農業水價綜合改革績效評估研究*
——以內蒙古杭錦旗為例

伊熱鼓，姜文來

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

0 引言

2014年國家發改委，農業農村部(原農業部)等4部委于聯合發文，提出進一步推進農業水價綜合改革。2017年中央一號文件要求全面推廣農業水價綜合改革，完善農業水價形成機制與農業節水激勵機制。開展農業水價綜合改革績效評估，對于衡量改革績效與目標的一致性、探尋改革運行中存在的問題、思考我國農業水價綜合改革未來發展方向具有重要意義。

國外研究分析了農業水價政策變化對農戶行為、經濟效益和社會福利的影響。Alireza Nikouei等[1]認為實施水價政策重要目標為來滿足糧食安全，提高經濟效益，實現水資源可持續利用。Shira等[2]針對水價改革的評估表明，差別定價法能夠在不損害小農戶利益的前提下，降低農業用水總量。國內研究集中在農業水價政策對農業節水、農業生產、農民收入等方面的作用。郭善民等[3]發現水價機制與用水行為的直接聯系。張獻鋒等[4]得出改革提高了農民水資源意識、促進了農業生產提質增效和農民增收、改善農業節水灌溉工程。姜文來[5]認為水價改革遍地樹立了農業用水有價觀念。秦長海等[6]研究發現農業水價升高會提升經濟系統和生態系統的水資源利用效率。目前研究主要集中在理論分析農業水價政策在節水、經濟、社會和生態方面的績效，缺乏定量分析，因此建立系統的農業水價綜合改革指標體系具有重要意義。

杭錦旗位于內蒙古鄂爾多斯高原黃河南岸灌區，西北地區渠灌典型代表，作為改革80個試點縣之一，具有一定的代表性。因此，文章以內蒙古杭錦旗農業水價綜合改革試點縣為例，建立評估體系綜合評估2014年以來杭錦旗農業水價綜合改革績效。

1 評估方法

農業水價綜合改革涉及各方面的利益，對構建農田水利良性運行機制、節約農業用水、維護國家糧食安全具有重要的意義，需要采用適當的方法去分析和評價。考慮到農業水價改革績效評估的各因素之間具有一定的相對性和不確定性，該文擬采用模糊綜合評價法進行評估。

表1 農業水價綜合改革績效指標體系

準則層指標層單位權重(Wi)節水績效農田灌溉水利用系數(0.282 4)0.114 9單位面積平均用水量(0.290 6)m3/667m20.118 2單位面積平均節水量(0.427 0)m3/667m20.173 7經濟績效單位面積平均產量(0.233 0)kg/667m20.079 0農村人均可支配收入(0.289 6)元/人0.098 1單位面積平均節約水費(0.299 1)元/667m20.101 4田間投勞程度(0.178 3)d/667m20.060 4社會績效工程完好率(0.294 1)%0.051 4節水灌溉率(0.196 5)%0.034 3水費實收率(0.176 4)%0.030 8 農戶參與用水管理程度(0.333 1)%0.058 2 生態績效植被覆蓋率(1)%0.018 7

1.1 評估指標與權重

農業水價綜合改革對經濟、社會及生態環境等多方面都會產生影響，因此，需要從多個角度探討改革的績效。從宏觀上看，農業水價綜合改革績效評估包括經濟績效、社會績效和生態績效，該文根據我國農業水價綜合改革的主要內容和目標，特增加了節水績效，4類績效之間是相互聯系、相互制約的有機整體。在此基礎上，構建了包括4大類，共12項指標的農業水價綜合改革績效評估體系。根據分類和指標，以2014年和2015年作為研究的兩個時點，應用層次分析法由8名相關權威專家的經驗構造判斷矩陣確定指標權重，具體結果見表1。

1.2 數據來源

研究原始數據來源為《鄂爾多斯黃河南岸灌區水權細化及農業水價綜合改革試點方案》《農業水價綜合改革評估與配套政策擬定》； 2014年和2015年《中國統計年鑒》《鄂爾多斯市國民經濟和社會發展統計公報》《杭錦旗國民經濟統和計社會發展統計公報》《中國水資源公報》《內蒙古水資源公報》 《杭錦旗水利普查公報》《杭錦旗農牧業現代化進程指標評價體系》等。

2 評估指標標準

指標標準是效益綜合評價的指標準值，反映被評價對象某方面的客觀可能性與人們對其主觀期望的總和。根據杭錦旗農業水價綜合改革績效的優劣程度，得到內蒙古杭錦旗農業水價綜合改革評估的的指標標準(表2)。

(1)農田灌溉水有效利用系數

2015年我國耕地農田灌溉水有效利用系數0.536，發達國家平均灌溉水有效利用系數約為0.7～0.8，因此，確定為最低線0.4，最高線0.7。

(2)單位面積平均用水量

2015年我國耕地實際灌溉平均用水量394m3/667m2。根據國家統計年鑒和杭錦旗現狀確定，平均用水量最高線為350m3/667m2，最低線為800m3/667m2。

(3)單位面積平均節水量

農業水價綜合改革促進了農業節水增效， 2015年全國80個試點區平均節水約100 m3/667m2。2014年杭錦旗平均毛灌溉定額為562.7m3/667m2，節水潛力巨大，根據改革整體目標和杭錦旗項目區實際狀況，確定平均節水量最高線為400m3/667m2，最低線為100m3/667m2。

(4)單位面積平均產量

改革項目區主要種植向日葵、玉米兩種作物。考慮項目區為玉米新品種引進試驗示范種植地，為排除干擾，選取向日葵作為主要作物進行評估。據統計， 2014年我國向日葵單位面積產量為175.11kg/667m2，據查內蒙古2012年向日葵單位面積產量179.14kg/667m2，鑒于杭錦旗具體情況，確定最低標準為160kg/667m2，最高線標準200kg/667m2。

(5)農村人均可支配收入

2015年我國農村居民人均可支配收入分別為1.142 171萬元，內蒙古農村居民人均可支配收入分別為1.077 589萬元，結合杭錦旗當地經濟發展情況，確定農村人均可支配收入最低線為8 000元，最高線為1.4萬元。

(6)單位面積平均節約水費

根據水利統計公報， 2014年杭錦旗農戶平均水費支出23.96元/667m2，結合《杭錦旗2014年農業水價實施方案》，內蒙古水資源公報等要求，確定杭錦旗農業水價綜合改革水單位面積平均解約水費最高線為15元/667m2，最低線為0元/667m2。

(7)田間投勞縮短程度

根據《農業水價綜合改革評估與配套政策擬定》和《杭錦旗2014年農業水價實施方案》田間投勞縮短程度的低線為0d/667m2，高線為2d/667m2。

(8)工程完好率

工程完好率是反映水利工程完好程度現狀的指標。根據水利部對灌區的考核指標及《杭錦旗2014年農業水價實施方案》要求進度，工程完好率最低線為60%，最高線為90%。

(9)節水灌溉率

2015年全國節水灌溉面積3 106萬hm2，有效灌溉面積6 587.264萬hm2； 節水灌溉面積占有效灌溉面積比為47.15%； 參考全國狀況，結合《節水灌溉技術規范》對節水灌溉面積的標準及改造投資與節水量平均情況，以30%為最低線， 70%為最高線。

表2 農業水價綜合改革績效評估指標標準

評價指標單位Ⅰ級Ⅱ級Ⅲ級Ⅳ級Ⅴ級0～0.20.2～0.40.4～0.60.6～0.80.8～11灌溉水利用系數≤0.40.4-0.50.5-0.60.6-0.7≥0.72單位面積平均用水量m3/667m2≥800600～800400～600300～400≤3003單位面積平均節水量m3/667m2≤100100～200200～300 300～400≥4004單位面積平均產量kg/667m2≤160160～180180～200200～220≥2205農村人均可支配收入元/人≤8 0000.8萬～1.0萬1萬～1.2萬1.2萬～1.4萬≥1.4萬6單位面積平均節約水費元/667m2≤00～55～1010～15≥157田間投勞程度d/667m2≤00.1～0.30.3～11～2≥28工程完好率%≤6060～7070～8080～90≥909節水灌溉率%≤2525～4040～5555～70≥7010水費實收率%≤5050～6060～8080～90≥9011農民參與用水管理程度%≤3030～5050～7070～90≥9012植被覆蓋率%≤4040～5555～7070～85≥85

(10)水費實收率

根據水利統計公報， 2014年我國農業水價綜合改革地區農業水費實收率為89.36%，結合《杭錦旗2014年農業水價實施方案》，內蒙古水資源公報等要求，確定杭錦旗農業水價綜合改革水費實收率最高線為90%，最低線為50%。

(11)農戶參與用水管理程度

用水戶參與灌溉管理是國際上公認的一種有效的灌區管理形式，其可以增強對灌溉工程的管、護責任感，提高節水意識。根據《杭錦旗2014年農業水價實施方案》要求，確定用水者協會管理灌溉面積，觀察農戶參與用水管理程度，根據表現將農戶參與用水管理程度分為上限90%，下線50%。

(12)植被覆蓋率

2015年杭錦旗所在鄂爾多斯市植被覆蓋率為75%； 參考杭錦旗農牧業現代化評價指標要求，確定最低線40%， 最高線85%。

3 指標處理

3.1 指標標準化

為了能使指標進行標準尺度下的比較和評價，對原始數據計算得出的指數進行極值標準化處理，得出綜合分值。指標體系共4類，12項指標，其中正向指標11個，逆向指標僅1個，為單位面積平均用水量，標準化前取負數將逆向指標指標正向化，再運用標準化公式得出指標的量化分值。

(1)

式(1)中，ri為指標的標準化值;xi是指標數值;xmax為指標所在級別的最大值;xmin為指標所在級別的最小值。

3.2 指標分值確定

經過改革，農業水價綜合改革成效主要包括幾點。

(1)節水效益

據統計，2014年杭錦旗平均灌溉水利用系數為0.5，改革后，灌溉水利用系數上升至0.53； 單位面積平均用水量由536.45m3/667m2下降為452.27m3/667m2。項目建成后，新增襯砌渠道106.274km，每公里節水1.2萬m3，年可節水127.53萬m3，單位面積平均節水量269.13m3/667m2。

(2)經濟效益

通過改革，項目區向日葵增產20kg/667m2以上，農戶平均水費支出由實施前的23.96元/667m2降至18.16元/667m2，節約水費5.8元/667m2。灌溉工程建成后，節省了灌溉用工，提高了農業機械化水平和集約化程度，年可省工0.1d/667m2。2014年， 2015年杭錦旗農村人均可支配收入分別為1.331 3萬元和1.425 8萬元。

(3)社會效益

項目的實施合理利用了水資源，改善了生產條件，及時保障了灌溉供水，建立了良好的灌水秩序。通過改革，新增襯砌農渠78.551km，維修農渠27.723km，工程完好率得到提高，由于原有灌溉基礎條件較好，設2014年工程完好率為80%， 2015年為90%。項目區原有農村用水戶協會，管理項目區灌溉面積1 586.7hm2， 499用水戶直接參與管理灌溉渠系，保障水費收取率100%收取； 全旗新增節水灌溉面積3 733.3hm2，由44.7%上升至47.8%，推動了高效節水灌溉方式的普及。

(4)生態效益

改革提升了灌溉渠系的防滲措施和末級渠道數量，地下水位將逐漸下降，潛水蒸發顯著減少，配合各種土壤改良措施，改善了土壤條件，土壤中的水、氣、熱3項比例趨于正常，杭錦旗植被覆蓋率由75%上升為77%。綜合研究，得出2014年和2015年評估指標，將指標標準化取得量化分值，具體見表3。

為了將農業水價改革績效的每個評價因素量化，設2014年和2015年杭錦旗農業水價綜合改革模糊關系矩陣分別為R2014，R2015。

3.3 綜合評價指標的計算

根據求得的矩陣R運用模糊綜合評價公式B=W×R，可計算指標的綜合評價結果，具體結果見表4。

表3 2014年和2015年杭錦旗農業水價綜合改革績效評估指標值

指標單位20142015指標量化分值級別指標量化分值級別1灌溉水利用系數0.500.400Ⅱ0.520.440Ⅲ2單位面積平均用水量m3/667m2536.450.464Ⅲ452.270.550Ⅲ3單位面積平均節水量m3/667m200Ⅰ269.130.538Ⅲ4單位面積平均產量kg/hm22100.700Ⅳ2300.900Ⅴ5農村人均可支配收入元/人1.331 3萬0.731Ⅳ1.425 8萬0.826Ⅴ6單位面積平均節約水費元/hm200Ⅰ5.80.432Ⅲ7田間投勞程度d/667m200Ⅰ0.10.200Ⅱ8工程完好率%800.600Ⅲ900.800Ⅳ9節水灌溉率%44.70.463Ⅲ47.80.504Ⅲ10水費實收率%1001.000Ⅴ1001.000Ⅴ11農民參與用水管理程度%1001.000Ⅳ1001.000Ⅳ12植被覆蓋率%750.667Ⅳ770.693Ⅳ

表4 2014年和2015年杭錦旗農業水價綜合改革評估

指標20142015評估得分評估等級評估結果評估得分評估等級評估結果節水績效0.248Ⅱ級較差0.514Ⅲ級一般經濟績效0.375Ⅱ級較差0.614Ⅳ級較好社會績效0.750Ⅳ級較好0.844Ⅴ級好生態績效0.667Ⅲ級較好0.693Ⅲ級較好總體績效0.416Ⅲ級一般0.620Ⅳ級較好

表4可以看出， 2014年杭錦旗農業水價改革的績效評價為0.416，第Ⅲ等級，評估結果為一般； 2015年改革的評估結果為0.620，第Ⅳ等級，評估結果為較好； 總體績效的評估等級增加了1個等級，這說明杭錦旗農業水價綜合改革取得了一定的成效。其中，經濟績效最為明顯，由較差發展為較好，增加了兩個等級，說明改革在改善灌溉條件、節省人工、增加產量方面成效顯著。節水績效和社會績效評估結果各增加了1個等級，其中節水績效增幅明顯，一方面顯示杭錦旗節水灌溉基礎薄弱發展空間較大； 另一方面，說明改革節水措施發揮了功效，農業用水效率得到提高， 社會績效增幅不大，但所隸屬的等級最高，說明改革在改善工程質量，提升灌區管理水平等方面的績效基本達到改革的目標。生態績效等級不變，評估得分只增加0.026分，綜合考慮其他干擾因素，表明改革在生態方面的績效很小。綜上所述，杭錦旗農業水價改革較為成功，在經濟、節水、社會方面產生了較好績效，為下一步改革發展奠定了良好基礎。但考慮到觀察年限較短，政策的滯后性等原因，需要在保障資金扶持，深化水權改革的前提下，加大農業水價改革宣傳的力度，推動改革繼續發展。

4 結語

該文根據農業水價綜合改革發展現狀與相關要求，構建了較完整的績效評價指標體系，采取模糊綜合評價法綜合評估了杭錦旗農業水價改革試點工作的成果，并對最終的評價結果進行分析，得出農業水價改革較為成功，在經濟、節水、社會方面產生了較好績效，下一步改革發展奠定了良好基礎。其中，生態績效很小，但考慮到觀察年限較短，政策的滯后性等原因，需要繼續觀察研究。