農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地土地確權(quán)工作實(shí)踐

□ 劉 躍 韓 冰 曹宇佳

（黑龍江地理信息工程院，黑龍江 哈爾濱 150086）

0.引言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)工作是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性工作，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的制度保障[1]。它有利于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。本文以肥西縣行政區(qū)為例，調(diào)查農(nóng)村范圍內(nèi)的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)宗地的權(quán)屬、位置、界址、面積、用途、地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物的基本情況，并進(jìn)行確權(quán)登記，建立農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地籍信息的社會(huì)化服務(wù)，滿足城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要提供基礎(chǔ)保障。

1.研究區(qū)概況以及已有數(shù)據(jù)

1.1 研究區(qū)概況

肥西縣隸屬于安徽省合肥市，位于安徽省中部，合肥市西南部，東經(jīng)116°40′52″-117°21′39″、北緯 31°30′22″-32°00′21″。東連合肥市蜀山區(qū)、包河區(qū)，隔巢湖與巢湖市相望；西與六安市接壤；南沿豐樂(lè)河與舒城縣、廬江縣為鄰；北抵壽縣。縣境西寬東窄，南北長(zhǎng)55千米，東西寬64千米，總面積1695平方千米。肥西素有“淮軍故里、改革首縣、花木之鄉(xiāng)、巢湖明珠”之美譽(yù)，地跨江淮流域之間，臨淝水之南，濱巢湖西岸，為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之一，中部十強(qiáng)縣，是安徽省經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣之一。

1.2 已有數(shù)據(jù)

1.2.1 控制點(diǎn)資料

利用安徽省衛(wèi)星定位綜合服務(wù)系統(tǒng)（AHCORS）進(jìn)行控制測(cè)量和地形、地籍細(xì)部測(cè)量。

1.2.2 圖件資料

所使用的圖件資料包括：肥西縣數(shù)字正射影像圖、比例尺為1∶1000城鎮(zhèn)村約600平方千米的數(shù)字線劃圖（DLG）測(cè)繪成果、地籍區(qū)、地籍子區(qū)劃分索引圖。

1.2.3 權(quán)屬調(diào)查資料

2010 年肥西縣已有的集體土地所有權(quán)調(diào)查資料、歷年來(lái)的集體建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查資料和宅基地使用權(quán)調(diào)查資料。

1.3 參考指標(biāo)及規(guī)格

1.3.1 坐標(biāo)系統(tǒng)、高程基準(zhǔn)和比例尺

本文所有研究均基于平面坐標(biāo)系統(tǒng)采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系，高斯-克呂格投影3°分帶，1985國(guó)家高程基準(zhǔn)，投影帶中央子午線取117°00′00″。集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)地籍圖采用1∶1000比例尺。

1.3.2 分幅與編號(hào)

集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)地籍圖采用正方形分幅（50cm×50cm）。圖幅編號(hào)按照?qǐng)D廓西南角坐標(biāo)公里數(shù)編號(hào)，X坐標(biāo)在前，Y坐標(biāo)在后，中間用短橫線連接。圖內(nèi)的主要村民小組名稱(chēng)為圖名。村民小組被分割為多個(gè)圖幅時(shí)加順序號(hào)表示，如周莊組、王莊組……。不動(dòng)產(chǎn)單元代碼由宗地代碼加定著物代碼構(gòu)成，采用七層28位層次碼構(gòu)成。

1.3.3 界址點(diǎn)測(cè)量與編號(hào)

關(guān)于界址點(diǎn)測(cè)量通常采用解析法和圖解法，其中解析法是指采用全站儀、GPS接收機(jī)、鋼尺等測(cè)量工具，通過(guò)全野外測(cè)量技術(shù)獲取界址點(diǎn)坐標(biāo)和界址點(diǎn)間距的方法。圖解法是指采用標(biāo)示界址、繪制宗地草圖、說(shuō)明界址點(diǎn)位和說(shuō)明權(quán)屬界線走向等方式描述實(shí)地界址點(diǎn)的位置，由數(shù)字?jǐn)z影測(cè)量加密或在正射影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、掃描數(shù)字化的地籍圖、地形圖和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)上獲取界址點(diǎn)坐標(biāo)和界址點(diǎn)間距的方法。圖解界址點(diǎn)坐標(biāo)不能用于放樣確定實(shí)地界址點(diǎn)的精確位置。本文中的關(guān)于宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的界址點(diǎn)量測(cè)采用解析法。

宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)及地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)中界址點(diǎn)編號(hào)在地籍子區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一編號(hào)，界址點(diǎn)編號(hào)采用J1、J2…表示，并保證界址點(diǎn)號(hào)唯一。

1.3.4 宗地代碼編碼規(guī)則與宗地面積計(jì)算方法

本文中的宗地代碼采用五層19位層次碼結(jié)構(gòu)，按層次分別表示縣級(jí)行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、土地權(quán)屬類(lèi)型、宗地順序號(hào)。編碼方法按照《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》執(zhí)行，第一層次為縣級(jí)行政區(qū)劃，代碼為6位，采用GB/T2260《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃代碼》。第二層次為地籍區(qū)，代碼為3位，用阿拉伯?dāng)?shù)字表示。第三層次為地籍子區(qū)，代碼為3位，用阿拉伯?dāng)?shù)字表示。第四層次為土地權(quán)屬類(lèi)型，代碼為2位，其中，第一位表示土地所有權(quán)類(lèi)型，用 G、J、Z 表示，“G”表示國(guó)家土地所有權(quán)，“J”表示集體土地所有權(quán)，“Z”表示土地所有權(quán)爭(zhēng)議。第二位表示宗地特征碼，用A、B、S、X、C、W、Y表示，“A”表示集體土地所有權(quán)宗地，“B”表示建設(shè)用地使用權(quán)宗地 （地表），“S”表示建設(shè)用地使用權(quán)宗地（地上），“X”表示建設(shè)用地使用權(quán)宗地（地下）“C”表示宅基地使用權(quán)宗地，“W”表示使用權(quán)未確定或有爭(zhēng)議的土地，“Y”表示其他土地使用權(quán)宗地，用于宗地特征擴(kuò)展。第五層次為宗地順序號(hào)，代碼為5位，用00001-99999表示，在相應(yīng)的宗地特征碼后編碼。宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)的面積采用解析法或圖解法計(jì)算。

1.3.5 定著物代碼

定著物代碼為二層9位層次碼，按層次分別表示定著物特征碼和定著物單元編號(hào)。定著物特征碼，代碼為 1 位，用 F、L、Q、W表示。“F”表示房屋等建筑物、構(gòu)筑物，“L”表示森林或林木，“Q”表示其他類(lèi)型的定著物，“W”表示無(wú)定著物。定著物單元編號(hào)，代碼為8位。定著物為房屋的，定著物單元在使用權(quán)宗地內(nèi)應(yīng)具有唯一編號(hào)。前4位表示房屋的幢號(hào)，房屋幢號(hào)在使用權(quán)宗地（或地籍子區(qū)）內(nèi)統(tǒng)一編號(hào)，碼值為0001～9999；后4位表示房屋的戶號(hào)，房屋戶號(hào)在每幢房屋內(nèi)統(tǒng)一編號(hào)，碼值為0001～9999。

（1）界址點(diǎn)精度

宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查界址點(diǎn)坐標(biāo)和界址點(diǎn)間距的精度要求（如表1所示）。

表1 解析界址點(diǎn)精度

（2）計(jì)量單位及精度

界址點(diǎn)坐標(biāo)單位采用米（m），保留3位小數(shù)；界址線、房屋邊長(zhǎng)單位采用米（m），保留2位小數(shù)；宗地面積計(jì)算單位采用平方米（㎡），保留2位小數(shù)；面積統(tǒng)計(jì)匯總單位采用公頃（h㎡）和畝，公頃（h㎡）保留2位小數(shù)、畝保留2位小數(shù)。

2.技術(shù)路線和工作內(nèi)容

2.1 技術(shù)路線

本文以宗地為單位，以滿足農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作和滿足不動(dòng)產(chǎn)登記要求為出發(fā)點(diǎn)，立足于已有的工作基礎(chǔ)，依據(jù)國(guó)家有關(guān)調(diào)查規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，借助地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星定位和數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)手段，采用已有集體土地所有權(quán)地籍圖、城鎮(zhèn)地籍圖、村莊地籍圖、地形圖、1∶1000數(shù)字線劃圖（DLG）等圖件做工作底圖，充分利用已有土地調(diào)查成果、登記成果、地籍調(diào)查成果，通過(guò)外業(yè)調(diào)查、復(fù)核審查、內(nèi)業(yè)建庫(kù)，完成宅基地和集體建設(shè)用地及房屋等地上建筑物和構(gòu)筑物的權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量等工作，并建立農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，為農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證提供依據(jù)。

2.2 工作內(nèi)容

2.2.1 權(quán)屬狀況調(diào)查

2.投稿時(shí)可配發(fā)相關(guān)圖片。圖片內(nèi)容要緊扣文章主題，突出主要人物和新聞事件的進(jìn)程。圖片以JPG、PNG格式作為附件發(fā)送，文件名為：主題+姓名。圖片稿件需提供原始圖片。

對(duì)于農(nóng)村土地確權(quán)的權(quán)屬調(diào)查需借助底圖數(shù)據(jù)，實(shí)地調(diào)查每宗地的土地坐落和四至情況，為后續(xù)繪制宗地草圖和宗地圖做基礎(chǔ)。同時(shí)，調(diào)查核實(shí)權(quán)利人的基本信息，包括權(quán)利人姓名或者名稱(chēng)、單位性質(zhì)、行業(yè)代碼、組織機(jī)構(gòu)代碼、法定代表人（或負(fù)責(zé)人）姓名及其身份證明、代理人姓名及其身份證明等。對(duì)于宅基地調(diào)查，需調(diào)查記錄土地權(quán)利人和權(quán)利人家庭成員情況，并復(fù)印權(quán)利人家庭戶口簿及個(gè)人身份證等資料。而對(duì)于無(wú)權(quán)屬來(lái)源的集體建設(shè)用地，需結(jié)合實(shí)際調(diào)查情況，確認(rèn)實(shí)際使用人的相關(guān)信息。調(diào)查核實(shí)宗地的土地權(quán)屬來(lái)源資料，確定土地權(quán)屬性質(zhì)、土地使用權(quán)類(lèi)型等，以及宗地是否有抵押權(quán)、地役權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利和共有情況，調(diào)查核實(shí)宗地批準(zhǔn)用途和實(shí)際用途。

2.2.2 界址調(diào)查

在進(jìn)行界址調(diào)查時(shí)，對(duì)于土地權(quán)屬來(lái)源資料齊全，界址明確，經(jīng)實(shí)地核實(shí)界址無(wú)變化的宗地，無(wú)需重新開(kāi)展界址調(diào)查。對(duì)于土地權(quán)屬來(lái)源資料中的界址不明確的宗地，以及界址與實(shí)地不一致的宗地，需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界。而在無(wú)土地權(quán)屬資料的情況下，根據(jù)法律法規(guī)及有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)核實(shí)為合法擁有或使用的土地，可根據(jù)雙方協(xié)商，實(shí)際利用狀況及地方習(xí)慣，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)可并公示無(wú)異議后，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界。

在進(jìn)行實(shí)地指界時(shí)，要求調(diào)查員、本宗地指界人及相鄰宗地指界人同時(shí)到場(chǎng)，根據(jù)指界人指定的界址點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置界標(biāo)，確認(rèn)界址線類(lèi)型、位置。指界后，將實(shí)際用地界線和批準(zhǔn)用地界線標(biāo)繪到工作底圖上，并在地籍調(diào)查表的權(quán)屬調(diào)查記事欄中予以說(shuō)明。并實(shí)地丈量宗地的界址邊長(zhǎng)和丈量界址點(diǎn)與鄰近地物的相關(guān)距離或條件距離。可采用鋼尺（尺段規(guī)格為30m或50m）和手持測(cè)距儀兩種方式丈量界址邊長(zhǎng)。采用鋼尺丈量界址邊長(zhǎng)時(shí)，所使用的鋼尺應(yīng)有檢驗(yàn)記錄。采用手持測(cè)距儀丈量界址邊長(zhǎng)時(shí)，丈量所得邊長(zhǎng)應(yīng)與坐標(biāo)反算邊長(zhǎng)進(jìn)行對(duì)比，較差較大時(shí)應(yīng)對(duì)精度較低的界址點(diǎn)進(jìn)行修正。修正完成后本宗地界址點(diǎn)的精度不應(yīng)低于修正前的精度水平。

2.2.3 宗地草圖、房產(chǎn)分戶圖繪制

根據(jù)權(quán)屬狀況調(diào)查信息、指界與界址點(diǎn)設(shè)置情況、界址邊長(zhǎng)及相關(guān)距離丈量結(jié)果、房屋調(diào)查情況，按概略比例尺繪制宗地草圖。宗地草圖可持打印的相關(guān)圖件到現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)指界和丈量情況做好現(xiàn)場(chǎng)記錄，形成宗地草圖。對(duì)宗地內(nèi)有多戶房屋的，依據(jù)房屋構(gòu)造繪制房屋分戶圖。

2.2.4 房屋情況調(diào)查

在開(kāi)展宅基地和集體建設(shè)用地調(diào)查的同時(shí)，要對(duì)地上房屋狀況進(jìn)行調(diào)查，并將房屋調(diào)查成果記載在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表中。

（1）在開(kāi)展宅基地和集體建設(shè)用地調(diào)查的同時(shí)，利用測(cè)繪的地籍圖，形成房屋調(diào)查底圖，調(diào)查地上房屋狀況，測(cè)量房屋的房角點(diǎn)和房屋邊長(zhǎng)，量算房屋面積。

（2）房屋調(diào)查重點(diǎn)調(diào)查內(nèi)容有房屋的權(quán)利人、共同居住人、房屋產(chǎn)別、產(chǎn)權(quán)來(lái)源、產(chǎn)權(quán)證明、建筑結(jié)構(gòu)、房屋總層數(shù)、房屋所在層次、建成年份、批準(zhǔn)用途與實(shí)際用途、批準(zhǔn)面積與實(shí)際面積、居住情況等要素。

（3）權(quán)屬調(diào)查時(shí)，實(shí)地正面拍攝宅基地或集體建設(shè)用地及地上房屋的實(shí)景照片，本宗地和房屋的照片影像大小應(yīng)理論上不低于像幅幅面的60%。實(shí)景照片文件名按規(guī)則進(jìn)行編號(hào)，并記錄到權(quán)籍調(diào)查表中。

（4）房屋調(diào)查結(jié)果的記錄：一是要將房屋權(quán)屬狀況信息和房屋測(cè)量結(jié)果記載在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表中；二是要在宗地草圖中標(biāo)識(shí)房屋，并標(biāo)注房屋邊長(zhǎng)，房屋的樓層、結(jié)構(gòu)以及爭(zhēng)議情況等信息；三是要在地籍圖的測(cè)繪中將房屋要素納入；四是成果資料的整理歸檔以及數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)都要將房屋調(diào)查的信息包含在內(nèi)。

2.2.5 房屋測(cè)量

房腳點(diǎn)測(cè)量宜采取與宗地界址點(diǎn)測(cè)量同樣的技術(shù)方法，一并開(kāi)展。房屋邊長(zhǎng)丈量在宗地的界址邊長(zhǎng)丈量時(shí)一并開(kāi)展，對(duì)確實(shí)無(wú)法丈量房屋邊長(zhǎng)時(shí)，應(yīng)丈量至少兩條房腳點(diǎn)與界址點(diǎn)或房腳點(diǎn)與鄰近地物的相關(guān)距離，便于間接解算房屋邊長(zhǎng)和求解房屋面積。對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)或搬遷上樓等高層多戶的，可參照《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》開(kāi)展房屋測(cè)量。對(duì)于已有房產(chǎn)分戶圖的，可通過(guò)核實(shí)房產(chǎn)分戶圖獲取房屋內(nèi)部邊長(zhǎng)，對(duì)于沒(méi)有房產(chǎn)分戶圖的，需實(shí)地測(cè)量房屋內(nèi)部邊長(zhǎng)。

2.2.6 房屋面積量算

依據(jù)實(shí)地丈量的房屋邊長(zhǎng)和根據(jù)邊長(zhǎng)修正的房角點(diǎn)（界址點(diǎn)）坐標(biāo)，計(jì)算房屋占地面積，結(jié)合房屋層數(shù)計(jì)算房屋建筑面積。對(duì)于高層多戶，有房產(chǎn)分戶圖的，可通過(guò)實(shí)地丈量的房屋邊長(zhǎng)和核實(shí)房產(chǎn)分戶圖獲取的房屋內(nèi)部邊長(zhǎng)計(jì)算房屋建筑面積和套內(nèi)面積。無(wú)房產(chǎn)分戶圖時(shí)，需要實(shí)地丈量的房屋邊長(zhǎng)和實(shí)地測(cè)量房屋內(nèi)部邊長(zhǎng)計(jì)算房屋建筑面積和套內(nèi)面積。

2.2.7 確權(quán)登記

根據(jù)《土地登記辦法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》、《不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范（試行）》和《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)文件）等文件的具體要求，結(jié)合權(quán)屬調(diào)查資料對(duì)縣轄區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)及地上房屋進(jìn)行確權(quán)登記，并對(duì)調(diào)查資料進(jìn)行整理歸檔、掃描。

2.2.8 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

按照《合肥市城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》和《不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》的具體要求，將全部土地和房屋調(diào)查資料和登記成果錄入到不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)中，建立肥西縣農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查與登記數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.幾點(diǎn)體會(huì)

土地確權(quán)是關(guān)系到老百姓每個(gè)人切身利益的重大國(guó)家項(xiàng)目，在做這項(xiàng)工作時(shí)，需要作業(yè)人員嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)及有關(guān)政策規(guī)定準(zhǔn)確無(wú)誤的測(cè)量及登記。其調(diào)查登記內(nèi)容豐富廣泛細(xì)致，涵蓋有房屋的權(quán)利人、共同居住人、房屋產(chǎn)別、產(chǎn)權(quán)來(lái)源、產(chǎn)權(quán)證明、建筑結(jié)構(gòu)、房屋總層數(shù)、房屋所在層次、建成年份、批準(zhǔn)用途與實(shí)際用途、批準(zhǔn)面積與實(shí)際面積、居住情況及影像資料等要素。種類(lèi)的繁多及詳細(xì)更加需要作業(yè)人員細(xì)致耐心嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙?duì)待其每一項(xiàng)工作，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)要求及圖示規(guī)范進(jìn)行作業(yè)，最后經(jīng)過(guò)作業(yè)人員一步接一步工序的不懈努力下得到的最終成果。該項(xiàng)成果首先是經(jīng)過(guò)作業(yè)人員測(cè)繪出的地籍圖作為調(diào)查的依據(jù)，經(jīng)過(guò)多次量測(cè)驗(yàn)證檢核，再經(jīng)過(guò)本宗戶主及鄰宗戶主的簽字確認(rèn)。該成果具有較高的精度及準(zhǔn)確性，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌劃作為強(qiáng)有力的依據(jù)。

4.結(jié)束語(yǔ)

本文對(duì)在肥西縣開(kāi)展的農(nóng)村集體土地權(quán)屬調(diào)查與確權(quán)登記、地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等工作進(jìn)行詳細(xì)分析。對(duì)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)宗地的權(quán)屬、位置、界址、面積、用途以及地上房屋等建筑物的基本情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，用來(lái)進(jìn)行確權(quán)登記和建立農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。最終得到的土地確權(quán)結(jié)果和地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)搞好地籍調(diào)查工作具有極其重要的意義。