政府視角下養老PPP項目合作伙伴選擇研究綜述

邢瀟雨 趙金煜 劉彩霞

摘要：采用PPP模式建設養老設施將成為解決我國養老難題的重要方法之一，科學的選擇最優合作伙伴對項目成功至關重要。通過梳理養老PPP模式的相關文獻，分析養老PPP項目合作伙伴選擇的研究現狀，指出現有研究的不足及未來的研究方向，在推動養老PPP項目的發展上具有現實意義。

Abstract： Adopting PPP mode to build pension facilities will become an important way to solve the problem of providing for the aged in China. Scientific selection of the best partners is very important for project success. By combing the relevant literature of pension PPP mode， this paper analyzes the research status of the selection of the PPP project partners， pointing out that there is a lack of research and the future research direction， which is of practical significance in promoting the development of the PPP project.

關鍵詞： PPP；養老機構；合作伙伴選擇；綜述

Key words： PPP；pension institutions；partner selection；overview

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）26-0273-03

0 引言

隨著我國老齡化進程的加快，養老事業將面臨巨大挑戰。傳統由政府主導的養老模式，由于依賴政府財政、融資渠道單一，已難以滿足社會需求。為緩解養老壓力，財政部在《關于2014年中央和地方預算草案的報告》中首次提出將PPP模式運用于建設養老服務設施中。PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP）即政府部門與私人企業合作伙伴模式，養老PPP模式是指政府特許有投資運營能力的社會資本方建設運營養老設施，截至2018年2月28日，財政部政府與社會資本合作管理庫中共有養老類項目376個，采用PPP模式建設運營養老機構已成未來趨勢。

PPP模式在國內發展時間較短，但運營期普遍較長。近年來，學者們也主要針對養老PPP項目的可行性、風險分擔進行研究。而政府作為項目發起方，保證項目順利完成的根本是選擇適合且值得信任的社會資本方合作伙伴。因此，科學的從參與投標的合作伙伴候選人中選出最優者，并保證合作伙伴在運營過程中保持高標準的服務質量至關重要，通過對養老PPP模式、PPP模式合作伙伴選擇等相關領域的研究現狀梳理，能夠為建設養老PPP項目的合作伙伴選擇標準提供理論支持。

1 PPP模式的概念及特點

PPP模式起源于英國，在政府財政不能支撐公共基礎設施建設的情形下，英國創新性的將私人資本引入基礎設施項目，隨著時代的發展，PPP模式逐漸在全球得到認可，在建筑、學校、醫院等領域應用廣泛。但由于各國政治經濟環境存在差異，PPP 至今沒有統一的定義。葉曉甦、徐春梅通過梳理國內外公私合作歷史，結合我國的現實特點，對PPP模式進行了定義：PPP模式是公私雙方為提供公共產品服務、實現特定公共項目的公共效益而建立的項目全生命期關系性契約的合作伙伴、融資、建設和經營管理模式[1]。

關于PPP模式的特征，陳志敏、張明[2]歸納認為，我國的PPP模式具有公私合作、提供公共產品或服務、利益共享、風險共擔四個要點。劉薇通過長期研究，認為PPP模式的核心特征有三個：伙伴關系、利益共享、風險分擔[3]，該說法被廣泛引用。圍繞PPP模式的核心特征，國內外學者進行了充分的討論和深入的探究：在伙伴關系方面，H. Ping Tserng等[4]利用制度經濟學原理，明確了PPP項目的利益相關者及其互動方式。在利益與績效方面，Lizhong She等[5]從合同治理角度出發，建立PPP模式下綜合政府管理效率、經濟效益和社會收益的合同治理績效指標體系。在風險分擔方面，Medda F[6]以BOT項目為研究對象，通過構建仲裁博弈模型確定風險分擔方案。

2 養老PPP模式可行性現狀

目前，國外對養老PPP項目的研究較少，原因有以下兩點：①發達國家步入老齡化時間較早，養老機構的需求與供給已經達到平衡，機構建設運營也已經成熟。②發達國家養老機構采用公私分立形式，養老機構屬于私人收益機構，無需采用PPP模式[7]。而由于我國的特殊國情，養老PPP模式能夠彌補政府財政危機，提高養老項目的運行效率，優勢顯著，因此，針對養老PPP模式的研究應運而生。胡桂祥、王倩[8]通過對我國養老機構目前存在的問題進行調查分析，結合PPP模式在基礎設施建設中所具有的優勢，闡述了PPP模式應用于我國養老機構中的必要性。王經綾、華龍[9]通過估算我國的養老機構供求差，指出PPP模式是解決我國當前養老機構建設的有效方式。進一步的，段洪波、楊竹晴[10]通過對河北省養老服務業及PPP模式的發展現狀進行闡述，采用SWOT方法對兩者間對接能力進行分析，得出合理結論。經過不同學者研究證明，養老服務設施的建設采用PPP模式在理論上具有可行性、適用性，充分證明養老PPP項目在未來有較廣闊的發展空間。

3 養老PPP項目合作伙伴選擇研究現狀

目前，合作伙伴選擇問題已經引起了學者們的關注， 現有國內外文獻對供應鏈合作伙伴選擇等領域研究較多，在PPP項目領域的應用主要針對BOT（建設-經營-轉讓）項目，主要從合作伙伴關系分析角度展開，重點對合作伙伴選擇指標體系構建及模型構建進行深入探討。

3.1 養老PPP項目合作伙伴分析

從合作伙伴要求角度出發，國外早期文獻通過理論研究、實證研究解決了PPP模式特許經營者的相關問題：Kumaraswamy[11]提出建立合作伙伴評價的整合框架，通過對PPP項目是否可以持續獲得預期績效進行評價，綜合考察特許經營者。張學清[12]將中國、美國及英國的PPP模式實施情況進行對比，并找出合作伙伴與項目成功因素之間的關系。Zhang S[13]全面回顧了PPP在中國基礎設施領域的應用，提出了合作伙伴選擇現階段存在的問題，并給出解決建議。Liu J等[14]采用實物期權構建了PPP項目合作伙伴競爭程度評價模型，對政府在談判中如何提供擔保給出了建議。

3.2合作伙伴選擇指標體系構建

基于政府角度，選擇社會資本方時需要對合作伙伴的各方面能力進行綜合評價，在指標體系構建方面，國內外學者提供了豐富的思路：張學清較早[15]通過定性評價與定量評價相結合的方法，建立BOT項目特許經營者評價系統，針對財務、技術、HSE（安全、健康和環保）及管理四個維度的92項指標向世界范圍內專家發放問卷，通過對四維度初步指標體系的細化，建立了特許權經營者選擇的指標體系。Marcus[16]為改善英國PPP項目的實施進程，分別從財團性質、技術能力和資金實力三個維度構建了33項指標。Mohammad[17]基于現有文獻和專家經驗，確定了資金、技術、組織、成本四個維度的22個特許經營者的選擇標準。Aaron M.Anvuur等[18]從技術、可持續發展、關系三個影響PPP項目特許經營者選擇的因素入手建立指標體系，同時采用“德爾菲法”證明該選擇模型的可操作性。Wang Wen-xiong等[19]構建了由18個指標構成的指標模型，包括融資、財務能力，設計、建造及運營管理能力及其他方面。張水波等[20]從公共部門角度，構建了基于財務、技術、管理和合作能力四個方面共17項指標，對公共部門科學選擇PPP項目私營部門具有借鑒意義。隨著研究的逐漸深入，專家們對與指標維度的選取開始趨向統一，但也有部分學者創新性提出自己的看法。路浩等[21]基于社會成本視角，從財務、管理、技術、HSE及社會成本五個維度屬性29個指標建立評標模型。吳吳鸞[22]基于縣級項目視角，通過實地考察，將信譽因素考慮在內，設計了由信譽、成果、技術、管理及資金五個維度構成的選擇評價標準。

此外，也有學者針對PPP的某一領域特點對合作伙伴選擇進行探討：樓婷婷[23]總結了奧運場館PPP項目合作伙伴選擇經驗，從核心競爭力、合同執行度、投標文件三個方面考慮，構建了三階段選擇模型。閏飛等[24]通過分析BOT模式下的道賀高速公路選擇合作伙伴失敗的原因，為政府的前期決策工作提供了建議。張軼[25]以三維視角出發，提出影響基礎設施合作伙伴選擇的三個因素為項目類型、融資水平及資金渠道、招投標形式。戴大雙等[26]則探討了電廠BOT項目招標評標的各個環節，從合作伙伴預期遇到的風險角度給出選擇特許經營者需要注意的事宜。

3.3養老PPP項目合作伙伴選擇模型構建

在指標體體系確立的基礎上，為更加合理的對各指標的重要程度進行確定，綜合選擇出符合要求的合作伙伴，學者們進一步從定量的角度出發，構建了合作伙伴選擇模型思路較為開拓：盧志剛、林卡[27]采用多目標優化方法，利用保留經營策略的非支配遺傳算法求解，有助于選擇穩定性高的合作伙伴。易欣[28]以PPP軌道交通為研究對象，提出了準入規制、優選程序和協商談判三階段合作伙伴選擇機制，給出了基于IAHP和Vague集理想解的優選模型。宋波等[29]基于PPP項目參與方聯合滿意度最大原則，采用迭代算法進行合作伙伴選擇。叢旭輝[30]從任務和關系視角出發，在系統整合云模型的優勢和灰關聯法的優點的基礎上，構建社會資本聯合體的合作伙伴優選決策模型。章昀玥、張云寧等[31]引入熵權理論確定各指標的權重，建立多層次模糊綜合評價模型，并引用實例驗證了模型的實用性和科學性。何壽奎[32]著重考慮管理水平對項目的影響，通過建立函數分析了合作伙伴選擇的機制。

在養老PPP項目的合作伙伴選擇方面，學者們仍處于探討階段，王浩鵬[33]通過對大連市四家養老機構的實證分析，通過ELECTRE法選擇出合適的合作伙伴。進一步的，任志濤、雷瑞波[34]借助SPO模型建立養老合作伙伴選擇標準體系，運用熵權法確定各項指標的權重，完善了ELECTRE法的養老PPP項目合作伙伴選擇決策模型。杜虹靜[35]運用聚類分析法和權重模糊綜合評價法相結合，通過數學模型選擇養老地產合作伙伴選擇。吳萍[36]等通過對三類合作伙伴優劣勢的分析，提出養老地產PPP項目合作伙伴選擇的政策建議。姜雪[37]基于混合多屬性群決策方法，通過在TOPSIS法中引入“垂面”距離的概念實現備選方案的優劣排序，求解合作伙伴選擇模型。

4 總結及評述

本文從養老PPP項目的研究背景入手，通過界定PPP模式的概念，梳理養老PPP項目的研究現狀，對養老PPP項目合作伙伴選擇進行研究綜述，現對主要的研究成果進行評述。

①考慮養老PPP項目的特點，現有研究在養老PPP項目可行性、體系建設等方面有了一定成果，充分證明了PPP模式在養老服務設施領域應用的可行性與必要性，為解決養老難的現實問題提供了思路。

②現有PPP項目合作伙伴選擇的研究已經取得了有價值的發現。縱觀對合作伙伴選擇進行研究的文章，主要解決了兩個問題：1）確定評價指標，主要是采用定性的專家訪談、問卷調查等方式，近年來針對BOT項目的指標維度設置逐漸集中在技術、資金、管理等方面，指標數量有所簡化；2）建立綜合評價模型，多采用實證分析方法，其中灰色關聯度、ELECTRE法等數學方法運用較多。

③應當進一步對養老PPP項目合作伙伴選擇的指標體系進行細化。由于養老PPP項目對項目運營管理的要求較高，應當在指標體系構建時著重考慮管理因素，提高實用性。

④目前養老PPP項目合作伙伴選擇研究多以所有PPP項目為研究對象，或針對BOT項目進行研究，但現實環境中，采用TOT、ROT等其他模式建設的項目也有較重比例，而不同模式下的PPP項目在合作伙伴選擇過程中也具有不同的側重點。因此現有研究并不全面，應當進一步加強針對性。

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