基于供給側結構性改革的PPP高速公路項目運營模式研究

吉選 潘懷信 梅偉 巫娜燕 張嘉惠

摘要：PPP模式加快了高速公路項目建設速度，降低了政府債務率。隨著PPP模式的高速公路不斷投入運營，“一項目一公司”的運營模式加大了政府在項目運營期的財務支出，造成無效過給。因此，在供給側結構性改革的背景下，根據PPP模式下的高速公路運營現狀，從運營模式、科技使用、養護資源配置優化、一線生產人員模式優化等方面提出了提高高速公路運營管理有效供給的解決途徑。研究結果能夠PPP模式下的高速公路運營管理提供可操作性的實施方法。

Abstract： PPP model speeds up the speed of highway project construction and reduce the government's debt rate. But with the continuous operation of highway project under the PPP mode， the operation mode of "one project and one company" has increased the government's financial expenditure in the project operation period， resulting in the invalid. Therefore， under the background of the structural reform of the supply side， according to the current situation of the highway operation under the PPP model， the solutions for improving the effective supply of the management of the expressway operation management are proposed from the operation mode， the use of science and technology， the optimization of the maintenance resources allocation and the optimization of the mode of the frontline personnel. The research results can provide an operable implementation method for expressway operation and management under PPP mode.

關鍵詞： PPP；供給側結構性改革；運營管理；有效供給

Key words： PPP；supply side structural reform；operation management；effective supply

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）26-0067-03

0 引言

當前，我國經濟發展進入新常態，供給側結構性改革戰略要求以全面提質增效、構建和諧社會為目標，增加有效供給，避免資源浪費，進一步實現社會公平[1]。為擴大有效供給，特別是在落后地區，國家大力提倡通過PPP模式建設高速公路，其主要目標是加快基礎設施建設力度，為落后地區提供安全、便捷、快速的交通服務系統，改善落后地區的出行現狀，降低政府債務率。然而，隨著PPP模式下高速公路的不斷建成投入運營，“一項目一公司”的傳統運營模式管理機構重復建設，管理機構臃腫，特別是在里程較短的道路上（大量支線路里程集中在30-50km）也配備一套管理領導班子，直接加大了政府在高速公路運營期財務的支出率。同時，由建設期過渡到運營期的項目公司人員由于缺乏運營的經驗，通過隨機考察的方式來彌補運營經驗的短板，在一定程度上致使一個片區的高速公路運營服務標準，管理制度呈現多元化，一方面加劇了片區內高速公路運營成本的支出，另一方面大為影響企業在高速公路領域的交通形象。

PPP模式下的高速公路項在一定程度上降低了建設期政府債務率，但在現有PPP模式誰建誰管理的運營模式下，大大提高了政府在運營期的財務支出率。針對上述問題，本文基嘗試從供給側結構性改革的背景下解析PPP模式下高速公路運營管理的特征，從委托運營管理、養護資源配置、科技運營、人力資源規劃、管理層面等多個維度探析了PPP模式下高速公路運營管理的有效供給。研究結果可為PPP高速公路的運營管理提供決策輔助紙質。

1 PPP模式下的高速公路運營特征

1.1 PPP高速公路模式

經政府同意采用PPP模式建設的高速公路項目[2]，由政府授權相關職能部門作為實施單位。實施單位通過公開招投標遴選社會資本方，并共同出資設立高速公路項目公司，政府授予項目公司特許經營權，項目公司對項目的資金籌措、建設實施、運營管理、債務償還和資產管理等全過程負責，項目建成后，按政府有權部門批準的收費標準收取車輛通行費，并在特許經營權期限結束后，按照約定將路產路權無償移交給政府，具體模式如圖1。

1.2 PPP模式下的高速公路運營特征

推進PPP模式下高速公路運營管理供給側改革，必須首先了解其基本業務范疇和特征，這是供給的內容所在，也應該是研究問題的出發點。從業務層面分析，PPP模式下的高速公路運營管理單位的業務主要包括征費稽查、高速公路養護、監控調度、附屬業務（服務區及廣告經營）經營路政執法等[3]。

1.2.1 服務多元化，運營經驗不足

傳統PPP模式的高速公路運營，項目建設完畢后由建設者承擔運營任務，存在的主要問題在于建設者其職能的快速轉變使公司不能完全適應新的管理內容。各個項目投入運營時，一般通過外出參觀學習其他成熟的運營高速管理經驗，拿回來全盤照搬照抄，與實際情況不吻合，且形成多個運營服務標準，不利于統一公司交通形象。

1.2.2 管理機構冗余

“一項目一公司”是PPP機制下的運營管理模式，遵循項目公司建設，項目公司經營，管理的原則。“一項目一公司”加快了區域基礎設施的建設進度，但是隨著投入運營的項目逐漸增加，在一個片區內多個項目多個運營管理主體之間的矛盾凸顯，互相獨立，互相競爭，管理人員冗余，嚴重影響片區PPP項目的運營收益，給政府帶來較大的財政壓力。

1.2.3 養護設施重復投資

傳統PPP模式下的高速公路養護資源配置辦法一般為一路一工區，一路一套養護措施，具有一定的盲目性。在一個區域內往往造成高速公路養護工區人力、機械和材料等資源重復建設，在某些較短的路段上，造成工區編制遠超實際需要，養護機械設備閑置浪費，一方面人力成本浪費，另一方面造成機械設備養護費用的不必要支出。

2 基于供給側結構性改革的PPP高速公路項目運營模式

2.1 推行區域委托運營管理，精簡運營管理機構

委托經營管理模式[4]是把區域內的高速公路項目委托一個運營公司進行統一管理，運營公司按照區域把全區域作為一個整體，提供統一的服務，保證服務質量，同時對管理人員、后勤人員進行統一培訓，提高整體運營管理水平。委托經營管理模式是一種高效低耗的模式，推動PPP模式下的高速公路向市場化、專業化方向發展。

PPP模式下的高速公路項目多具有里程短、投資高、交通流量小等特點，導致“一路一公司”運營模式即一個項目、一套運營管理人員，導致管理資源分散、機構臃腫、建管結合等弊端局限性更為凸出。PPP模式下的高速公路運營管理改革勢在必行，目標是把高速公路所有權和經營權分離開來，實行按區域試行委托運營管理，推行標準里程制設置運營管理人員，崗位設置需要具有“一人多職，一專多能”的高素質管理人員及復合型人才，控制因機構重疊臃腫而導致的人員費用居高不下與低效，提高運營管理效率，節省運營成本，降低政府付費壓力。

2.2 統一規劃，優化養護資源配置

PPP模式下的高速公路養護模式為項目公司組成的工程養護部負責該路段的養護和管理工作，當前大型企業在區域內投資的高速公路逐漸形成網絡的環境下（以云南建設基礎設施投資股份有限公司為例，在紅河州十三末要建成7條高速公路、石鎖、瀘彌、新雞、南部高速（元曼、曼金、元綠）、蒙屏），一路段一養護工區的設置模式不能做到養護管理的統籌兼顧，資源的合理優化配置，并且會因為路段的長短差異造成各養護工區養護里程不均，養護任務分配不合理等種種問題，導致養護工作效率低。

以圖論抽象企業在區域內的道路形成路網，在充分考慮高速公路病害類型、養護任務及路網布局對養護工區進行分級，以距離和時間作為閾值，設置兩個層級的養護工區，在樞紐位置設置一級養護工區，完成路基病害、路面大中修、橋涵與隧道、龜裂、車轍、沉陷等路面病害以及負責處理一些突發事件等交通設施養護任務；二級工區主要負責日常巡查、清掃、綠化任務及應對突發性的事件。

根據不同層級養護工區的功能需求，參照《公路養護規范》及《公路養護機械工程配備標準》配備相關設備，統一調配，最優節約資源。

2.3 重視科技投入，提高運營管理效率

從公司層面基于GIS建立運營管理平臺[6]，將各項目的各業務板塊的數據接入平臺，引入先進的視頻處理技術、大數據分析技術、通信技術、移動支付技術、傳感器技術實現資產管理可視化、征費稽查機器化、資源能耗智能節約化、業務流程信息化、交通信息服務及時化等功能，具體框架如圖2，達到以科技為手段，改善高速公路運營的供給，提高運營管理效率，減少人力配置，擴大有效供給，節約運營成本。

2.4統一運營服務標準

傳統PPP模式下的高速公路運營人員由建設人員轉化而來，缺乏相關運營經驗，靠不斷外出參觀學習其他成熟的運營高速管理經驗，照搬照抄其運營服務標準與制度，與企業的文化及地域文化存現差異；且不同的路段參考考察不同的運營單位，造成制度、服務標準的不統一，嚴重影響了企業的交通形象。

①建立一套標準的管理制度。結合國家規范、行業標準，充分考慮企業文化，從綜合管理、運營、養護、服務區、人力資源、后勤管理等全方位的管理制度，在企業投資的高速公路推廣，規范企業管理形象，提高企業交通形象。

②建立一套標準的服務體系。從崗前操、文明用語、微笑、坐姿等方面全面規范收費員的禮儀行為；從收費崗亭、收費站、管理用房等全面統一企業的外部形象；根據收費站的具體區位，為駕乘人員提供個性化的服務措施：應急用藥、開水、旅游導航等服務。

③建立一套標準的評價和獎懲體系。建立一套科學的評價和獎懲體系，有利于調動高速公路運營單位的管理積極性，挖掘潛力，創新爭優；還有利于形成良好的市場競爭環境，增強核心競爭力。

2.5建立中心站與分站相結合的“分段聚合式”收費管理模式

將某區域內距離在一定閾值范圍內的收費站集中在一起，成立中心收費站，建立“分段聚合式”收費站管理模式。中心收費站作為區域內收費站業務的集中站點，受監控中心監督，負責執行區域內站點的收費業務，同時為所轄的若干收費站提供集中的行政服務、后勤保障和收費員工的生活區管理。中心收費站的成立，整合和優化了資源配置，減少管理人員，降低管理成本；同時擴大了管理幅度，減少公司層面的管理范圍，減少信息傳遞環節和時間，促進信息的上下傳遞和橫向溝通，加強內部各部門橫向聯系提高快速響應能力。

2.6 建立收費站動態人力資源配置方法

目前，各收費站按照“四班三運轉”的模式，根據交通量預測值，憑經驗配置收費班組人數。各班組人數相同，工作時間固定，在交通流量低峰時段，工作強度較低，收費員配置冗余，造成人力資源配置與通行需求的不均衡，人力資源浪費極大。

為避免人力資源浪費，可根據以下步驟建立動態人力資源配置模式：①根據不同時段的交通流量預測數據，將收費班組分大、小班，精確計算各個收費站的基本收費員配備人數；②設置臨時收費員，根據季節性通行量特性，如兩節黃金周、春運期間，核定臨時收費員數量；③與學校合作共建“收費員訂單班”，在培養期內，結合生產周期，經過崗前培訓，安排學生進行短期專業實踐，補充臨時人力資源需求；④精細化管理收費人員，結合收費員培訓、休假等因素，設置收費機動班，應急時及時頂崗。

2.7成立區域集中監控中心

將在一定時間距離閾值范圍內的高速公路的監控中心集中設在一處，集中處理區域內全路段的收費現場情況，道路突發狀況，強化稽查處理，確保道路安全、順暢通行。

設置集中監控中心的優勢：①節約人力成本。集中監控中心按“四班三運轉”的模式，設監控中心主任1名，設4個班組，每個班組設監控班長1名、監控員3名，共17人，而傳統一路一中心的監控中心人員設置模式人數呈幾何倍數增加；②運行期間設備購買成本和設備維護費用比分站式監控管理模式減少，降低了運營成本和維護成本；③全線道路信息和氣象信息發布、交通事故處理等與政府及交警、路政聯動，道路清障等均實現統一調度、集中指揮，實現了機構精簡、管理跨度擴大、管理時間拉長、管理渠道多變的高效管理。

3 結語

在一定程度上，PPP模式在很大程度上提升了高速公路的建設速度，有效降低了政府在基礎設施建設期債務率，但高速公路運營管理粗放、養護資源配置、專業程度低、勞動力密集、科技手段應用幾乎為零等方面的問題未能夠得到足夠重視。在供給側結構性改革的背景下，拓寬高速公路運營管理質量、改善高速通行體驗與降低政府運營管理費用支出等問題凸顯，應通過推行委托運營管理、優化養護資源配置、重視科技投入、提高專業運營水平、統一運營標準、優化一線生產人員配置等方面提升高速公路運營管理質量，擴大PPP模式下高速公路運營管理的有效供給，降低運營成本，為政府降低項目運營期財務支出，提高公眾高速公路出行質量。

參考文獻：

[1]賈康，蘇京春.論供給側改革[J]，管理世界，2016，32（3）：1-24.

[2]楊霞.高速公路PPP建設模式研究[J].商業經濟，2017，489（05）：121-124.

[3]馬家德，張芳倩.基于精細化管理目標下的“降本增效”途徑選擇[J].交通財會，2017，356（03）：21-27.

[4]謝強，丁紅林.委托管理在高速公路運營管理中的應用[J].中國市政工程，2007，125（2）：66-68.

[5]王佳蓉.高速公路養護工區布局及管理模式研究[D].長安大學，2014.

[6]袁苑.基于GIS的高速公路管理平臺關鍵技術研究[D].安徽工程大學，2016.