寧夏回族自治區依法治稅問題的調查

敖琦 劉鵬虹 裴明越 譚青曉 馬雅莉

【摘 要】位于西部地區的寧夏，由于經濟起步晚，經濟體量小，在經濟發展上遠遠落后于發達地區，在這種情形下，企業的興建與發展需要政府的財政資金和財政政策扶持，而同時，政府財政收入的主要來源是企業的納稅。在這樣的一個大循環中，需要一個公平的、氛圍良好的稅收執法環境，也就意味著依法治稅的重要性被凸現出來。論文主要就寧夏地區的依法治稅的現狀進行分析，以此為寧夏的發展提出建議，促進寧夏的進一步發展壯大。

【Abstract】 Ningxia is is located in the western region of China. Due to the late start of the economy and the small economic volume， Ningxia lags far behind the developed regions in economic development. Under such circumstances， the establishment and development of enterprises need the support of the government's financial funds and policies. And at the same time， the main source of government revenue is the ratepaying of enterprises. In such a big cycle， we need a fair and sound tax enforcement environment， which also means the importance of administrating tax under law is highlighted. The paper mainly analyzes the present situation of administrating tax under law in Ningxia Hui Autonomous Region， so as to put forward suggestions for the development of Ningxia， promote the further development and growth of Ningxia.

【關鍵詞】寧夏； 稅制改革；依法治稅

【Keywords】Ningxia； tax reform； administrating tax under law

【中圖分類號】F812.42 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）06-0073-05

1 引言

國務院頒布《關于全面推進依法行政的決定》，建設法治政府成為中國政府施政的基本準則。依法治稅正是在這一背景下提出，并被確立為稅務工作的基本方針。隨著十九大以及十三屆全國人大會議的開展，關于稅制改革、依法治稅以及稅收優惠政策等方面成了稅收發展的重點①。從寧夏發展社會主義市場經濟的客觀要求看，要使多種所有制經濟共同發展、公有制實現形式多樣化，就必須統一稅法，公平稅負，為各種所有制經濟創造一個平等競爭的稅收環境，這就從客觀上提出了強化依法治稅的要求。提到依法治稅，我們知道，“依法”和“治稅”這兩者需要雙管齊下，缺一不可。我國周期性的稅制改革，既是經濟基礎決定上層建筑的被動變遷，又是稅收制度對不同時期經濟社會變化的主動性回應，并在一定程度上修正了原有稅制的道德偏頗[1]。在這種狀況下，依法治稅更是需要依照不斷與時俱進的法律法規制度來進行，與此同時，加強征稅管理，為正在加速發展的寧夏，營造一個良好的稅收執法環境，從而增加本地的經濟體量、吸引更多的優質企業、加快本地企業的升級轉型速度。

2 寧夏回族自治區依法治稅的現狀分析

為了獲取有效的有關依法治稅現狀的信息，我們通過實地調研、問卷調查等方式從征稅人以及納稅人處獲得了一些相關信息。其中，主要有，目前寧夏在依法治稅上取得的成就，以及依法治稅存在的問題，如納稅人依法誠信納稅意識不夠等問題。現以此為基礎進行如下分析：

2.1 依法治稅的成就分析

近年來，隨著稅收法律的完善以及稅收征收管理機制的加強，在依法治稅上，寧夏取得了明顯的進步。通過不斷推進依法治稅，提高了稅務干部的執法能力，加強了執法監督的力度，在法律的指引下營造了一個良好的稅收環境，在大眾創業、萬眾創新的大背景下積極地推進稅收優惠政策，還迅速利用起大數據，利用網絡提高效率和服務水平。現如今，深入推進“互聯網+稅務”使更多事項在網上辦理，使納稅人辦理事項不僅方便而且快捷，即使必須到現場辦的事項政府現在也要力爭做到“只進一扇門”、“最多跑一次”的目標；清理群眾和企業辦事的各類證明，沒有法律法規依據的一律取消，切實做到了“有法可依、有法必依”；同時，持續深化“放管服”改革，不斷優化營商環境，為市場主體添活力，為人民群眾增便利；此外，還有簡政放權，從“稅”說起等等。諸多表現，體現出來了寧夏的稅收環境得到了很大的改善，也體現出了市場的活力，使得本地各行各業的企業相繼建立、發展、壯大，并取得了明顯的成效。

2.1.1 依法履行稅收工作職能明顯增強

堅持依法組織收入原則，稅收收入質量逐年提高。“十二五”時期累計組織收入1223.1億元，是“十一五”時期的2.4倍，稅收總額從2010年的149.9億元增加到2016年的336.1億元。2017年，寧夏稅務部門累計組織稅收收入416.3億元，同比增長23.9%，增收80.1 億元。依法為納稅人減免各項稅收141.1億元，占稅收收入的33.9%。聚焦寧夏“創新驅動、脫貧富民、生態立區”三大戰略，全力服務自治區經濟社會發展。認真開展“放管服”改革自查工作，制定《稅務行政許可事項目錄》、《稅務行政許可事項辦理流程》，對稅務行政許可事項實行標準化管理，將辦理期限由法定的20個工作日壓縮為10個工作日。落實自治區黨委政府對審批事項“不見面、馬上辦”的要求，全系統90%的行政審批業務實現“不見面”辦理。[2]

2.1.2 深化稅收改革，助力企業發展

在“深化稅收改革、助力企業發展”上，寧夏稅務部門結合寧夏實際，將總局要求各地積極探索實施的62項改革內容，細化為72項具體改革措施，精心謀劃，倒排任務，對表推進，定期督導，著力推進改革落地生根，目前72項改革任務已完成52項，其他20項正在穩步有序推進。穩步有效的改革，加快了發展的步伐，有利于企業及時獲得改革的信息，進而企業可以利用好政策，促進企業轉型升級，提高經濟效益。如寧夏銀行股份有限公司，2017年實現各項收入62.13億元，各項支出53.77億元，實現凈利潤8.36億元。市場占比和增長速度在區內同業排名均居前列。

2.1.3 專項試點改革，征納稅效率提高

在專項改革試點上，全力承接打好“簡并申報繳稅次數”和“全區通辦”專項試點攻堅戰。結合寧夏部分縣（區）未分設稅務機構的實際，從2016年1月份起簡并12種稅費的申報繳納期限，有90%以上納稅人實行按季或按年申報繳稅，減少辦稅次數、時間及紙質資料報送達2/3以上，惠及納稅人28萬戶。結合落實征管業務規范，打破屬地辦稅限制，壓縮辦稅流程7成以上，簡化涉稅文書110多個，實現85項涉稅業務全區通辦，納稅人戶均節省辦稅時間30分鐘以上，形成可復制、可推廣的寧夏稅收經驗。同時，大力推進簡政放權，先后取消稅務審批事項80項、進戶執法項目6項，清理涉稅規范審批類文件126份，協同推行“三證合一”“五證合一”，改變了以前手續復雜，手續冗雜，辦證費力的辦公作風，同時納稅申報表也變得便利，順應了時代的發展。便于為企業在納稅申報等問題上節省時間經濟成本，從而企業可以更多地把精力放在經濟發展上，提高了征納稅的效率，經濟效益好。

對納稅人而言，從總體來看，納稅人對稅務機關在涉稅事項的處理上是滿意的，也就是說，在依法治稅上，在“治”稅務機關的辦事能力，服務態度上取得了卓越的效果。比如在服務態度上，大部分納稅人認為，稅務工作人員態度良好，能較好的解決他們所遇到的疑難困惑。同時，對于“互聯網+稅務”納稅人普遍叫好，方便、高效、便捷、成本低廉的網上納稅，給納稅人帶來了極大的便利。此外，由于實施供給側改革，激發了市場主體的創業熱情，稅收優惠不斷加碼，寧夏新增企業增幅大幅度上漲，市場上充滿著活力；對于征稅人而言，對“互聯網+稅務”亦是拍手叫好，不僅促進了移動大廳稅企高效溝通，使稅收征管運用大數據達成了共識，而且使得稅務部門節省了人力、物力，降低了工作成本，提高了工作效率，間接的還增加了財政收入。同時，在“治稅”上加大了力度，現行稅務部門人員素質，業務水平大大得提高了。

2.1.4 依法治稅加速了地方經濟發展

從上述數據進行，寧夏稅收收入成上漲趨勢，各地區收入較上一年增長較大，特別是銀川經濟技術開發區和寧東能源化工基地由于受到稅收優惠政策和政府的財政扶持，增長率最大，給寧夏地區的財政收入貢獻最大。其次就是銀川市和吳忠市稅收收入可觀。稅收收入的增長，客觀上也反映了近兩年寧夏在依法治稅上下了大工夫，落實《國家稅務總局關于進一步加強和改進稅務行政應訴工作的實施意見》，加強與司法部門溝通，聯合制定《關于建立涉稅行政爭議化解聯席會議機制的意見》，建立涉稅行政爭議化解聯席會議機制，同時加強行政監督和審計監督，使得權力制約和監督得到有效加強。因此沒有良好地依法治稅環境，很難保證財政收入的穩定增長，也很難加快一個地方的經濟快速發展。

2.2 依法治稅中存在的問題分析

盡管就寧夏目前而言，依法治稅的成效顯著，但同時，依然還存在一些問題亟待解決。其中，有些問題是一直以來就存在還未能完全的解決的，比如法律法規上存在的欠缺。還有一些問題是隨著發展漸漸出現的。顯然，對于這些問題的解決，根據我國國情，“速改論” 是很難實現的，但“漸改論”就比較能繼承我國積極穩妥、逐步深化改革的漸進性特點，實行“漸改論”可以減少一次性全部改革，只講速度的“速改論”帶來的風險，是適合長久發展的戰略。因此，通過我們的調查，在寧夏的依法治稅上，對依法治稅過程中存在的問題亦不可能一蹴而就地進行解決，需要根據問題分步解決。

2.2.1 稅源比較貧乏，落實稅收優惠政策的動力不足

寧夏由于經濟發展起步比較晚，現在所擁有的優質企業還是比較少，經濟體量較小，稅源單一，經濟基礎仍較薄弱，市場發育程度較低，綜合經濟實力較差。從下列數據可以看出，寧夏的稅收優惠減免稅額隨著稅收收入的逐年增加而變化，從圖中可以明顯地看出，2016年由于受全面“營改增”的影響，稅收減免稅額增加最快，企業在此期間，稅收負擔減少最多，但到2017年隨著稅收收入的增加，減免稅額卻在2016的基礎上不增反減了。就2017年的來說，與北京90，396，000萬元的稅收收入和51，220，000萬元的稅收優惠減免稅額相比，北京的稅收收入和稅收優惠減免稅額的占比為56.7%，寧夏的為15.1%，相比之下，寧夏的稅收優惠減免稅額遠遠低于北京，這不僅由于北京的經濟發展起步早，而且由于北京的經濟市場充滿活力，稅源豐富，在落實稅收優惠政策的動力足，而寧夏在這些方面遠遠滯后于北京。

2.2.2 納稅人依法誠信納稅意識缺乏

納稅人的依法誠信納稅意識偏低，納稅人的納稅意識不僅僅是遵守依法納稅的義務，還要爭取并享有相應的權利，無權利不納稅。然而，通過我們的調查發現，有23.5%的納稅人對自己所繳納的有哪些稅款不是很清楚，大多處于模糊狀態；同時，我們通過詢問發現，如果納稅人在納稅過程中少繳納了部分稅款，而后納稅人發現了，而稅務局還未稽查出來，納稅人是否會主動納稅？在這個問題上，大多數納稅人給的答案是否定的，他們還是更多依靠主觀決定，存在著僥幸心理。同時，部分納稅人還會借以虛開增值稅發票來獲得收益，如鹽池縣欣雨藥業有限公司在2014年11月至2015年9月向6戶企業虛開增值稅專用發票280份，金額25，064，386.92元，稅額4，260，945.48元，價稅合計29，325，332.40元，在如此大的利益誘惑下，納稅人最終還是違背了依法誠信納稅的原則，走上了違法道路。由此反映出來納稅人的依法誠信納稅意識不夠。

2.2.3 稅務部門執法水平有待提高

政府目前在納稅方面更多的是管理者的角色而不是服務者的角色，如果過多強調納稅，而不提高服務于納稅人的水平，不進行足夠的信息公開，對很多納稅人而言，基本上處于被動的狀態，從而迷迷糊糊的納稅，同時，大多數納稅人還依賴著稅務機關進行涉稅事項的處理，這樣既沒有很好的行使到自己的權利，自然也難完好的履行自己的義務。其次，由于征管程序復雜，機構眾多，對于很多納稅人而言，納一次稅會消耗他們較多的時間和精力，提高他們去投資的機會成本，對于他們而言，很不劃算。最后，稅收政策宣傳不到位，由于寧夏地區目前的主要稅源仍是企業，那么在這個方面，稅務人員為了達到每年的征稅稅額目標，可能會在稅收政策的宣傳方面不到位，使得企業在稅收籌劃上存在了缺陷，以此保證稅收的足額征收。在這點上，對依法治稅的管理便存在著很大的不足。

2.2.4 稅收執法監督力度不夠

當前稅收執法監督主體存在的主要問題表現在兩個方面：一是機構的交叉重疊，二是監督人員的專業化素質不高。這兩個方面均影響了監督效能的發揮。在機構交叉重疊中，一方面，執法機構復雜，執法程序繁多，增加了執法監督的難度；另一方面，部分機構及程序重復，使得很多步驟冗余，這也降低了執法的效率。同時，從監督人員的專業化素質而言，由于執法監督人員業務能力不足，因此發現不了存在的問題，在對重大案件集體審理時質量不高，稽查案件審查不嚴格，以及執法監督制約及執法責任追究不力，在稅收執法監督中執法流于形式，效果不佳等。

3 簡析問題產生的原因

為了提出有效的意見和建議，首先要做好追根溯源，知道問題出在哪，出現的原因是什么，由此提出具有針對性的建議，以此促進寧夏地區的依法治稅以及經濟發展，現通過分析得出以下幾點原因：

3.1 經濟起步晚發展慢

寧夏位于西部地區，地理位置比較偏，條件不夠優越，從經濟發展上來看，起步比沿海發達地區晚，享受國家政策的扶持的時間晚，在發展上存在資金不足以及政策引導不夠等問題。工業以能源、原材料加工和資源初加工為主，形成的產業鏈較短，附加值低，所能獲得的經濟利潤少；農產品基本上以初級產品為主，加工深度不夠；服務業發展緩慢，營業周期短。因此，企業利潤少，成本和費用大，所繳納的稅額也比較少。

3.2 納稅人主觀意識強，整體素質不高

就目前而言，首先，寧夏由于位于西部地區，不僅經濟上起步晚，而且在教育文化上也發展滯后，很多納稅人所接受的文化教育程度低，很多時候主要靠自己的實踐經驗及主觀判斷來決定事情；然后，寧夏地區尚未形成一個良好的稅收環境，納稅人的納稅意識不足也是情有可原的，部分納稅人可能由于自身的經濟業務也比較少，對稅收政策的發展變動上相應的關注度也少，也就比較容易出現納稅時不能及時納稅；最后就是納稅人從利益角度而言，為了達到利潤最大化，納稅人容易出于減稅降負考慮，產生僥幸心理，從而逃稅、虛開發票，甚至偷稅、抗稅、騙稅，最后觸犯了法律。

3.3 稅務部門服務不到位

對征稅方而言，首先，把稅收收入看得比較重，過多的以完成征稅目標為主，而不是更多地關注企業的利益，沒有切實做到讓企業熟知稅收政策，尤其是稅收優惠政策，信息公開不夠及時，宣傳力度不夠，服務力度不夠；然后就是，稅務機構較多，寧夏回族自治區國家稅務局現有13個內設機構，1個直屬機構，5個事業單位；下轄7個地級市局及銀川經濟技術開發區國稅局、寧東能源化工基地國稅局和27個縣級局、76個派出機構（其中稅務分局61個、稅務所15個）；寧夏回族自治區地方稅務局下轄4個直屬單位，4個市級地稅局，18個縣（市、區、分）局。這使得納稅人在處理納稅信息時，要多個機構跑，“多走了馬路”，這在一定程度上加大了企業的成本，同時也降低了稅務行政的效率；最后，從征稅人本身來看，因其自身的業務能力水平不高和在管理過程中的工作態度不端正、職業操守不佳等問題而導致的服務型的效果不明顯。

3.4 執法監督環節存在漏洞

從執法監督而言，由于納稅人對稅收政策的把握不全等原因，在行業監督中很難發揮監督舉報作用，同時稅務部門對違法行為的打擊不力以及鼓勵監督舉報等方面措施不夠，容易使執法環節變得薄弱，從而在執法上給征納雙方留下了鉆空子的機會，比如在個人所得稅、消費稅以及一些小稅種，如土地增值稅、環保稅等這些稅種的征收上，由于征管的復雜性，從而容易存在漏洞、錯誤等問題，而這些問題在執法監督中又不易檢查出來，因此，在這些方面的執法監督很是欠缺。

4 提高寧夏依法治稅水平的建議

基于調研所發現的問題及上述分析，我們給出以下建議來提高寧夏地區的依法治稅水平，為寧夏依法治稅貢獻一份我們力所能及的力量。

4.1 大力扶持優質企業

首先要做的是以開放促進經濟發展方式轉變，要最大程度地發揮寧夏的比較優勢，充分發掘資源在促進經濟發展的潛力，以先進技術保障資源的高效利用、將寧夏本地的資源優勢轉化為經濟優勢，彌補寧夏作為不發達省區要素的短缺的不足。其次要調整振興地區內重點的產業，大力培育戰略性新興產業，加快中小企業的成長速度，積極發展現代農業和現代服務業，在實現資源的高效利用的基礎上優化產業結構、就業結構和地區結構，不斷提高寧夏的經濟效益的同時逐步轉變經濟發展方式。

4.2 增強公民的誠信稅收意識，提高法治思維

首先要做好對外的稅法教育，積極開展稅法普法教育活動，主要通過納稅人喜聞樂見的報紙、雜志、電視以及互聯網平臺等形式，廣泛宣傳稅收政策以及最新的稅收優惠政策。然后要對內提高干部的辦事能力，加強對內部干部的培訓，做好學法、懂法、守法、用法，要切實明確征稅是要為納稅人服務。最后要調動國家其他職能部門協力搞好依法治稅，從而構建良好的稅收環境。

4.3 加強稅收執法隊伍的建設

①提高人員素質。保障稅收執法人員的素質，并力求提升，這其實是非常根本又繁重的工作。主要可以從轉變執法觀念，從管理向服務轉變，加強專業知識學習，以提高他們的業務水平和工作能力以及強化職業道德來提高人員素質。

②加強稅收管理，優化納稅服務。一是要落實“放管服”改革，落實“簡政放權”，同時要加強事中事后監管，要接得住放下的權力。稅務部門可以以稅收風險管理為導向，運用大數據，落實“互聯網+稅務”計劃，實現取消審批與事中事后監管的無縫銜接；二是要提高服務質量和效率，讓納稅人多走網路少走馬路，方便申報納稅，進一步解決好人民群眾在辦稅中的痛點難點問題，同時，納稅人節省花在申報納稅等方面的時間和精力，以此提高征納雙方的辦事效率。

③加強稅收征管，健全稅收執法監督體系。一是規范、公正、文明執法，規范征管行為，實行全國統一的征管行為，公正執法，主要是對外的行政處罰以及一定的裁量權，按照裁量基準進行處罰，采用柔性執法的方式，隨機開展偵查、公開偵查情況；二是加強外部執法監督，加強社會監督，自覺接受內外部審計監督；三是做好納稅人的維權服務，把納稅人的利益放在重要位置。

④繼續深入推進稅收執法責任制，構建“五位一體”的稅收執法責任制體制，擴大稅收執法監控范圍面，將所有稅收執法權全部納入監控考核范圍，做到對執法環節無縫隙監控考核，同時全面細致的反映所有稅收活動的執法流程和重點環節。

⑤保障政策轉型，構造惠民優商的稅收政策環境。全面梳理現行優惠政策，確保現行優惠政策用足用活，助力我區經濟高質量發展，全面落實減稅降費政策，著力減輕企業稅負，促進解決產業層次不高、結構上倚重倚能、市場競爭力不強的問題，釋放政策紅利，激發市場活力。

4.4 扎實推進執法監督

首先，強化內部監督保障。為保障“放管服”措施扎實落地，應全面落實行政執法責任制，嚴格執行《稅務行政處罰自由裁量基準》，實現涉稅處罰“一把尺”裁量，確保公平執法。推行稅收執法權力清單和責任清單，并向社會公示。強化執法考核和行政問責，加強對不作為、亂作為等執法隨意行為的監督。然后，可以鼓勵行業間的監督以及社會監督，采取獎勵措施，舉報有獎，從而提高企業的自律性，營造良好的稅收環境。

5 總結

在黨的十九大后，王軍⑤求，要以黨的十九大精神為指引，統籌謀劃當前和今后一個時期稅收改革發展思路。黨的十九大報告的方方面面都對稅收工作提出新的更高要求，要據此統籌謀劃好當前和今后一個時期的稅收工作。一要認真總結經驗。全面系統總結過去五年來我國稅收改革發展取得的成績和經驗，并堅持問題導向，查找工作短板，有針對性地采取措施，深入推進稅收現代化建設。二要統籌謀劃思路。根據黨的十九大報告提出的“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”等一系列新部署新要求，研究完善到2020年基本實現稅收現代化的工作安排，以及此后進一步推進稅收現代化建設的工作思路。三要堅持真抓實干。要毫不放松地抓好各項稅收工作落實。2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。這也就意味著，隨著經濟的進一步發展，與其相符的上層建筑的改革仍在加快，稅制改革以及依法治稅的重要性也不言而喻。在以后的發展中，寧夏地區的發展任重道遠，但即使如此，迎難而上的寧夏，將會做好準備充分利用其所具有的地域優勢、民族優勢、政策優勢等迎接這次的挑戰，在決勝建成小康社會上大有突破。

【注釋】

①“依法治稅是稅收工作的基本方針”這一提法源于2001年李嵐清副總理《致全國稅務系統依法治稅工作會議的信》。

②數據來源：寧夏國家稅務局官網。

③數據來源：寧夏國家稅務局官網。

④數據來源：寧夏國家稅務局官網。

⑤王軍，男，河南商丘人，現任中國共產黨第十九屆中央委員會委員、國家稅務總局黨組書記、局長。

【參考文獻】

【1】陳晴.我國新一輪稅制改革的理念變遷與制度回應——以稅收正義為視角[J].法商研究，2015，32（03）：36-45.

【2】國家稅務總局督察內審司課題組，牟可光.稅收執法內控機制研究[J].稅務研究，2010（09）：71-76.