完善國庫集中收付業務的思考

一、國庫集中收付改革取得的成效

(一) 規范了財政收付程序。一方面是將財政收入進行兩種方式管理，分別為直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫是通過繳納人將所有款項全部繳納到賬戶。指定賬戶有單位代扣代繳的賬戶和財政專戶兩個賬戶。集中匯繳是通過單位進行小額零散稅費、行業性管理費等代為征收。此項規定是由征收機關指定時間，由單位在規定時間進行繳納。實行國庫集中收付制度后，財政資金收入有了標準的繳納流程，同時也能加快資金安全入庫。另一方面，財政資金通過國庫集中支付管理，由層層劃撥改為統一管理，幫助政府對三個流程進行監督控制，首先進行預算分配，然后進行預算撥付，最后到達收款人賬戶。全面進行監控，既提升了資金撥付渠道的便利性與穩定性，也能通過有效監督，規范資金收付，防范風險。

(二)提升財政資金使用效益。實行國庫集中收付制度的優勢在于，可以解決財政資金運轉環節過多，戶頭分散的狀況。將各個預算單位的資金集中存放到對應國庫中，待需要使用時，從財政在國庫開設的專戶中直接撥付到用款單位或收款賬戶。既縮短了工作流程、降低了支付成本，又提升了資金使用效率。

(三)提升預算執行力度。國庫集中收付的優勢在于，通過標準化流程幫助國庫財政賬戶進行資金直接劃撥，降低中間環節，提升執行力度、嚴肅性與財政審核力度。通過提升收入來源與資金使用的清晰度，以此杜絕資金濫用的問題，從而杜絕違規、違法、違紀等行為的發生，從源頭上遏制腐敗。實現國庫集中收付制度后，資金使用實現了單位用款預算與資金劃撥相分離，使得用款單位產生的是指標性結余，而非資金結余，實際資金結余都存放在國庫或國庫集中支付業務專戶。資金安全更有保障，同時也能幫助財政部門對財政總預算與實際支出數有更清晰的了解，有利于其加強對財政資金的統籌與管理。

二、目前集中收付業務制度在執行過程中存在的問題

(一)存在國庫外財政性收支。執行集中收付制度以來，所有財政性收入均應繳入國庫管理，便于政府加強管理，防止擠占和挪用。據調查，財政性收入大部分均能按制度收繳入庫，但仍存在國庫外財政性收支現象。一方面，如教育性收支、社會保險基金收入以及代保管資金等財政性收入未納入國庫集中核算。另一方面，非稅收入大部分地區暫未實現電子劃繳，也未按旬劃入國庫，造成大量資金沉淀在財政部門在各個商業銀行開設的非稅收入匯繳專戶上。延壓、坐支、違規操作非稅收入資金的現象普遍存在。

(二)代理支付資金清算環節多、流動慢。由商業銀行代理集中支付業務流程為：財政部門向代理集中收付業務銀行下達清算額度，代理集中收付業務銀行到財政部門領取劃款憑證明細表，在系統確認接收清算額度并打印劃款憑證，然后按劃款憑證明細表逐筆劃款墊付資金，之后將劃款憑證送到當到人民銀行國庫部門清算墊付的資金。(圖1)。

由人民銀行直接辦理國庫集中支付業務流程為：財政部門通過橫向聯網系統下達額度與支付數據，人行國庫在系統確認數據后導入TCBS系統后提交額度和支付數據。(圖2)。

圖2 人行國庫直接辦理集中支付業務流程圖

顯而易見，傳統的商業銀行代付流程極為復雜，首先存在環節過多，每筆款項必須通過最少四道程序才可以到達指定單位，同時款項撥付的流程、辦理手續極為復雜。財政部門每筆業務需向國庫提供三類憑證，包括財政直接支付清算通知單、財政授權支付匯總清算通知單和劃款憑證明細表，且均需加蓋財政國庫集中支付局財務印鑒和國庫科撥款印鑒。需向代理銀行提交五類憑證，財政直接支付清算通知單、財政授權支付匯總清算通知單、劃款憑證明細表、財政直接支付憑證、財政授權支付憑證。代理銀行需向國庫提交三類憑證，直接支付申請劃款憑證、授權支付申請劃款憑證、劃款憑證明細表，如有支付退回還需提交支付申請退款憑證。國庫需向財政提供業務處理回單，銀行也需向預算單位提供業務處理回單。整個業務處理過程中，財政、國庫及代表銀行均需安排專人傳遞票據、辦理交接，手續繁瑣。影響了資金的及時撥付，同時也造成人力物力財力的浪費。

(三)代理銀行業務處理效率不高。業務的自動化處理程度直接關系到支付的及時性、準確性和辦理效率。以某縣域為例，區縣級國庫集中支付涉及預算單位200多家，日均業務量在500筆左右，由于各財政部門使用不同的集中支付系統軟件(如方正清原、北京用友政務等)，其系統功能設計以財政為主體，由于雙方系統不對接，不能滿足代理銀行在支付、清算和退回等方面的業務處理需要，其支付必須每筆按直接支付憑證和授權支付憑證內容逐筆錄入，以每日500筆業務，每30秒處理一筆業務來計算，也需4個小時才能完成賬務處理，還要盡快送到人行國庫辦理清算，否則當日無法收到墊付的資金。如遇月底年底的支付高峰，往往一天達到2000-3000筆的峰值。造成手工錄入效率低下的同時也難以保證正確率。另一方面，商業銀行為爭取財政資金，容易產生惡性競爭、利益尋租等問題，一個縣域內往往安排8-10家集中支付代理銀行，各行輪流代理集中支付業務，一家代理行需安排3-10名專職人員負責代理國庫集中支付業務。人員成本在20萬-30萬元之間，系統成本在5-10萬元之間，年累計成本在300萬左右。重復的人員成本及系統建設，造成資源的極大浪費。

2017年XX區代理集中支付銀行業務情況表

(四)國庫資金風險控制無保障。首先，實行國庫集中收付制度后，按照現行的代理國庫集中收付業務處理流程，先由代理集中支付銀行按財政支付指令墊付資金，再向人行國庫進行清算。這種業務處理流程一方面違背了《支付結算法》中“先支付后清算，銀行不墊款”的規定，另一方面，由于系統故障、清算票據傳遞不及時等原因均有可能造成墊付資金無法及時清算到位，使代理銀行存在資金墊付風險。其次，資金運行程序顛倒，國庫無法進行實時監管。代理銀行作為企業，無監督管理權限，僅提供代理業務服務。其在收到財政支付指令后便將資金撥付到相應收款人賬戶，然后向國庫清算墊付的資金。人民銀行收到支付數據以后只能被動清算，并不能支支付行為進行實時監督。即使存在違規撥款，資金已經撥付出去，資金風險已成事實。

(五)存在“零余額”賬戶不為零現象。零余額賬戶的設立和使用是該項改革的核心點，根據該項改革的有關制定規定，“零余額”賬戶由兩大部門分別設立，財政部門和預算單位。但由于申請使用流程沒有形成標準化操作從而導致風險提升，一是存在“零余額”賬戶中所墊付的資金不能在當天實現清零的狀態。導致區、縣級人民銀行必須通過手工進行實時清算，時間一般在15：30分左右，當代理銀行出現沒有及時清算的現象后，便無法與國庫資金進行清算導致“零余額”賬戶日終出現負字現象。二是存在“零余額”賬坐支退款現象。由于集中支付業務因財政或代理銀行因收款單位名稱、賬號或開戶行誤，款項退回，代理銀行最早都次日才與國庫進行清算，因此也存在零余額賬戶難以實現“零余額”現象。

三、完善國庫集中支付的建議

(一)由國庫直接辦理集中支付業務。在國庫開設單一賬戶，實現真正意義上的國庫集中收付。財政部門通過橫向聯網系統下達額度與支付數據，人行國庫在系統中實行全要素監督確認無誤后，將支付額度與支付數據提交系統處理。既大幅減輕了財政部門的工作，又降低了國庫柜臺業務處理壓力，也全面提高了國庫集中支付監督效能，有效促進財政資金規范、高效運行。

(二)加強人員培訓，增加業務管理費用投入。人民銀行經理國庫多年，有成熟的核算隊伍和業務系統，有豐富的國庫核算業務管理經驗。可利用現有優勢，進行資源融合，僅需1-2名核算人員即可辦理需要多家代理銀行經辦的集中支付業務。僅區縣一級每年就可節約資金300萬元以上，減少人力20人以上。但基于基層人民銀行存在人員老化的情況，建議總行適當解決人員編制，充實基層支行隊伍，增加一定的業務管理費用，以便更好履行國庫職能。

(三)完善財庫行橫向聯網系統，推進國庫業務電子化進程。根據工作實際，完善系統功能或開發適合需求的業務輔助系統。2015年，我省開發運行的TIPS前置系統與無紙化系統，與TCBS連接，可將財庫行橫向聯網系統中的財政支付額度與數據導入TCBS清算，最大限度的減少紙質憑證的往來傳送。經過幾年的實踐，技術已趨成熟，可進一步完善橫向聯網系統功能，實現撥款附件影像實時傳送，取消紙質憑證，真正實現無紙化，并在全國范圍內推廣運行。實現不再需要人工跑單、簽章與核對，切實降低運行成本，提高工作效率與服務能力。

(四)加強制度建設，健全和完善相關法規制度。依據國庫集中收付改革需要，修改《預算工法實施條例》和《國家金庫條例》，推動人民銀行意見和修訂訴求入法。使得人民銀行國庫部門具備對征收機關、財政部門、預算單位進行賬戶檢查和處罰權限。同時，制定相應的操作規程與操作細則，為國庫集中支付改革實施提供操作性強的依據。

(五)轉變國庫監管思路，有效發揮監督制衡作用。國庫部門通過轉換監管模式、轉變監管角度來提升監督效力。一是加強監管工作宣傳。與地方人大、政府及財稅部門建立良好的溝通協作機制，適時反映監督案例和監督成效，爭取相關部門的關注和支持。通過定期召開財稅庫聯席會議、建立工作交流平臺等方式，及時研究解決辦理國庫集中支付業務過程中遇到的矛盾和問題。二是加強預算資金管理。將所有預算資金納入人民銀行國庫管理，切實加強預算資金的收繳和使用管理。三是加強對財政專戶及預算單位賬戶管理。 取消開設在各商業銀行的過渡性財政資金專戶，統一納入國庫單一賬戶體系。四是改變監管模式。推進業務監督標準化和信息化，采取手工和電子等多方式相結合開展監督，建立國庫電子信息審核系統信息化管理，提升國庫監管實效。