論改進和加強國有企業財務監管制度建設

楊建紅

摘 要：改革和完善財務監管工作是國有企業改革的重要方面和主要內容。目前國有企業財務監管工作存在政企不分、國有資產管理的委托代理鏈過長等問題，不僅影響國有企業改革進程，也對現代企業制度的建立產生不利影響。國有企業財務監管工作應明確分類監管原則、分級監管原則、責權利平衡原則，建立健全董事會和監事會制度，提高國有企業財務監管效率，從而提升國有企業的經營績效。

關鍵詞：國有企業；改革；財務監管

中圖分類號：F275文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）06-0031-04

目前，國有企業改革已進入積極發展混合所有制經濟的階段。由于國有企業存在多層委托代理關系，在市場經營中存在較高的道德風險，所以如何改進和加強對國有企業的財務監管，就成為國有企業混合所有制改革中的關鍵環節和重要內容。財務監管作為國有企業改革的重要方面，是國企改革能否獲得成功的關鍵。①在解決國企改革進程中的一系列深層次矛盾和問題時，首先需要解決的應當是財務監管問題。②本文著重探討如何改進和加強國有企業的財務監管問題，以期為順利推進國企混合所有制改革提供參考和借鑒。

一、國有企業財務監管制度存在的主要問題

1.國有企業財務監管制度不完善

有效的財務監管能夠顯著提升國有企業經營績效，避免國有資產流失。目前，我國國有企業財務監管在制度建設上普遍存在以下一些問題：第一，目前我國市場上主要通過獨立第三方——會計師事務所獲取財務信息，當監管部門試圖獲取大量財務信息用于財務監督時會受到嚴重影響，即我國缺乏權威的專業機構對國有企業的會計信息進行官方的、權威的信息公布。第二，在經營者經營狀況的有效性是否與企業期望相一致方面，存在一些監管漏洞，即當企業財務工作的價值取向受到管理者的利益偏好影響時，會計報表不再是為所有者、債權人提供企業信息的出口，而是成為管理者兌現利益的重要工具。針對這種會對企業效益甚至社會效益產生不利影響的行為，我國目前并沒有一套相對完善的財務監管制度進行監管。

2.國有企業財務監管主體存在政企不分現象

當前，我國國有企業財務監管實踐中普遍存在政企不分的突出問題。主要表現為：對于目前較多的國有企業而言，不僅要實現盈利，同時需兼具社會意義及政治意義，并且在多數情況下其自身盈利和社會意義會存在一定的沖突。這可能會造成一些國有企業為了實現自身社會價值，在經營過程中不能較好地兼顧贏利目標，最終導致在激烈的市場競爭中敗下陣來，無法占領與實力所匹配的市場份額。這種情況下，這些國有企業用原定可用于盈利的資源換取了其社會意義。

同時，相關部門已意識到這個問題并嘗試逐步進行“政企分家”的變革。③盡管這種變革已經開始推行，但相當多的國有企業仍不能很好地實現“政企分家”的目標。究其原因，對國有企業而言，“國有”二字代表著該企業的所有財產是由國家把控的，而在對這些財產進行規劃、分配、使用的過程中，國家必定要通過自身的職能部門——政府，來完成對國有企業財產的整體支配過程，即現今大多數國有企業需要通過“政”（政府部門）來完成對“企”（企業）的資源配置，這使得“政企”緊密聯系在一起，無法很好地實現“政企分家”的目標。

3.國有資產管理的委托代理鏈過長導致監管難度增大

為了更好地管理國有企業內部龐大的組織結構，國家往往會采取委托代理的方式。在這種管理模式下，國家是委托人，負責經營管理相關國有企業的工作人員則是代理人。這就意味著，國有企業在贏利之前其內部就已存在這種代理關系：國家作為第一層次的委托人，然后層層向下委托。過長的委托代理鏈可能會導致監管難度大，產生如下后果：一是國有企業的很多工作在傳達和完成過程中會遇到很多阻礙，不利于企業自身的經營；二是在政府不同職能部門之間、職能部門與企業自身之間往往存在不同的經營理念或者贏利目標，這也會使信息在傳達過程中出現一定的扭曲；三是“代理鏈”的冗余可能阻滯政府職能部門與企業以及企業自身內部的信息傳遞和工作傳達，使其不能有效地對自身的經營情況進行整改。

二、加強國有企業財務監管制度建設的重要性和必要性

1.加強國有企業財務監管是減少委托代理層級的必要手段

委托代理理論（Principal-agent theory）是美國經濟學家伯利和米恩斯在1932年提出來的理論，其目的是解決企業所有權和經營權之間的關系，后來逐漸發展成企業經營職業化的工具。④我國國有企業與西方國家企業相比有明顯的特殊性，即存在多層委托代理關系：我國的國有資本代理鏈一般都在6個等級以上，有些國有企業集團的組織鏈條達到10個等級以上。此外，由于受“以少控多”“借雞下蛋”等偏重于資本操作思想的影響，很多集團都期望在短時間內實現跨越發展。在我國經濟發展的轉型時期，國有企業不能夠脫離社會主義制度大方向，這要求國有企業在追求盈利的同時還要兼顧國情。因此，要從根本上改變企業的多層委托代理關系，就必須加強國有企業財務監管制度的建設。

2.加強國有企業財務監管是保證國有資產保值增值的必然要求

國有資產保值增值離不開科學規范的企業財務管理，企業財務管理在提高國有資本運營水平、實現國有資產最大限度地保值增值過程中發揮著關鍵作用。國有資產管理和財務管理從根本上來說是同一個問題的兩個方面：一是國有資產的運營結果直接反映企業內部的財務狀況；二是企業財務的管理好壞反映國有資產的運營質量。企業的社會意義在于在財務管理的過程中除盈利之外還需要實現自身的社會價值。在現代市場經濟體系中，僅僅依靠市場自身調節機制無法應對經濟風險或市場變動，需要相關政府職能部門進行干預以及調控。在調控過程中，政府需要依據各個企業財務管理在市場當中的表現來采取相應措施，保證國有資產的增值。特別是與一般企業不同的國有企業，其國有性意味著相關企業資本屬于全國所有公民，在經營過程中也應當服務于所有公民。政府在對國有企業進行財務監管的時候，更應當根據人民的需要和國家發展的需要，幫助國有資產保值增值。

3.加強國有企業財務監管有利于防止國有資產流失和企業腐敗行為

近些年來國有企業腐敗案件屢有發生，這主要是由于企業財務管理制度不夠健全，以及不夠人性化和科學化，讓不法分子找到了腐敗的空隙。此外，企業財務監管不到位也是導致企業財務管理出現紕漏的重要原因，國有企業財務人員或與上級相互“溝通”或被制度所限，無法對企業財務做出有效限制，也會造成一些國有企業經營者趁機貪污和行賄受賄。這種通過點對點形式輸送非法利益的行為，嚴重危害了國家集體和職工大眾的經濟利益。通過加強國有企業財務管理，可以從根本上扼制腐敗現象的產生，防止國有資產流失和國有企業腐敗行為發生。⑤

三、加強國有企業財務監管制度建設的若干建議

國有企業財務監管通常是國家通過政府相關職能部門對國有企業以及第三方控股公司進行的監管。職能部門在這一監管過程中的作用主要是建立健全企業和控股公司的相應監管機制，從而使得監管工作能夠更加高效、圓滿地完成。對于更加側重社會價值的國有企業以及第三方控股公司而言，其性質通常為國有獨資，在企業內部的組織架構中并不存在股東會。要較好地權衡不同領導機構、領導層之間的關系，不僅僅要實現相互制衡，同時要更加有利于企業履行好自身責任。因此，加強國有企業財務監管可以從以下幾方面進行完善：

1.將國有企業財務監管進行分層次管理

財務監管層次一般分為雙層監管和三層監管。前者指的是政府職能部門與企業之間直接接洽，這種模式下政府相關職能部門與國有企業之間接洽過程簡單易行，便于企業實現自身盈利目標和社會價值，同時監管過程推進也更加順利。后者指的是政府職能部門與國有企業之間存在第三方角色來完成接洽過程，在此情況下國有企業的經營過程與監管過程完全分離，從而更能保證監管結果的真實可靠，保證市場的公平性。⑥通常情況下，第一種監管方式在一些規模較小的國有企業中更為常見，而第二種方式則適用于一些規模較大的國有企業。不同目標類型的國有企業適用不同的監管層次模式。

對于更加側重企業自身社會價值的社會目標型國有企業而言，在進行財務監管過程中使用雙層監管更加適合，可以通過國家相關專屬職能部門完成整體監管過程。⑦擁有這一目標的國有企業通常不參與到市場競爭中，其存在的意義主要是協助職能部門對國內經濟形勢進行宏觀調控，在市場自我調節能力出現一定缺陷時進行彌補。通過這種雙層監管模式，能夠更加便于相關職能部門進行宏觀調控，充分體現這類國有企業的社會價值。對于這類國有企業來說，由于其非營利性及獨資性，應當盡量縮小其數目。

對于大多數以贏利為主要經營目標的國有企業而言，由于其以贏利為主要目標，因此對這類企業經營成果的驗收也應通過市場反響完成，政府職能部門與企業之間通過第三方角色完成接洽過程更加合理，使用三層監管更加符合其實際情況。⑧建立這一中間角色的主要作用是：第一，直接降低政府職能部門對于國有企業經營過程的干預程度，并且，通過第三方對國有企業財務情況進行監管，避免國企經營直接接受政府部門的“指揮”，更加有利于政企分離過程的進行。第二，與政府職能部門直接接洽的是控股公司，通過這一中間人角色實現這一監管過程，能夠更好地減少職能部門的工作量，從而間接提高部門內部對于所有國有企業的監管能力。

2.進一步完善董事會制度，發揮企業董事會財務監管作用

為了更好地完成上述制衡目標，在董事會的建設過程中，承擔不同職責的董事人數應當保持一定的平衡比例。在挑選董事會人選的過程中應當盡量做到兼具各個方面、各個領域的人才。董事會成員不僅要起用企業的內部人才，還應當從其他相關行業、領域吸收人才，這樣不僅能起到對內部官員的制衡作用，還能為企業決策吸取更多來自各個方面的意見。同時，在董事會中應當設立角色和職能不同的專門委員會：一是設立執行委員會，其主要職責是完成決策層與經理人員之間的接洽與溝通，并且在一些重大事件的決議過程中發揮推動作用。二是設立戰略決策委員會，其主要職責是在企業進行經營目標以及發展戰略的研究確立過程中起到決斷作用，并且在企業的一些重要決議研討過程中提供可供參考的意見，完成企業的成本預估等。三是設立審計委員會，其主要職責是在企業日常運營過程中承擔審核相關賬目與會計工作的責任，這樣能夠較好地預防企業在運營過程中出現一些虛報假報財務信息的情況。四是設立薪酬委員會，其主要職責是在企業的日常運營過程中根據不同發展情況合理設計企業內部的薪資結構，并在一些涉及績效的評獎評優過程中擔任決策角色。

3.加強監事會建設，發揮監事會財務監管作用

監事會的人員結構主要由相關職能部門委派、相關監管機構委派和企業內部工作人員構成。其職責主要是在企業決策層領導人員進行決策過程中發揮監督監管作用，在企業運營過程中監督相關財務信息、會計信息，從而降低因企業某些違法行為而給國家利益造成的損失，更好地保障國有企業資產保值增值。在政府職能部門行使監督管理職責過程中，在企業中建立監事會是非常行之有效的手段。在監事會建設過程中，應從以下幾個方面入手：

一是設立獨立部門選拔監事會成員，同時在人才選拔過程中應當以金融、法律領域人才為主要選拔對象。二是要在監事會工作過程中逐漸擴張其業務范圍。不僅要對決策層的決策進行監管，同時也要對經理人員以及下屬工作人員的執行過程進行監管，也包括一些財務信息和會計信息，實現事前、事中、事后的全過程監督。在召開監管工作會議時，監事會相關工作人員應當在企業決策層進行決策會議時到場并整理會議紀要，在此過程中不僅僅要對決策層的決議過程進行監督管理，并且要對決策層成員進行監管，做到制衡決策層權力并且實現對決策層成員工作情況的評價。三是監事會需要在企業進行結算時向政府職能部門提交書面總結，總結這一年度對于企業的監管結果，使政府職能部門能夠更加真切深入地了解相關國有企業的經營贏利情況，并且借此驗收監事會的工作成果。四是設立合乎規定并利于企業發展的決策層、行使監管功能的監事會，將企業的經營、決策、監管工作進行適當分離，提高效率的同時更好地保障有關工作的完成。

4.企業財務監管制度建設要做到權責平衡，更好地發揮財會人員的監督作用

在目前的企業財務監管過程當中，經常會出現企業財務工作人員權責不平衡導致企業財務監管不能有效進行。若要更加行之有效地完成對于國有企業經營過程的監管工作，應當在賦予企業財務工作人員相應權利的同時，要求其承擔相應的責任。只有擁有適當權利才能夠更好地保證經營工作、監管工作的完成，如若不然只會使得這些工作的進行成為紙上談兵。在進行權利的賦予工作之前，應當衡量所要賦予他們的權利是否與其承擔的責任保持一定的相符程度，當權利大于責任時會造成不良后果，甚至會危及國家資產安全。

在確定了權利與責任之后，還需要確定當企業財會人員完成分內工作后所能獲取到的利潤，這里的利潤不僅指經濟方面，同時也包含著社會地位等方面，只有這樣才能夠更好地調動財會人員在工作與監督過程中的積極性，提高工作效率，更好地實現國有企業自身的目標。

5.建立健全國有企業財務監督工作制度

要不斷建立健全國有企業財務監管工作制度，使財務監管工作制度化、程序化、科學化。首先要建立《財務監督檢查工作方案》和《監督檢查方案》，并且根據方案來檢查目標、重點內容以及人員分工；其次是重視和強化監督檢查實施，應召開國有企業的監事會全體會議來審定工作方案，確定監事會成員，通過核查信息的方式來測試內控系統和企業運行情況，確認會計信息和經營管理情況；最后是進行評價和撰寫報告，對財務監管工作進行全面的總結，形成報告。

注釋

①單好好：《國有企業改制中的財務會計問題研究》，《中國集體經濟》2015年第31期。

②楊智勇：《淺談財務管理在國有企業改革中的作用》，《財會月刊》2003年第4期。

③高冰：《對國有企業財務管理中的問題及加強對策的探討》，《經濟視野》2013年第19期。

④劉國賢：《淺議國有企業財務管理存在的問題及對策》，《全國商情·經濟理論研究》2014年第20期。

⑤陳艷華：《基于國有企業改革中財務管理問題的分析》，《中外企業家》2016年第33期。

⑥林莉靜：《防范國有資產流失的財務監管問題研究》，《集團經濟研究》2006年第2期。

⑦劉俊彥：《國企改革中的財務管理機制問題》，《國企管理》2015年第19期。

⑧喬冬：《新型國有資產管理體制下國有企業財務監管機制研究》，長安大學碩士學位論文，2007年。

責任編輯：瑜 言