公辦幼兒園建設項目市政資金使用效益的調研報告

齊琳

摘要： 幼兒教育的科學管理、均衡發展，成為各級政府正著力解決的難點和重點。本文主要是對包頭市公辦幼兒園建設項目進行了概述。首先對包頭市公辦幼兒園建設項目情況和包頭市公辦幼兒園建設項目項目市財政資金使用及管理情況進行了總結，其次又對包頭市公辦幼兒園建設項目社會效益進行評價，最后，對公辦幼兒園建設項目資金使用過程中存在的問題提出對策建議。

Abstract： The scientific management and balanced development of early childhood education has become the difficulty and focus that governments at all levels are trying to solve. This article mainly summarizes the public kindergarten construction projects in Baotou City. First， it summarizes the situation of construction of public kindergartens in Baotou City and the use and management of financial funds in Baotou Public Kindergarten Construction Projects. Second， it evaluates the social benefits of Baotou Public Kindergarten Construction Projects. Finally， funds for public kindergarten construction projects are evaluated and countermeasures are proposed for the problems in the process.

關鍵詞： 公辦幼兒園；財政資金；效益

Key words： public kindergarten；financial funds；benefits

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）26-0020-03

1 包頭市公辦幼兒園建設項目情況

1.1 項目背景

包頭市基礎教育發展水平長期以來處于內蒙古自治區前列，但學前教育在全市各類教育中是一塊短板，公辦幼兒園數量嚴重不足。

市政府認真貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發[2010]41號）、《內蒙古自治區中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》、《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于印發自治區第二期學前教育三年行動計劃（2014-2016年）的通知》（內政辦發[2015]46號）等文件，市財政局積極支持學前教育項目，通過實施第二期學前教育三年行動計劃（2014-2016年）公辦幼兒園建設項目，加快全市基礎教育改革與發展步伐，全面提升學前教育整體發展水平，滿足廣大人民群眾對優質學前教育的需求。

1.2 項目工作目標和任務

按照公益性、普惠性和可持續性的原則，在完成一期學前教育三年行動計劃的基礎上，用2年時間新建、改擴建80所公辦幼兒園，使全市學前三年入園率達到100%，基本建成政府主導，覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系。

2015年37所公辦幼兒園項目是基于2014年公辦幼兒園建設項目實際效果基礎上，對全市7個旗縣區進行公辦幼兒園的新建、改擴建項目，力爭實現學前教育的三年入園率達到95%以上、公辦園幼兒在園比例達到70%，以解決全市“入公辦園難”的問題。

2 公辦幼兒園建設財政資金使用與管理情況

2.1 公辦幼兒園建設財政資金投入總量

2014年，全市公辦幼兒園建設總投資50837萬元，財政資金總投入21513萬元，其中：十個全覆蓋自治區資金155萬元，市級貸款資金24408萬元。

2015年，全市公辦幼兒園建設規劃總投資37900萬元，財政資金總投入19288.74萬元，其中：自治區學前教育專項資金3488.12萬元，十個全覆蓋自治區資金248萬元，市級貸款資金15487萬元。

2.2 公辦幼兒園建設資金管理的主要做法

2.2.1 制定建設資金補助標準，做好資金保障

市政府制訂了公辦幼兒園建設資金補助標準：新建、改擴建公辦幼兒園建設項目，按照抗震設防烈度8度以上地區（昆區、青山區、東河區、九原區、土右旗、稀土高新區）每平米3000元，8度以下地區（固陽縣）每平米2500元的建設標準估算建設資金總額，按估算建設資金總額的50%補助市級資金，再按每平米700元給予裝修及設備補助。為全市“公辦幼兒園建設”工作提供了堅實有力的資金保障。

2.2.2 細化市級匹配資金撥付節點

①撥付公辦幼兒園建設項目啟動資金。

為確保公辦幼兒園項目提前啟動，做好前期規劃、設計、立項等各項工作，依據各地區報送的幼兒園規劃建設面積，按每平米300元的補助標準，先期撥付公辦幼兒園建設項目啟動資金。

②每月按進度撥付市級匹配資金。

一是新建、改擴建幼兒園項目：項目開工建設后，累計撥付50%土建市級匹配資金；基礎完工后，累計撥付60%土建市級匹配資金；主體封頂后，累計撥付70%土建市級匹配資金；建設項目全部竣工后，累計撥付100%土建市級匹配資金和每平米300元裝修及設備補助資金；正式開園后，撥付每平米400元裝修及設備補助資金。

二是回購幼兒園項目：完成回購協議簽署，取得原有施工圖紙并完成裝修改造施工設計后，累計撥付70%土建市級匹配資金；建設項目全部竣工后，累計撥付100%土建市級匹配資金和每平米300元裝修及設備補助資金；正式開園后，撥付每平米400元裝修及設備補助資金。

為準確核定下撥資金，公辦幼兒園建筑面積以“施工圖紙建設總說明”中所列建筑總面積為依據，各地區于3月15日前報送“施工圖紙建設總說明”單頁紙質材料。為確保市級匹配資金及時撥付到位，由市財政局于每月月初按照各地區項目進展情況，直接將市級資金劃轉至各地區教育局專戶。

③建立獎懲機制。

2014年和2015年公辦幼兒園項目招生任務完成獎勵。為確保在2015年實現學前教育三年入園率95%以上，公辦園幼兒在園比例70%的工作目標，2014年、2015年公辦幼兒園建設項目必須如期完工，在規定時間內正式開園，并按照設計規模完成招生計劃。為鼓勵各地區完成任務，市政府將對在規定時間內完成建設任務和招生任務的地區，根據9月1日招生計劃完成情況給予獎勵。

④加大資金籌措力度，建立專項資金監管制度。

為確保公辦幼兒園建設項目能夠順利推進，2014年-2015年共籌集幼兒園建設項目貸款4.62億元，有效的保障了公辦幼兒園建設市級補助資金能及時到位。市級補助資金一是按建設資金的50%補助土建資金，二是按每平米700元給予裝修及設備補助。三是2014年全市共招聘幼兒教師927人，按照每人每月1600元的市級補助標準，下達2014-2016學年幼兒教師工資市級補助資金4744萬元。各地區在工程實施和設備采購過程中嚴格履行公開招標制度，并實行專戶管理、專賬核算，強化項目資金管理。

3 公辦幼兒園建設項目效益評價

公辦幼兒園建設項目截至目前在社會效益方面已經凸顯成效，具體如下：

3.1 學前三年毛入園率穩步增長

2013全市公辦園幼兒在園比例35.43%，學前三年毛入園率66.56 %。2014-2016年，包頭市進一步貫徹落實學前教育二期三年行動計劃，2015年包頭市學前三年毛入園率達到93.5%，截止到目前，全市學前教育三年入園率由66.56%提高到93.76%，大大緩解了學齡幼兒“入公辦園難”的問題，已完成國家2020年學前三年毛入園率70%的普及計劃任務，為實現全市學前教育三年入園率達到95%以上的目標奠定了堅實的基礎。

3.2 辦園形式多元化，基礎設施得以改善

依據“以公辦園為主，民辦園為輔，公辦與民辦相結合”和“廣覆蓋、保基本”的工作思路，大力發展公辦幼兒園，積極扶持普惠性民辦幼兒園，例如某旗縣區設立扶持普惠性民辦幼兒園發展專項資金，重點支持普惠性民辦示范幼兒園，主要用于支付園舍租金、補充玩教具等。全市形成了公建民營、民營公助、政府購買服務等多元化的辦園形式，基本理順了學前教育的管理體制和機制。

2013年，全市共有幼兒園222所（不包括農村小學24所附設幼兒園），其中，公辦44所（包括教辦、婦聯辦、企業辦），民辦178所。2014年，全市新建、改擴建55所公辦幼兒園，，新增公辦幼兒園學位1.43萬個。在完成2014年55所公辦幼兒園建設任務的基礎上，2015年啟動實施37所公辦幼兒園建設任務，規劃建設面積10.68萬平米，可新增公辦幼兒園學位9920個。2016年，繼續建設上年未完工幼兒園項目26所、新幼兒園開工建設項目6所，目前，20所完工、11所主體封頂、1所主體施工，開工率97%。

目前，全市共有幼兒園312所（經兩級教育行政部門審批），其中公辦園107所（包括教辦、企辦、婦聯辦，不含農村小學23個附設幼兒園），民辦園 205所。全市學前教育事業得到快速發展，基本形成了“以政府辦園為主導、社會參與、公辦與民辦并舉”的多元化新格局，有效緩解了學前教育存在的“入園難”問題。

3.3 緩解了居民經濟壓力

根據各旗縣區提供的現有私立園保教費平均收費標準與公辦園預計平均收費標準進行比較得出，新增的公辦幼兒園將在不同程度上節約學前教育的開支，該項目的實施將在不同程度上解決部分學前教育的開支額，為市民緩解經濟壓力，緩解了全市“入公辦園難、貴”的問題。

4 當前公辦幼兒園建設財政工作存在的問題

4.1 項目前期工作不完善，項目實施進度緩慢

預算編制上不詳細。項目投資評審全覆蓋尚未完全實現。個別旗縣區項目缺乏完整、專業的預結算編制審核手續。公辦幼兒園建設項目預算只編制了新建、改擴建的土建與裝修設施預算，沒有編制代建、回租等建設方式的代建、回購價格預算和回租租金預算。

項目可行性研究報告缺乏論證環節。2015年公辦幼兒園建設項目涵蓋了7個旗縣區，共37所新建、改擴建等性質的公辦幼兒園建設項目，其中：59.46%屬于新建和改擴建，13.51%屬于回購，8.11%屬于公辦民營、民營公助合作方式，還有18.92%屬于代建。該項目一多半都涉及土建，但是此類建設性質的項目在可行性研究報告的審批中，均沒有經過專家論證。

2015年建設項目計劃于2015年9月份完成建設目標37所并投入使用，截止2015年底實際僅完成建設10所，其中僅3所投入使用，完成率不到10%。

經過對各旗縣區的實地調研，新建項目由于前期手續辦理困難，部分放棄原計劃建設任務，另行變更調整建設任務，耗費時間過多，造成建設進度緩慢。

回購、回租、公辦民營與民營公助等建設方式由于剛開始使用，建設程序、建設標準、相關前期管理制度等尚未明確，造成建設進度緩慢。

4.2 管理制度全，執行不嚴

公辦幼兒園建設項目經過調整變更后又出現了許多其他性質的建設項目，例如：代建、回購、公辦民營、民辦公助、回租等，此類建設項目的相關管理制度尚處于空白階段，有待進一步完善。

財務管理制度不完整，部分旗縣區教育局執行不嚴格。

項目財務組織制度、財務預算制度、收支制度、資產管理制度、財務監督制度、檔案管理制度和電算化制度等財務制度內容不完整、不詳細。

還有個別旗縣教育局記賬憑證中記賬、出納、制單、審核簽章不全，未嚴格執行財務監督制度。

4.3 公辦幼兒園在園比例低

截至目前，全市在園幼兒58036人。公辦幼兒園在園人數29535人，公辦幼兒園在園比例50.89%，比2013年的35.43%上升了15.46個百分點，尚未實現全市公辦幼兒園在園比例70%的目標。

5 加強公辦幼兒園建設財政資金管理的對策建議

5.1 實施財政監督前置

從預算源頭抓起，進一步提高公辦幼兒園建設項目財政預算編制水平，加強財政預算收支管理，完善預算編制工作。按項目的實施方式，分別編制新建、代建、回購、回租、公辦民營、民辦公助等方式的預算，加強預算編制調研活動，根據預算執行中存在的實際問題，進一步完善預算編制方案，提高預算編制的科學性、精細性，做到預算精準。

加強可行性研究報告論證工作。對可行性研究報告請專家進行充分論證評審，對項目的新建方式前期手續是否能夠完成、回購回租方式是否合理進行論證，避免項目運行進度受阻。

5.2 加強部門聯動，推進學前教育發展

實行地方政府負責、教育部門主管、有關部門分工負責的管理機制。進一步完善以發改、教育、公安、民政、財政、人社、國土、規劃、等有關部門為成員單位的學前教育聯席會議制度。做到各部門分工協作、相互配合，落實部門監管職責，健全幼兒園監管體系。

協調解決學前教育事業的難點問題。對于民生項目，建議主管部門對影響工程開工的問題進行梳理，協調相關部門；對于民生項目，相關部門應該促使項目盡早投入使用政府應簡化工作程序，積極協助辦理相關手續，提速前期工作效率，推進項目的實施進程，為增加工作量，加快資金支出進度創造條件。

各旗縣區教育局應進一步加強對建設工程的監管，安排專門負責工程建設進度人員，每周對其所負責的項目進行監督、督促、上報，及時發現問題，解決問題，推動建設進程。

5.3 強化公辦幼兒園建設項目監管

建立常態化、多元化項目監管機制，積極發揮職能部門監管作用，充分利用各方力量，加強對公辦幼兒園建設項目組織實施、資金撥付、績效考評等各環節的公開公示及監管工作，把檢查驗收與跟蹤服務相結合，把工程招標與審計監督相結合，把項目管理與資金監管相結合，努力構建手續嚴密、操作規范、監管有力的項目資金管理體系，確保項目建成后發揮長久效益。進一步細化和優化管理制度體系。

項目承擔部門應該結合2015年度項目的實際情況，根據項目的調整變化，不斷完善和細化相關的管理規定，制定代建、回購、公辦民營、民辦公助、回租等類建設項目的相關管理制度。為該類項目的后續發展提供規范管理的制度體系。注重基礎數據、資料整理工作，完善各項基礎工作。

制定完整的財務管理制度，細化財務組織制度、財務預算制度、收支制度、資產管理制度、財務監督制度、檔案管理制度和電算化制度等財務制度，做到內容完整、詳細。

項目實施過程中，嚴格按照制度要求，完善各項工作。

5.4 完善項目投資評審工作

個別旗縣區項目缺乏完整、專業的預結算編制審核手續，建議主管部門加強管理，學前三年行動計劃中的所有施工項目必須按照項目投資評審要求嚴格做好預算、結算的編制審核工作，審核編制機構要深入到工程第一現場，通過現場實地丈量，科學計算工程量，過程中發現問題要及時與建設單位溝通并了解情況，以便進行準確的結算工作。

建立實施公辦幼兒園建設項目績效評價制度。完善公辦幼兒園建設財政資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度，主管部門和財政部門要開展經常性的監督檢查，通過開展資金績效評價，強化資金管理，提高財政項目建設質量和資金使用效益。

5.5 提高公辦園在園比例

建議一擴大增量，增加公辦園數量。新建一批幼兒園，并舉辦為公辦園。對于已建未交付的幼兒園，配合相關部門，落實移交方案，盡快舉辦為公辦園；大力推進“一鎮一公辦園”建設，盡快實現每個鎮、街道都至少有一所承擔主體責任的公辦幼兒園；鼓勵有關部門、企事業單位或集體舉辦公辦幼兒園。建議二優化存量。在前期成功回購公辦園的基礎上，繼續推進回購工作，減少民辦，增加公辦。通過改擴建，擴大規模，增加學額；扶持企事業單位幼兒園。建議三清理變量。對已改變性質的小區配套幼兒園，逐步進行清理，辦成公辦幼兒園。

參考文獻：

[1]崔惠玉，周偉.學前教育公共服務均等化研究[J].財政監督，2015（33）：54-59.

[2]鄭悅紅，郭漢丁，吳思材，陳思敏.政府基礎設施建設投資項目績效評價研究[J].城市，2017（07）：66-71.

[3]李賽，王中.政府投資建設項目績效評價共性指標體系研究[J].中國工程咨詢，2016（03）：60-62.

[4]張雪.學前教育財政體制改革政策效果評估——基于地方政府學前教育成本分擔的視角[J].教育發展研究，2016，36（24）：29-36.

[5]莊愛玲，黃洪.我國學前教育財政投入績效及城鄉差異[J].教育與經濟，2015（04）：50-56.

[6]鄭名.“學前教育三年行動計劃”成效分析與政策建議[J].學前教育研究，2014（08）：34-43.

[7]宋衛紅.國外財政基本建設支出項目績效評價制度及啟示[J].生產力研究，2012（03）：181-183.

[8]李潔雯.財政資金績效評價制度存在的問題及建議——以教育支出績效評價為例[J].會計之友，2012（03）：57-58.