淺析我國檢察機關提起環境公益訴訟

梅談

【摘 要】檢察機關提起環境公益訴訟在我國是個新生事物，能夠解決“立案難”“勝訴難”“執行難”等問題，但也面臨諸多的挑戰與困難。通過對檢察機關提起公益訴訟的理論爭議、實踐中的訴訟優勢、存在的問題與挑戰三個方面進行分析，最后提出一些意見與建議，希望能為我國公益訴訟制度的完善做出一點貢獻。

【Abstract】Prosecution organ proposes the environmental public interest litigation， it is a new thing in China， which can solve the problems of "register difficulty" and "difficult to win a lawsuit" and " difficulty in enforcement" and so on， but it also faces many challenges and difficulties. Through analyzing the theoretical dispute， the advantages of litigation in practice， the existing problems and challenges in the prosecution of public interest litigation by the prosecution organ， the paper finally puts forward some suggestions. Hoping to make a little contribution to the perfection of the public interest litigation system in our country.

【關鍵詞】環境公益訴訟；挑戰與困難 ； 檢察機關

【Keywords】 environmental public interest litigation； challenges and difficulties； prosecution organ

【中圖分類號】D925 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）07-0105-03

1 引言

近幾年以來，隨著我國工業化的程度越來越高，對環境的破壞也越來越大，出現了霧霾天氣，石油泄漏等環境污染問題，其原因有，一方面隨著社會與科技的飛速發展，全世界的社會分工越來越精細，我國在世界的競爭中處于比較弱勢的地位，經濟發展以環境破壞和資源消耗為主；另一方面是我國的國民缺乏環境保護的意識，這樣就造成了我國起訴環境的破壞的案件缺乏一個強有力的機構來進行。就目前來看，當前的我國環境公益案件主要依靠社會組織來起訴，其主要的問題是社會的認可度不高，在訴訟中處于比較弱勢的地位，此時就需要一個強有力的機構來進行環境公益訴訟，那么到底有沒有一個這樣強有力的機構？檢察機關起訴是否具有優勢？

2 檢察機關提起環境公益訴訟的分析

根據我國2015年7月全國人大常務委員會授權決定在我國13個省、自治區、直轄市開展的檢察機關提起公益訴訟的試點可以看出，目前，我國的檢察機關提起公益訴訟比司法行政機關更加具有實踐意義。2016年 1月6日，最高人民檢察院在《試點方案》的基礎上出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對檢察機關的提起環境公益訴訟的線索來源、立案程序、舉證責任等等內容做出了一些具體的規定。[1]雖然這些規定對于檢察機關提起環境公益訴訟具有一定的優勢，但是在很多的法律主體、法律概念方面與傳統的法律訴訟有著很大的區別，由此造成檢察院提起環境公益訴訟方面會面臨諸多的困難，并且在以后的具體落實上會欠缺相應的實際可操作機制。因此，檢察機關提起環境公益訴訟的還需要進一步的分析和完善。

2.1 檢察機關提起環境公益訴訟的理論爭議

在傳統當事人理論下，訴訟的原告資格必須是與本案件訴訟請求有著直接的“利害關系”，環境公益代表的是我國的公共利益，與我國傳統的當事人理論的“直接利害關系”有著明顯的不同。能否將環境公共利益并入到與本案件有“直接的利益關系”是當前理論界爭論的焦點，學界針對這個問題提出了以下幾種觀點：

第一，“法律監督機關”說。湯維建教授認為：“檢察機關作為國家的法律監督機關”，理應對公益性法律的遵守情況進行監督。如果公益性法學法律受到了侵犯，但卻沒有主體提起相應的訴訟，這實際是否認了公益性法律的作用。

第二，“公益代表人”說。江偉教授提出：“必須要設立一個代表公共利益，而且擁有一些法律手段和權威的主體代表國家提起訴訟，參與訴訟，檢察機關是最佳的主體”。

第三，“公訴人”說，檢察機關的公訴權首先是對犯罪行為的國家追溯，但是對刑事犯罪的追訴已經不能包含公訴權制刑事的所有形式，公訴權的涉獵范圍的確定以是否屬于公益為標準。”

以上的三種學說，雖然在表述上有所不同，但是在本質上都是相同的，法律基礎都是我國憲法的第129 條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”在本質上都是把檢察機關的提起公訴權作為我國檢察機關行使監督權的一種方式。由此可以看出，檢察院提起公益訴訟的原告主體資格可以從“直接利害關系人”擴展到“非直接利害關系人。所以，檢察機關提起公益訴訟有法律基礎。

2.2 檢察機關提起環境公益訴訟的在實踐中的優勢分析

首先，檢察機關是司法機關，司法機關的法律訴訟方面有著比行政機關更加獨立的地位，具體表現在司法機關在辦案的過程中具有司法行政機關無法比擬的優勢，它可以更好地解決環境公益訴訟案件“立案難”的問題。雖然說，2015年修改了我國的行政訴訟法，將我國的“立案審查制”改為“立案登記制”。但是在實際的辦案中，尤其是環境公益訴訟案件，如果沒有檢察機關的參與，獲得法院的立案仍是個比較嚴重的問題。造成一些社會組織或者個人在法院立案難的原因主要是：一些地方的法院工作人員的思想還沒有完全轉變，他們認為：“環境公益的案件屬于我國的政府管理，是涉及國家的政策問題，不屬于我國的法院管理，所以對該事件推諉。”另一方面的原因，法院的一些法官的業務能力相對不強，遠遠達不到處理這些問題的程度，而且環境公益案件受到社會的輿論影響的壓力比較大，處理不好就要承擔“相應”的政治責任。在此背景下，檢察機關與法院同屬于司法機關，而且檢察機關擁有法律監督權，其獨特的法律地位和司法機關的關系可以更好地減輕法院的疑慮，更好地分擔法院的“政治壓力”，更好地解決環境公益訴訟“立案難”的問題。

其次，我國的檢察機關與一般的社會組織相比，具有法定的證據調查權，這種權力可以解決在環境公益案件中“取證難”的問題。在當前的司法實踐中，例如，大連市環保協會起訴中石油“7.16”事故污染環境一案，在該協會的反映中，他們面臨的最大的困難就是取證，具體來說就是，相關的行政部門不愿意配合，甚至一些相關的證據資料被相關的行政部門銷毀。由此可以看出，我國的社會組織在環境公益訴訟中“取證難”，這時候，檢察機關對環境公益訴訟案件的法定證據調查的作用就應運而生。檢察機關在調取證據方面有如下的優勢：相關的行政機關對檢察機關的調查會減輕相應的疑慮，檢察機關能夠更加有效地掌握相關社會組織難以獲取的證據資料，能夠得到更多充分的證據，正所謂，證據是法庭制勝的法寶，檢察機關能夠比社會組織獲得更多的證據，這將更加有利于環境公益案件的進展。

再次，檢察機關在人、財、物等方面，擁有比社會組織更多的優勢，這些優勢更加有利于解決環境公益訴訟“勝訴難”的問題，檢察機關通過其部門的專業人員，派出具有豐富訴訟經歷的專門的法律訴訟人才與破壞環境的一方進行訴訟，這將有利于提高環境公益訴訟的勝訴的幾率。例如，2014年12月29日發生在江蘇的“天價環境公益訴訟案”中，原告泰州市環保協會勝訴的原因與泰州市檢察院和江蘇省檢察院兩級檢察機關的出庭支持是密切相關的。所以檢察機關在環境公益訴訟中可以部分解決“勝訴難”的問題。

2.3 檢察機關提起環境公益訴訟所面對的問題和挑戰

我國檢察機關提起環境公益訴訟仍然是個新生的事物。很多的檢察機關提起公益訴訟的方案還處于試點之中，法律依據只是一些《試點方案》和一些《實施辦法》，很多的操作方案還沒有具體的訴訟規則，很多是試點方案仍然處于一些具體的概念之中，缺乏可操作性。

首先，現實條件的制約。我國環境公益訴訟的難題是這些工作機關缺乏較為充足的辦案經費，國家給予的辦案經費有限。在實踐過程中，我國的地方經濟的發展主要靠一些污染比較大的企業來支撐，就出現了一些地方的官員對于污染環境的行為采取“睜一只眼，閉一只眼”的政策，更重要的原因是，我國司法機關的公務員的收入來源于地方的財政，地方政府的大部分財政收入來源于污染環境的大企業，所以這些現實的問題都是制約我國檢察機關提起環境公益訴訟案件因素。

其次，訴訟范圍。檢察機關在提起環境公益訴訟中人力、物力、資源有限，無法顧及所有的環境違法行為，而現行的《試點方案》僅僅規定了檢察機關擁有提起環境公益訴訟的權利，但是具體到如何提起環境公益訴訟沒有具體的實施細則。所以檢察機關如何提起環境公益訴訟、是否提起環境公益訴訟具有很大的自由裁量權，檢察機關對于起訴這些企業需要更加強大的勇氣和決心。眾所周知，我國司法機關的司法資源比較緊張，而每年我國的地方又會產生大量的環境公益訴訟的案件，所以這就需要我國的司法機關能夠更好地

區分輕重緩急。選擇那些比較難以處理的環境公益訴訟案件先入手。因此，我國的檢察機關應該將有限的司法資源用于比較嚴重的案件，對其他的起訴案件的范圍進行相應的限制。

最后，訴訟順序的安排問題。在司法實踐中，會出現檢察機關和當事人、環保組織者最先作為訴訟主體原告的問題，檢察機關到底扮演支持者還是補充者的角色，這樣就造成了傳統的法學理論的沖突，這樣就可能破壞傳統訴訟中的“等腰三角形的結構”。在《試點方案》中，將檢察院的法律地位界定為“公益訴訟人”，那么什么是“公益訴訟人”到底是原告？還是支持起訴者？還是其他？對此概念的具體內涵，《試點方案》沒有做出合理的界定，這就造成了當今的法學理論界和實務界的分歧。由此可知，我國現行的試點方案仍然沒有給檢察機關一個比較合適的法律定位。

3 意見與建議

我國的《試點方案》、《實施辦法》主要是從政策方面的角度出發來制定的，缺乏一些明顯的實施細則，在一些法律主體的定位上，可以看出還存在一些明顯的不足。因此，需要從如下的幾個方面去進行完善：

首先，對于現實條件方面的制約，筆者認為應該從如下的幾個方面來著手：第一，制定相關的政策，比如說，對檢察院提起環境公益訴訟進行訴訟費用減免，這樣可以減少檢察機關的訴訟費用的負擔，并且應當設立專門的資金或者發動社會的團體、組織等積極參與環境公益訴訟的資金募集和捐款的活動，有利于保障檢察機關擁有充足的資金進行相關的訴訟活動。第二，針對檢察機關的專門人才的不足，國家應該加快專門人才的培訓，經常組織法官、檢察官環境公益訴訟方面的培訓，通過相關的研修班、講座等方式，加快專門處理環境公益訴訟的人才的建設。

其次，對于訴訟范圍方面來說，將檢察機關提起環境公益訴訟的案件劃分為“強行訴訟范圍”和“任意訴訟范圍”。劃分這兩種訴訟案件的依據：一方面，檢察機關的人力、物力、精力有限，無法做到大大小小案件面面俱到，另一方面，就是在當前的司法實踐中，檢察機關不敢或者是不愿意挑那些納稅比較多的大型污染企業下手，在選擇起訴對象的時候擁有較大的自由裁量權[2]。之所以劃分兩種案件，目的是為了讓檢察機關將有限的資源處理較為嚴重的，對環境污染破壞、對老百姓生活影響比較大的企業進起訴。具體來說，“強行訴訟范圍”的定位應該是：嚴重破壞影響人民生活，對環境破壞比較大，涉案的范圍比較廣，影響深、破壞大的案件，此類案件來說，一般的個人和社會組織很難做到證據、訴訟方面的優勢，個體進行訴訟的成功率比較低，而此類案件又對我們的生活、環境影響大，所以這類案件應該屬于檢察機關的案件范圍[3]。“任意訴訟范圍”的定位就是除強行以外的其他案件，這類案件就是一些普通的民營企業，對百姓的影響相對較少，所以，這類案件可以由檢察機關自由裁量。

最后，對于訴訟順序方面來說，筆者認為，可以在公民或者環保組織提起環境公益訴訟的案件之前，設置一個通知的前置程序，具體來說，社會組織或者個人在起訴某個污染比較大的企業的時候，先通知當地的檢察院，如果當地的檢察機關認為應該由它自己進行起訴，其他的社會組織或者個人可以作為共同的原告進行參與訴訟。如果檢察院認為案件不屬于公益訴訟的范圍，相同的訴訟已經提起了訴訟等而不予起訴，則申請者可以自行起訴，這樣可以更好地解決社會組織或者個人與檢察院起訴之間的順序問題。

【參考文獻】

【1】湯維建. 民事檢察乏力研究[M].北京：中國檢察出版社，2014.

【2】江偉.略論檢察監督權在民事中的行使[J].人民檢察，2005（9）：20-

23.

【3】孫洪坤，陶伯進.檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察——兼論<民事訴訟法>第55條之完善[J].東方法學，2013（5）：12.