“辦理破產”之國際比較

容紅 高春乾 鄒玉玲

世行“辦理破產”指標有其特殊的方法和測評標準，要提升該項指標的得分，必須先透徹理解該指標的方法和測評標準，使改革舉措有的放矢

在世界銀行（以下簡稱世行）對中國內地營商環境的評估中，上海和北京是被評價的樣本城市，其中上海權重為55%，北京為45%?！稗k理破產”指標是世行營商環境評估體系中的十個指標之一。2018年中國“辦理破產”指標得分為55.82分，在190個經濟體中排第56名。世行“辦理破產”指標有其特殊的方法和測評標準，提升該項指標的得分，必須先透徹理解該指標的方法和測評標準，做到改革舉措有的放矢。

“辦理破產”指標的評價標準及方法

1.“辦理破產”指標的理念

世行認為，良好的破產制度應當具備以下特征：（1）幫助債權人實現資產價值最大化；（2）允許有救助可能的企業進行重組，并有效關閉失敗的企業；（3）提高市場的確定性，促進經濟的穩定與增長；（4）鼓勵貸款人提供高風險貸款；（5）保障更多員工從事原有工作；（6）有助于保護供應商及客戶網。

基于上述理念，世行“辦理破產”指標下設兩項子指標，分別是回收率和破產框架力度指數，各占50%的權重?；厥章适顷P于破產程序的時間、成本、結果及貸款利率的函數，按擔保債權人收回的債務占債務額的百分比來記錄。破產框架力度指數是對一個經濟體現有破產法律框架的充分性和完整性進行評估，該指標取值范圍為0-16分，數值越高，表示破產框架力度越好。

2.回收率指標解讀

回收率的計算并非是統計中國法院辦理破產案件的實際情況得出的，而是按照世行假設案例中的條件，答卷人結合中國法律規定和破產案件處理經驗對設問作答后得出的。假設案例是由世行專家與國際律師協會破產委員會共同設計，代表多數國家中型企業的破產情況?；厥章实挠嬎愎绞牵夯厥章?（100×GC+70×（1-GC）-cost-a×20%×time）/[（1+lending rate）∧time ]。其中，GC（持續經營，Going Concern）值的確定方法是，如果一個公司可以繼續經營則為1，否則為0；cost指回收債務所需的成本，以占債務人不動產價值的百分比表示；a×20%×time中，a是指固定資產占資產總額的比重，20%是年折舊率，time是回收債務所需時間（從債務人違約到最終實現繼續經營或是拆分處理，也可以理解為從債務人違約到債權人受償為止）；lending rate是指貸款利率（國際貨幣基金組織《國際財務統計數據》公布的貸款利率，以各國央行和《經濟學人》信息部的數據為補充）。在此公式中，破產程序的時間、成本和結果都是影響回收率的變量，但其中“破產程序的結果”即債務人企業是否會繼續經營對回收率的影響最大。

3.破產框架力度指數相關爭議問題解讀

破產框架力度指數包括四項內容：啟動程序指數；債務人資產管理指數；重整程序指數；債權人參與指數。該指數滿分16分，在世行2018年營商環境評估報告中，中國的得分是11.5分。針對報告中的5個失分項，分別分析如下。

（1）破產程序啟動后的融資是否優先于普通無擔保債權人？

《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）第七十五條第二款規定：在重整期間，債務人或者管理人為繼續營業而借款的，可以為該借款設定擔保。在為借款設定擔保時，新的融資是優先于普通債權的。未設定擔保的，《企業破產法》第四十二條規定：“人民法院受理破產申請后發生的下列債務，為共益債務：（一）因管理人或者債務人請求對方當事人履行雙方均未履行完畢的合同所產生的債務；……（四）為債務人繼續營業而應支付的勞動報酬和社會保險費用以及由此產生的其他債務；……” 第四十三條第一款規定：“破產費用和共益債務由債務人財產隨時清償。” 據此，我們認為程序啟動后的融資屬于共益債務，具有優先受償權。就此問題，世行專家認為《企業破產法》的規定不夠明確具體。

（2）重整計劃草案是否只有權利被改變或受其影響的債權人可以表決？

《企業破產法》第八十三條規定：“重整計劃不得規定減免債務人欠繳的本法第八十二條第一款第二項規定以外的社會保險費用；該項費用的債權人不參加重整計劃草案的表決。”據此，債務人欠繳的應納入社?；鸬纳鐣ｋU費，重整計劃不得規定減免，社會保險費征收機構不參與重整計劃草案表決。在司法實踐中，權利不受影響的債權人，如可獲全額清償或提前清償（《企業破產法》規定可多次分配）的債權人通常不參與表決，該類債權人因其自身權益不受影響，本身也缺乏參與表決的積極性。世行專家則認為，《企業破產法》第八十二條規定了擔保債權人、職工債權人、稅款債權人、普通債權人均參加討論重整計劃草案的債權人會議，并分組進行表決?！镀髽I破產法》沒有明確規定只有權利被計劃改變或受其影響的債權人才有權參與表決。

（3）債權人是否可以任命破產管理人，或有權批準或拒絕破產管理人的任命？

根據《企業破產法》第二十二條規定，管理人由法院指定，債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，僅可以申請法院予以更換。據此，債權人無權任命破產管理人。

（4）《企業破產法》是否要求債權人（通過債權人會議或債權人委員會決定）同意債務人出售大額資產？

根據《企業破產法》第六十一條第一款第八、九項和第六十五條第一款規定，破產財產的出售變價需要債權人會議通過，僅在債權人會議未通過時由法院裁定。世行專家認為，根據《企業破產法》第六十九條，管理人實施對債權人利益有重大影響的財產處分行為，僅須及時報告債權人委員會，而非取得債權人的同意，報告與同意是不同的概念。

（5）個人債權人在破產程序進行中是否有權獲得有關債務人的財務信息？

《企業破產法》第二十三條規定：“管理人依照本法規定執行職務，向人民法院報告工作，并接受債權人會議和債權人委員會的監督。管理人應當列席債權人會議，向債權人會議報告職務執行情況，并回答詢問?！钡诹藯l第一、二款規定：“債權人委員會行使下列職權：（一）監督債務人財產的管理和處分；（二）監督破產財產分配；……債權人委員會執行職務時，有權要求管理人、債務人的有關人員對其職權范圍內的事務作出說明或者提供有關文件。”第六十九條第一款列舉規定管理人實施對債權人利益有重大影響的各類財產處分行為，應當及時報告債權人委員會。據此，個人債權人有權參加債權人會議，享有知情權。世行專家認為，《企業破產法》的規定不夠具體明確，個人債權人難以據此要求獲取債務人的財務信息。

提升“辦理破產”指標的建議

1.提升回收率指標

（1）實現破產案件繁簡分流，提高審判效率。根據案件繁簡程度不同，構建分類處置機制，實行簡案快審、繁案精審。在確保利害關系人程序和實體權利不受損害的前提下，對于債權債務關系明確、債務人財產狀況清楚、破產財產可能不足以支付破產費用、債務人與全體債權人就債權債務處理自行達成協議的破產案件，簡化審理。如北京市高級人民法院就此問題專項調研，已出臺《關于加快破產案件審理的意見》，施行后將有效壓縮北京法院破產案件的審理周期。

（2）加強破產審判專業化建設，促進破產審判能力全面提升。在法院內盡快推動成立專門的破產審判庭，暫不具備成立破產審判庭的基層人民法院，應設立專門的破產合議庭或審判團隊，實現破產案件審理的集中化、專業化，統一裁判尺度，確保審判質量。保持破產審判隊伍的穩定性，加大培訓力度，定期開展研討交流活動，推進破產審判法官隊伍的常規化建設。對破產審判建立單獨的、符合破產審判規律的績效考評標準，區分案件情況和案件的不同階段進行考核。

（3）推動網拍在破產程序中的應用，降低破產成本。借助執行網絡拍賣平臺或者其他市場化的網絡拍賣平臺，以網拍的方式處置破產財產。

（4）大力推進信息化應用，提升破產審判效率、降低破產成本。暢通網上預約立案渠道，利用中國法院破產重整信息平臺的網上立案端口降低立案成本。通過“一網兩平臺”同步生成電子信息數據，加大司法公開力度。采用召開網上債權人會議、優先采取網絡司法拍賣、經債權人會議同意利用智能在線評估系統評估等方式深度運用信息化手段提高審判效率。

（5）完善管理人選任和考核制度，提升管理人履職能力，提高破產案件審判質效。加強對管理人名冊的管理，制定配套的名冊管理辦法，通過對管理人的動態考評，形成激勵和淘汰機制，提高管理人履職能力。在管理人選任方式上，注重在重整案件中適用競爭方式指定與案件相匹配的優質管理人，促進重整成功。推動成立破產管理人協會，以加強行業自律、合作互助，促進管理人隊伍的專業化、市場化發展和整體水平的提高。

（6）高度重視破產重整工作，發揮《企業破產法》的拯救功能，實現債務人、債權人、股東、社會多方利益共贏。通過聽證、咨詢政府相關部門和第三方專業機構等方式，結合債務人企業陷入困境的原因、企業財務指標等因素，綜合識別判斷債務企業是否具備挽救價值和再生可能，是否符合產業發展方向。對于具有救治價值的困境企業采取司法救治，積極引導適用破產重整程序；對于低端低效不具救治價值或救治無望的企業，果斷通過破產清算實現市場出清，防止債務風險累積引發更多風險和危機。積極支持債權人、債務人、出資人、戰略投資人等利害關系人為挽救企業所做的預重整等相關工作，探索庭外重組與庭內重整制度的銜接。

2.提升破產框架力度指數

（1）建議立法機關針對“辦理破產”指標中破產框架力度指數中的各項內容，適時啟動修訂《企業破產法》工作，就司法實務中的疑難問題以及評價指標中存在爭議的問題予以明確規定。

（2）建議出臺強化董事責任的法律及政策規定，特別是強化刑事責任，以有效打擊假破產真逃債行為，真正發揮《企業破產法》的作用，保障債權人的清償利益，解決清償率低的實質問題。

（3）建議財政部、國家稅務總局對破產狀態下企業的征稅問題進行專門規定，對破產企業，特別是重整企業，給予減免稅等方面的政策傾斜，做好《中華人民共和國稅收征收管理法》等與《企業破產法》的銜接。

3.完善配套機制

（1）建立常態化的破產工作府院統一協調機制。通過府院聯動，加強企業破產風險隱患預警、信息共享與反饋、跨部門聯合調研等，促進解決破產企業瑕疵財產處置、重整企業續貸與信用修復、管理人依法履職保障等瓶頸問題，推動實現個案協調向制度化對接轉變。

（2）盡快建立破產援助專項資金，解決“三無企業”破產費用支付、破產財產追收、職工債權保障、管理人基本報酬保障問題。

（3）完善企業信用機制，加大對企業人員下落不明、賬冊毀損丟失等導致無法清算時清算義務人的懲戒力度，打擊惡意轉移財產等假破產真逃債的行為。

（4）建議成立全國范圍的破產管理人協會，完善管理人隊伍的管理機制，提升管理人隊伍素質。

（5）建議完善破產企業在引入戰略投資人后人民銀行征信系統信用修復政策，支持債務人企業破產重整；為法院查控破產企業賬戶資金流向提供支持，配合開展打擊逃廢債務行動、防范不合理的對外投資和轉移資產行為；就管理人無法開立賬戶問題提供解決方案。

（作者單位分別為北京市高級人民法院，北京市第一中級人民法院，北京市海淀區人民法院）