英國地方自治的現代演化探析

楊志偉 馮順

摘 要：英國的地方自治歷史悠久，在現代，英國地方政府的職能、結構以及與中央的關系等等，都出現了新的變化。文章主要從分析英國撒切爾政府和布萊爾政府的地方自治制度的改革出發，介紹了英國地方自治制度改革發展的表現以及特點。

關鍵詞：地方自治；地方政府；自治主體

英國的地方自治歷史悠久，在十九世紀末英國地方政府形成了比較完整的地方議會的體系。舊的地方議會控制著大多數地方的公共服務，進一步成了有效的地方政府。但是經過現代的變革，許多的服務領域控制權都已經移交給其他組織，多種公共、私人或著志愿性的團體都參與地方服務的治理。英國地方自治的現代演化過程中，用“地方治理”較之“地方自治”更加貼切。地方治理是指：“除了民選地方權力機關之外，關注經委任產生的機構及其他地方治理主體，強調各組織、部門之間的關系及其與地方社群共同參與其中的治理過程，不再片面強調正式的政府機構。”[1]

1、英國現代地方自治主體的多元化

英國的地方自治發展到現代的時候，地方自治的主體經歷了從單一到逐步多元的一個過程，但是這個時候的地方自治主體主要為大量的地方準自治政府、企業、私人部門以及權力下放后的蘇格蘭、威爾士與北愛爾蘭等。

1.1民選地方政府與地方的準自治政府

英國保守黨執政時期，民選的地方政府數量減少了很多，同時業已成為地方服務的組織者，而不再是地方服務的提供者。因此，大量地方的準自治政府快速出現，奪取了本應是地方政府提供的許多服務。例如，社會住房方面，房產公司差不多掌握了民選地方政府全部的新住房的投資，同時，住房協會也已成為了地方對社會投資的最重要渠道。

1.2私人部門和企業

撒切爾政府以及梅杰政府時期，對國家實行全面的重組，許多的資產以及服務也由公共部門轉向了私人部門。撒切爾政府時期主要是在地方政府中引入了強制性競標制度，例如，通過立法的方式讓地方政府出售公房，給長期的租戶非常大的折扣。在布萊爾政府執政的時期，并沒有取消保守黨的許多私有化的措施。同時，通過公私合作制度以及私人主動融資的模式和私人部門進行合作。

1.3權力下放之后的蘇格蘭、威爾士與北愛爾蘭

權力下放是英國工黨為了緩解蘇格蘭以及威爾士民族主義情緒應對之策，同時也是工黨來獲得蘇格蘭以及威爾士選民支持的競選承諾。大選勝利之后，工黨實現其承諾采取了權力下放的政策。實行權力下放的政策之后，蘇格蘭與威爾士地區都獲得了程度不同的自治權。但是，因為蘇格蘭與威爾士對英國國家認同以及歷史傳統的區別，它們獲得了不同法律性質的自治權，分別是蘇格蘭的立法分權和威爾士的行政分權。作為蘇格蘭分權機構的蘇格蘭議會，享有原始的立法權，但是聯合王國議會保留的權力不在立法權限之內。同時，具有獨立的行政部門。威爾士大會是威爾士的分權機構，僅享有對于特定事務的附屬立法權，沒有稅收變更權，也沒有原始立法權。

2、英國的地方自治制度變革

英國的地方自治制度的現代發展，撒切爾政府以及布萊爾政府對地方自治制度進行改革，非常注重地方自治主體的參與性，因而在很大程度上來說就是地方治理。

2.1撒切爾政府的地方自治制度改革

在撒切爾政府時期不得不進行地方自治制度的改革，在國際上，日益加強的經濟全球化和區域一體化趨勢，在社會變遷過程中引發的社會矛盾和沖突的壓力下，歐美發達國家都在積極地尋找公共治理變革的道路，來擺脫政府管理的財政危機、管理危機以及信任危機。英國的地方政府也開始了規模盛大的治理改革；在國內，英國已經基本成為從搖籃到墳墓的日趨平等的福利國家。但是這種英國式的平等帶來了效率低下的弊端，“英國病”給英國造成了新的危機；在學術界，二十世紀八十到九十年代的人們反對“大政府”，更加青睞于“更為接近民眾”、結構更靈活的地方政府。

在這種背景下，撤切爾政府的變革使中央政府的權力不斷加強，同時不斷地削弱了地方自治。換句話說是以中央集權來恢復傳統的地方自治，撒切爾執政政府被冠以“支持地方民主的中央集權政府”[2]的相互矛盾稱號。改革在以下的幾個方面進行了體現：

第一，撤切爾政府對地方財政開支進行限制， 降低了地方財政的自主性。

英國的地方政府財政預算不需要經過上級或著中央政府的批準，是由本地方政府進行獨立編制，而后經國本地方政府的權力機關批準即可實施。由此可見，地方自治范圍內的事務包括地方政府的財政開支。[3]但中央財政的撥款對地方政府的財政開支影響很大，福利國家時期，地方政府提供的公共服務的大部分財政開支皆由中央政府提供和補貼的。撤切爾政府面對“英國病”，開始進行限制地方財政開支的措施，主要表現為縮減地方基本建設的支出。

首先，撤切爾政府對中央政府給予地方政府的補貼進行削減，同時，對地方政府超標開支的情況，中央不僅要逐步減少對它的撥款，還要給于懲罰，追究當事者的個人法律責任。其次，撤切爾政府對于地方征稅的數額進行限制，制定地方稅上限，地方自治進一步削弱。撤切爾政府認為地方政府可能會為了維持其正常的功能來增加稅收，進一步使地方納稅人的稅收負擔加重。因此，撤切爾政府為取消地方政府追加稅收的權力通過了1984年稅收法，并且將地方稅率進行封頂制處理，以此來控制地方議會，達到維護地方納稅人利益和加強經濟繁榮的目的。征稅的自主權作為地方自治的重要內容之一，此舉措嚴重損害了地方的自治權。最后，撤切爾政府還進一步挑戰地方稅的來源，想以人頭稅來取代財產稅作為地方稅的主要來源。

第二，撤切爾政府實行的地方公共服務市場化的政策，進一步將中央政府的權力進行擴大。

保守黨以降低公共開支為目的，實行公共服務的市場化。在保守黨看來，公有的部門尤其是地方政府開支“極其浪費”、效率低下，而解決的對策就是在私人部門實行強制性競標制度，以此來給地方提供公共服務。例如，在住房服務領域，撒切爾政府將住房私有化，給予私人購買地方公共房產的法律權力，通過很優惠的價格來出售地方的公共房產，并且提高住房租金來減少住房補貼等。通過此種措施，地方政府提供公共服務的職能被嚴重削弱。

對于引入強制性競標，使地方服務的成本在一定程度上降低，同時使英國的地方自治產生很大的改變，豐富了地方自治的主體，使地方自治的主體既有地方政府，也有企業與私人部門的加入，擴展了地方政府和私人之間嶄新的合作關系，而地方政府的角色也由服務的提供者變為服務提供的組織者。但是，英國是以中央政府為主導的私人部門參與地方服務的模式，在某種意義上來看，撒切爾的中央政府一方面實現了地方公共服務的市場化，另一方面在這個過程中不斷地將中央政府的權力進行擴張。

第三，撒切爾政府以及梅杰政府的單層地方政府模式，在增加部分地方政府自主權的同時，對于地方居民的地方事務的自主權進行了削弱。

撤切爾政府為了減支增效而對大倫敦和六個都市的郡政府進行了削減，將其功能收回給予了較接近人民的層級，例如倫敦的市鎮以及都會區的分區。1990年代之后，梅杰政府以增加財政的透明度為目的，繼續了撒切爾政府的做法，并且在更大的范圍內進行以單層地方政府來代替郡、區地方政府的變革。由此一來，英國地方政府的數量減少了很多，同時，在很大程度上提高了每個地方政府的人口規模。

這種改革在一方面使得單層地方政府的自主權得到增加，由于地方政府層級的減少，另一方面減少了地方政治、行政人員的數量從而使得行政開支降低。但是，在大倫敦等地方政府裁撤之后，它們行使的部分職權移交給非選舉的準自治機構、特別委員會或者中央政府來行使，民選機構從此不能再處理這些地方的事務，因而使得地方居民對地方事務的自主權削弱；與此同時，地方居民在接受服務時，面對地方事務治理越來越復雜的境遇，覺得無可奈何。換言之，“取消的結果將回復到狄更斯時期倫敦的那種雜亂的大城市政府”。[4]總之，中央政府的權力可以因非常脆弱的理由來裁撤一級地方政府，足見權力之大。

撤切爾政府以及梅杰政府的變革，將地方政府的開支降低，財政變得更加的透明，使地方自治主體更加豐富，但使得中央政府的權力更加強大，使得地方自治不斷削弱。

2.2布萊爾政府的地方自治制度改革

在全球化背景下，到了布萊爾執政時期，分權要求更新為“既涉及到向地方及區域的權力下放，又涉及到向上的超民族國家層次的民主權力的轉移”；在北愛爾蘭、威爾士以及蘇格蘭地區，存在著各種各樣民族主義的壓力，并且在相應的領域內提出分權化的要求；“治理”變得更需要創新。在這種背景下，同時對撒切爾政府以及梅杰政府改革進行反思和學習，布萊爾政府實施了以下幾個方面的改革：

第一，布萊爾政府采取權力下放和提倡公民直接參與的方式來復興民主，增強地方自治。

權力下放是工黨獲取蘇格蘭和威爾士選民支持的競選主張。在大選勝利后，工黨實現其承諾采取了權力下放的政策。實行權力下放的政策之后，蘇格蘭與威爾士地區都獲得了程度不同的自治權。但是，因為蘇格蘭與威爾士對英國國家認同以及歷史傳統的區別，它們獲得了不同法律性質的自治權，分別是蘇格蘭的立法分權和威爾士的行政分權。權力下放是為了使權力更加接近人民，但是中央政府擁有最終的主權。

伴隨著地方自治的進一步弱化，地方的居民對地方選舉越來越冷漠，地方政府出現選舉投票率越來越低的情況，傳統的代議制責任機制弱化的弊端一點點暴露出來，在這種情況下，使得工黨的政治家更加重視公民參與的直接民主形式，將居民對地方事務的直接參與作為來彌補地方代議民主不足之處的措施。布萊爾指出，“地方政府——有玩忽職守的傾向——應獲得新生以使政策的制定更靠近人們生活的地方。政府的運轉程序和機制應是開放的，并切實負起責任。”[5]

工黨政府于1998年頒布了《地方民主與社區領導》的指導性文件，隨后2000年通過的《地方政府法》將公民直接參與的原則進行了制度化，鼓勵地方政府采取形式多樣且具體的方式來落實公民直接參與。其中具體的方式有：傳統方法作為公民直接參與的基礎；在服務中強調地方居民“消費者意見表達”的主人地位，消費者意見表達的方式主要包括居民建議或投訴方案、服務滿意度的調查等；針對特定人群的共同利益舉行的論壇；互聯網站的征詢、臨時小組咨詢、特定事項的全民公決等公民直接參與辦法的創新模式；意見表達的參與程序創新。

第二，建立起各種地方自治主體間新型的合作伙伴關系。

撒切爾政府對地方自治進行改革，引進了企業與私人部門等參與主體。布萊爾政府通過建立各種地方自治主體間新型的合作伙伴關系，對地方自治進行改革。按照自治主體地位的不同，將這種合作伙伴關系分為了縱向伙伴關系和橫向伙伴關系。

縱向伙伴關系指的是縱向的不同政府層級間的伙伴關系，以權力的下放方式來打破中央集權，以致形成中央政府和區域性政府、中央政府和地方政府、區域性政府和基層政府等合作關系。例如，新成立的大倫敦政府僅僅負責大倫敦范圍內宏觀方面的問題，而各自治市則自主處置在管轄范圍內具體的事務，兩者不存在上下的統轄關系，是不同層級間憲法上最正式的合作關系，是分工負責的新型的合作關系。

橫向伙伴關系指的是橫向的政府機構、志愿機構、私人機構以及參與治理的地方居民之間的合作伙伴關系。這樣使得地方自治的主體更加豐富和多元化。在多樣化的自治主體中，政府機構仍然是居于主導的地位，并且很重視第三部門與私人部門，最可貴的地方是，也把公民作為參與者，公民對于是否建立區域性政府有決定權，可對地方服務的質量發表意見等等。

第三，地方政府重組內部組織結構，建立新的區域化政府來提高政府效率和民主程度。

保守黨通過設立單層政府來加強基層政府的自治程度，而新工黨設立的區域化政府，是在之前單層地方政府的基礎之上建立的，不提供直接具體的服務，僅負責區域內的整體規劃，并將是否在該區域設立區域議會等事項交付全民公決。例如，新大倫敦政府的議會規模很小，只是由一名市長與25名議員構成。議員選舉方式是單一選區制與比例代表制進行結合，而市長則是由公民單獨選舉產生的。

撒切爾政府時期就曾面臨著城市化與人口規模膨脹等帶來的地方治理的難題，等到布萊爾政府時期，這一問題就變得更加突出。對于這些問題，地方居民需要地方政府能夠快速的回應交通、規劃、污染等等問題。因此，新工黨為了提高政府效率和民主程度，提出了四種新的地方政府的內部組織結構：即“直選市長的體制；議會內閣制；市長一經理制；修正的委員會制”。

3、變革后英國地方自治制度的特點

英國的地方自治制度在現代進行改革以后，無論是在自治主體和自治主體所提供的服務方面，還是在中央和地方的關系方面，都面臨著新的挑戰。

第一，地方自治主體日益復雜化。

在這一時期，出現了諸多地方自治主體，包括民選地方政府、地方準自治政府、企業與私人部門、權力下放后的蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭。多種地方自治主體為民眾提供了給為接近的服務，與此同時，面對多種的服務機構，使得地方居民也有無從下手的感覺，地方自治主體愈加復雜化。

第二，地方政府的服務逐步走向市場化和多元化。

無論是保守黨，還是新工黨，都承認了地方政府服務的市場化機制，撒切爾引入了企業和私人部門等參與主體，布萊爾政府通過建立各種地方自治主體間的新型的合作伙伴關系，對地方自治進行改革，使得地方政府服務具有市場化和多元化的特點。

第三，在中央和地方關系方面面臨著各種新的挑戰。

權力關系、公共行政關系和財政關系構成了政府間的關系，而中央和地方的權限劃分是中央和地方政府間關系的實質。在分權化的改革趨勢下，地方自治的發展重新塑造和調整了國家、市場、公民社會之間權力結構與權力關系。分權化不僅涉及到傳統的中央與地方關系的調整以及中央政府各部門之間關系的調整，還重新分配調整了多種形式、不同層次和程度的權力。因此，現代英國中央政府與地方政府關系調整打破了歷史上中央集權和地方分權的循環，打破了中央集權和地方分權的二元對立的思維模式，使得中央和地方的關系面臨著各種新的挑戰。

綜上所述，英國歷史悠久的地方自治，經過逐步發展，現代的英國地方政府的職能、結構以及與中央的關系等等，都出現了新的變化。在英國地方自治的現代演化過程中，英國地方自治的主體出現復雜化和多元化的特征，“地方治理”作為一種越來越重要的課題，需要我們認真分析對待。

[參考文獻]

[1][英]林頓·羅賓斯、比爾·考克瑟、羅伯特·里奇：《當代英國政治（第四版）》[M].蔣鯤、孔新峰譯，北京：北京大學出版社，2009年，第480頁。

[2][英]肯尼斯·哈里斯：《撒切爾首相傳》[M].北京：職工教育出版社，1989年，第213頁。

[3]陳國申：《從傳統到現代：英國地方治理變遷》[D].華中師范大學，博士論文，2008年，第110頁。

[4]王振華等主編：《變革中的英國》[M].北京：中國社會科學出版社，1996年，第123頁。

[5][英]托尼·布萊爾：《新英國：我對一個年輕國家的展望》[M].北京；世界知識出版社，1998年，第257頁。

（作者單位：山東師范大學，山東 濟南 250358）