PPP模式下地方政府建設項目審計問題研究

蔡學彪

摘要： 就PPP模式來說，這是政府和社會資本之間進行合作的一種主要模式。地方政府在建設的過程中，利用PPP模式能夠獲得政府與企業的雙贏收益。然而，實施工程項目的時候，不能脫離國家審計給予了約束。鑒于此，本文將站在審計視角對PPP模式對地方政府建設項目審計問題的影響進行分析，并對PPP模式在地方政府建設審計工作中的應用措施進行分析。

Abstract： As far as the PPP model is concerned， this is a major mode of cooperation between government and social capital. In the process of construction， local governments use the PPP model to obtain a win-win return from the government and the company. However， when the project is implemented， it cannot be separated from the national audit. In view of this， this paper will analyze the impact of the PPP model on auditing of local government construction projects from an audit perspective， and analyze the application of the PPP model in the audit of local government construction.

關鍵詞： PPP 模式；地方政府；建設項目；審計問題；研究

Key words： PPP model；local government；construction project；audit problem；research

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）26-0130-02

0 引言

受到社會發展的影響，PPP模式在地方政府建設項目中的應用已經成為政府和社會單位之間有效合作的模式。在這一模式下所開展的建設項目能夠對政府項目的成本壓力進行降低，使得政府企業能夠持續性發展。在合作的過程中，非常需要來自第三方的全面監督，保障雙方合作的有效性，幫助雙方實現互惠共贏。所以，對于審計部門來說，要與PPP模式進行結合，充分把握PPP模式在政府建設項目中的應用特征，制定針對性地審計策略，達到利益雙贏的目的，展現審計工作開展的公正性和公平性監督功能。

1 地方政府建設項目中應用PPP模式給審計工作帶來的影響

1.1 應用PPP模式對于審計內容造成的影響

在地方政府建設項目中應用PPP模式，因為經營權需要轉移到社會單位中，項目資金從社會資本中得來，能夠給予項目建設更多的資金來源。因為PPP模式在地方政府中的應用主要是由項目公司管理整個建設內容，審計利潤的收支并不屬于政府審計的監督范疇。在PPP模式的作用下，項目的審計內容不能只是造價的審計，而是應該把建設成本合理地納入考慮范圍內，項目在經營期過程中，需要對經營和服務的標準進行確定，將其作為建設成本的基礎。

1.2 應用PPP模式對審計定位產生的影響

從PPP模式在地方政府項目中的應用特征可以得出，需要同時考慮很多利益的相關者。因此，要對審計思維進行轉變，對項目進行正確的審計定位。主要表現在以下兩點。一是，項目有沒有成功，需要用長時間項目效益的最大化和利益相關者自身的合法利益看作是判斷標準；二是，給予公眾參與和公眾利益更多的關注。現階段，公眾是利益的相關者以及最終的使用者，其在使用PPP模式的地方政府項目中有非常低的參與度。不但是審計服務對建設目標進行服務的重要要求，還在一定程度上對審計價值進行了實現。除此之外，對利益相關者自身的合法利益進行保障，是對項目風險進行降低，實現項目的重大化收益。

1.3 應用PPP模式對審計模式產生的影響

在地方政府建設項目中應用PPP模式的核心是指對政府和社會組織之間的收益進行劃分，進而達到對項目風險進行規避的目的，提供全面的服務給公眾。以往建設項目在審計的過程中，運用比較多的是事后審計的方式。然而，將PPP模式應用其中，政府和社會單位兩者間一直處于平等合作的關系，將其作為基礎對公眾的受益進行保障。總的來說，影響項目的主要因素是前期規劃和設計與實施過程。所以，PPP模式的影響，審計是監督方，要對模式運用中的具體特征進行考慮，改進審計模式，選擇一個可以幫助建筑項目達到預定目標的審計方式。

2 地方政府的建設項目中應用PPP模式的優化措施

2.1 對審計模式進行改進

近年來，我國審計工作的開展逐漸深入，因此，需要進一步實現地方政府建設項目整個作業內容的全覆蓋審計新格局。綜合考慮PPP在地方政府建設項目中應用的特點，基于我國審計工作開展的框架，優化審計工作的開展模式，主要表現在以下幾點。一是，把審計放在前移至決策的審批時期，利用關鍵點對審計工作進行開展，并把重心集中于決策和招投標與合同的簽訂環節。比如，在投資估算和設計概算編制中的審計工作，加強對選擇合作伙伴中的審計等。都和PPP項目的全過程特征是吻合的；二是，加強對項目質量和進度與造價合理性的關注，項目公司要承擔項目建設的責任，政府機構需要對監管責任進行承擔，并很好地把握項目的質量和進度以及造價。比如，對于建設過程中的質量與進度審計，和風險管理以及內部控制工作的審計；三是，加強對項目運營過程中以及維護時期收費合理性、服務質量的重視，要將審計工作有效地滲透在項目周期的整個過程，例如運營和維護，在有效監管的作用下促進收費合理性的增強，進而對服務質量與合同之間的符合度進行保障。

2.2 促進各方利益的有效實現，對審計工作的內涵進行豐富

PPP模式在地方政府建設項目中的應用，主要是由不同的利益主體所構建的一個契約網絡。所有利益的相關者自身的利益訴求需要進一步兼顧，并進行合理地滿足，這是地方政府在建設項目實現目標中比較重要的保證。傳統建設項目的具體管理過程中，有效地控制成本和質量與工期，進而滿足所有利益主體在利益方面的訴求。但是按照現代化的管理理論，應用PPP模式的過程中，因為政府的投資主體和社會資本的投資主體存在利益取向方面的差異，例如政府比較關注公共利益，社會資本的投資主體比較關注經濟效益。所以，在PPP模式的應用下開展審計，必須加強對各方利益的兼顧，對其審計內涵進行豐富。可以通過以下是那種途徑進行實現。一是，對審計重點進行確定，也就是把審計重點向決策審計和戰略性的規劃審計與契約合同的審計以及投資績效的審計中進行轉移；二是，對所有利益主體之間的關系進行合理地處理，這是核心原則，也就是使得彼此共生互動和互利互惠；三是，將審計制度的安排明確地表現在利益主體的利益協調過程中。

2.3 加強內外審計資源的合理利用

在PPP模式的應用過程中，審計部門能夠被利用的資源主要有審計機關的內部資源，還有社會性的審計資源。對于內外部審計資源的合理利用，能夠進審計質量的提升。可以運用以下途徑進行實現。一是，對內部的審計資源進行充分。用，進而對PPP建設的地方政府項目的審計工作進行開展。內部審計關注的是建設單位的內部審計工作。該審計工作與國家審計工作開展的對比下，優勢主要表現為。首先，對組織環境與項目建設比較熟悉；其次，比較適合在整體跟蹤的審計工作與管理審計中進行運用。所以，PPP模式的建設項目當中，我國審計機關能夠積極地和內部的審計結構進行合作，重視和被審計單位的內部審計機構之間的溝通，還要提出審計要求，在第一時間為內部審進行監督與指導，還要在鞏固走結束后及時地進行抽查和評估；二是，對社會性的審計資源進行充分利用，實施PPP項目的審計。對于PPP模式的建設項目而言，其具有周期比較長和復雜性比較顯著以及技術經濟顯著的優勢，如果只是單一地對審計機構進行依靠開展工作，不但在數量上存在嚴重不足，同時，還限制了專業能力的提高。所以，可以對社會性的審計組織進行利用，對外部管理的制度與體系進行完善的基礎上，對部分投資的審計業務運用外包的形式進行開展，重視外包業務的全面管理以及監督。

2.4 促進審計人員綜合素質的提高

現階段，我國在政府轉型方面的力度進一步增強，在基礎性的建設項目開展過程中給予的投資力度也在不斷增長，想要對跟蹤審計的作用進行充分發揮，就要對審計資源進行合理地整合，對審計人員素質的提高是當務之急。政府部門的審計人員在現階段依然是PPP模式下審計開展的主力軍，與此同時，還要加強對于社會中介與專家力量方面的重視，部分專家人員的專業性比政府的審計人員高的多。當第三方機構能夠參與政府部門的基礎設施跟蹤審計的工作中，有助于審計效率以及質量的提升。所以，要加強對于第三方機構和專家人員自身積極性的調動，以此來完善政府審計工作開展中的缺陷。與此同時，還要提高審計人員自身的綜合素質。以往在審計工作中的認識只是對賬簿的審查，目前PPP模式的而運用，審計工作對于專業知識的要求更加深入，同時，還要對知識廣度進行掌握。例如，對建設項目的施工單位和建設工程的造價管理知識的學習，并對施工技術與工序進行熟悉，如此一來，能夠使得PPP模式下的審計思路更加明確，處理所存在的問題。

2.5 加強對前期決策與招投標過程的關注

PPP模式主要運用在經營過程中，與社會資本之間簽訂經營權協議，并制定利益相關者需要遵守的規定，進而可以運營。利用使用者付費與政府可行性缺口的補貼對投資與成本進行回收，保障利潤的合理分配。PPP模式在地方政府建設項目的審計工作運用中，要加強對于PPP模式應用的必要性和合規性與適用性的關注，評估所實施的方案，并對PPP模式是不是能夠成為地方政府建設項目債務的融資形式進行判斷，防止出現“類PPP模式”的現象；與此同時，要對合作方進行合理地選擇，并判斷決策的真實性和規范性；除此之外，還要加強對于PPP模式在建設項目中的應用與國家要求之間的符合度進行關注，看其有沒有在國家所規定的范疇，有沒有出現對投資范圍進行盲目擴大的問題。從本質上進行分析，PPP模式的應用依舊還是政府對服務進行購買的一種行為。國家財政部的目的在于對政府與社會資本之間的合作進行推廣，所以提出競爭性的磋商采購模式。在審計中，應該加強對于采購中的競爭性問題進行關注，看其有沒有遵守相關標準進行。還要對民營企業的信用狀況與施工經驗以及專業技術進行評判。

3 結束語

綜上所述，PPP模式的建設項目對于我國經濟的發展來說，是非常高效的一種建設模式，利用PPP模式對地方政府項目進行建設，可以對政府的資金周轉問題進行有效解決，同時，能夠推動民營企業的進一步發展。想要對PPP模式應用的合理性進行保障，就要對合理地配置資源，使得政府和企業之間獲得共贏，需要把國家審計作為支撐，站在法律法規和審計方式與審計模式以及審計范圍等多個角度進行分析，對風險系數進行降低，保障PPP模式在地方政府建設項目審計工作中的應用效果。

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