

“生態保存地與可持續利用地延續現行管理體制，管理歸屬不變，可進一步明確管理目標；國家公園整合了多類以保護與游憩雙重功能為目標的保護地，必須建立一個新機構，制定一個統一的法律，才能實現統籌管理，這個機構就是國家公園管理局。”吳承照說，“由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責”，而且“國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型”，可以使管理更有序、更高效。

目前世界上沒有任何一個國家的自然保護區內擁有像中國這么多人口，中國自然保護區內不但有大量的人口，并且存在自然景觀與文化景觀并存的情況。這意味著，中國的國家公園有其特殊性，國家公園首要的目的是生態保護，同時也要發展“自然環境教育和游憩”，為未來服務公眾留下空間。

吳承照介紹，十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，具有三重含義：第一，國家公園理念適合中國國情。國家公園體制強調生態系統保護，但也允許居民在其中居住和發展經濟，這對于中國保護地人多、居民點多的現實國情來講，更具有可操作性，應該成為保護地的主要類型；第二，國家公園是一條實現保護與發展雙贏的可行路徑。它代表的是一種在保護好生態系統基礎上、以保護地為中心輻射發展的區域綠色發展模式，為中西部經濟欠發達地區創造了一種新的發展路徑；第三，國家公園實行更嚴格保護。它強調的是國家公園保護與利用必須嚴格依法界定邊界，依法統一保護、統一管理，嚴格執行管理規劃、用途管制，嚴格控制發展度，嚴格開展保護督察和監督。

吳承照進一步分析道，中國的自然保護地具有區別于北美和澳洲等國家的國家公園的幾個典型特征：即人地關系久遠而緊密、保護地社區普遍貧困，同時中國的國家公園無法套用北美國家的基于自然荒野保護的人地隔離式的保護和管理策略，需要建立一套基于社會生態系統的、適合中國本土人地關系特點的管理規劃方法，也決定了協調傳統人地關系、加強社區參與、促進人與自然和諧發展是中國未來國家公園體制改革的核心目標。

吳承照認為，國家公園內涵豐富，它還是一種新型的保護性發展模式。在保護好自然生態系統與文化遺產的基礎上，利用當地獨特的資源環境優勢發展適應性經濟，一方面，可促進地方經濟社會發展，另一方面，又會反過來更好地保護好當地的自然與文化遺產。“這種綠色區域發展模式，是通過國家政策來保障外來資本在地方社區發展、生態保護中發揮積極有效作用的。”

根植于保護地的本土實踐

吳承照以武夷山國家公園體制試點區為例指出，武夷山國家公園體制試點，整合了武夷山國家級自然保護區、武夷山國家級風景名勝區和九曲溪上游水源保護區。其中，武夷山國家級自然保護區內的桐木村和九曲溪上游水源保護區內的星村鎮都是典型的保護地社區。在設立保護地初期，這里與其他地方的保護地社區一樣面臨著貧困和各方面的發展限制，但如今，這些村鎮的社區居民和農戶經濟收入已經大大超過周邊其他村莊。這其中，傳統生計的延續對國家公園永續發展起到了重要保障作用。

茶葉種植和烏龍茶制作是武夷山地區的傳統產業，由于它具有“綠色產業”屬性，因此很適合在自然保護地發展，又因為在市場上綠色健康產品越來越受追捧，茶產業搖身一變成了“富民產業”，市場的刺激，促使茶農和本地社區更主動追求更有利于生態保護的產業發展。這促使武夷山地區發展呈現出了新的“風景”：制茶師不斷研發新技術，茶農不斷培植新品種、種植有機茶，文化學者提高對茶的關注度和研究深度……由此形成良性循環，一方面，這里的自然環境得到了很好的保護，經濟發展和百姓生活改善也得以很好兼顧；另一方面，這里的傳統產業、有著悠久歷史的老百姓的生活習慣，及其中蘊含的歷史人文等文化傳統，也得到了傳承，如今武夷山社區已形成一個結構相對穩定的社會生態系統。

武夷山是世界自然和文化雙遺產，武夷山自然保護區是世界生物圈網絡可持續發展學習地，借助保護地的這些獨特資源發展生態旅游業，也給當地社區發展起到了很好的帶動作用。總體來看，武夷山國家公園社區發展的成功之處主要體現在：以保護地社區的傳統生計為基礎，整合生態旅游開發、促進社區參與保護管理、實現可持續的資源利用和生態系統保護目標。它的經驗對于中國未來的國家公園管理有許多借鑒意義。

“每個保護地都是一種獨特的社會生態系統，中國國家公園要找到真正適合本土人地關系特點的管理策略必須根植于中國保護地的本土實踐，深入挖掘各類型保護地社區的社會生態系統結構，重新認識和發展傳統生計，尊重社區的傳統生產生活。保護地社會生態系統和傳統生計的研究是國家公園規劃和管理的前提和基礎，能為國家公園規劃和管理政策的制定提供有效的指導。”吳承照說。