貧困縣的“荒誕”之源

呂德文

一個國家級貧困縣能“窮”到什么程度？一個國家級貧困縣又能“富”到什么程度？

湖南省汝城縣為你揭開答案。

一面享受著國家特殊政策照顧，另一方面卻大肆鋪張。貧困縣的“荒誕”之源究竟在哪里？中央的扶貧政策又為何到了基層頻頻走樣？

并非個例

湖南省汝城縣的例子并非個例。

過去的幾年，見諸媒體的貧困縣搞“形象工程”的例子，簡直不勝枚舉。

比如，《中國紀檢監察報》在2015年就報道，廣西鳳山縣原縣委書記黃德意，用國家防治地質災害資金上千萬元，在出入縣城的山壁上雕刻“鳳凰壁畫”，而壁畫項目實際造價卻僅200多萬元。與此同時，在道路崎嶇難行、冬日天寒地凍的情況下，當地一些鄉鎮的瑤族學生仍穿著單衣破衫。

更早之前，媒體還曾報道，位于貴州生態最脆弱、貧困程度最深的畢節地區，當地政府卻巨資打造的巨幅全銅獅像現身十字街頭；遼寧省北票市，國家級貧困縣，財政收入僅8400多萬元，卻建了座耗資1000多萬元的廣場：江西省橫峰縣，全國有名的重點貧困縣，花費3100多萬元，建造全省首屈一指的豪華廣場和行政中心。

值得深思的是，不少地方政府早就意識到這個問題，并出臺過相關文件。比如2015年湖南省和湖北省就出臺過《關于建立貧困縣約束機制的實施意見》，試圖給貧困縣套上“緊箍咒”，但今天類似的問題依然存在。

可見，貧困縣搞“形象工程”背后的問題還很復雜，而在扶貧已經進入攻堅戰階段的今天，這類問題尤其值得重視。

扶貧戰略

貧困問題，說到底是發展問題。要弄清楚貧困縣大興“形象工程”的“動力”，可以先從我國的扶貧戰略講起。

大致而言，我國的扶貧戰略經歷了三個階段：

一是從1986年開始，中央和地方各級政府建立了扶貧工作體系，并確定了258個國家級貧困縣。一直到1993年“八七”扶貧攻堅計劃的制定和實施，扶貧開發的理念主導了扶貧工作，貧困縣所享受的政策優惠越來越多。乃至于，不少地方的干部群眾因爭取到了“貧困縣”的帽子而得意許久。

二是2001年國務院扶貧領導小組頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》，改變了過去以貧困縣為基本扶持單位的做法，轉而通過“整村推進”的做法，將扶貧開發重點轉向了14.8萬個貧困村。這意味著，貧困縣以外的貧困人口也可享受扶貧政策。

三是十八大以來的精準扶貧戰略。在2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年11月29日，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。該決定明確，到2020年，確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。自此以后，扶貧工作進入了一個全新階段，即通過精準扶貧戰略來實現全面小康。

由此可見，扶貧本質上是一個發展概念。雖然我國的扶貧政策經過幾次較大的變動，但“開發式扶貧”的理念和做法一直未消退。事實上，這也是我國扶貧戰略取得成功的重要經驗。

在這個意義上，“貧困縣”這項帽子含金量極大，是地方經濟發展的重要支撐。它不僅意味著縣級財政可以享受中央及地方各級財政撥付的扶貧補助資金，大大緩解地方財政壓力；更意味著可以享受不少發展政策優惠，比如，地方政府可以利用貧困縣這個頭銜作為招商引資的重要條件，前來投資的企業可以享受稅收、土地、水電等一系列政策優惠。

當前，我國的脫貧攻堅進入了關鍵時刻，中央和各級政府對貧困縣的政策優惠通常也是不減反增。拿比較有中國特色的扶貧機制結對幫扶來說，很多貧困縣往往可以享受到優質的結對幫扶對象，如大型國企投資，經濟發達地區的援助等。

可見，在實施精準扶貧的今天，貧困縣的含金量不僅沒有降低，反而大大提高了。尤其是國家級貧困縣，這幾年的資源流量是驚人的。這也就可以解釋，為何一些貧困縣有錢來浪費。

錦標賽體制

此外，我國的央地關系極為特殊，有人將之概括為錦標賽體制。一方面，上級政府尤其是中央政府，是裁定各個地方政府表現的唯一權威，也有能力來協調各個地方的發展；另一方面，地方政府也有較強的自主性，有極強的相互競爭的動力。

一般而言，貧困縣的自然和環境條件都不太好，是經濟發展的洼地，在以經濟建設為中心的今天，很難與發達地區相競爭。多數情況下，“貧困縣”這頂帽子即是最大的優勢。

而與此同時，“以GDP論英雄”一直是錦標賽體制的重要特征。原因很簡單，它客觀，可比較，還符合改革開放以來的主流意識形態。

但問題是，經濟發達地區因地理位置優越，基礎設施健全，產業鏈完整等因素，可以很輕易地通過招商引資自然而然地實現經濟增長，從而在地方競爭中占據優勢。但落后地區尤其是眾多貧困縣怎么辦呢？

搞基礎設施建設，成為實現GDP增長最直接的手段。

而這些項目，大多可以通過政府投資來實現。前些年，PPP模式盛行，一些膽大、有魄力的地方主官，還通過大舉借債、大搞土地財政來實現地方經濟增長。

必須承認，在特定條件下，貧困縣的這一做法有其合理性，“跨越式發展”的口號也甚得民心。一些看似是“奢靡浪費”的做法，其實也是撬動土地財政的必由之路。比如，大興修建廣場，客觀上意味著可以“合理”利用政府投資，來“經營城市”，改變城市形象的同時，也在短期內增加財政收入（盡管同時增加政府債務），何樂而不為？

只不過，在嚴控政府債務的今天，這一做法顯然不合時宜，也不可維系。一些地方官員在政府項目中貪污受賄，更是需要重視的問題。

但需要指出的是，修建樓堂館所、大搞“形象工程”“政績工程”，本身并非貧困縣的“專利”，它首先與當前地方經濟發展的驅動模式有關。只不過，相較于實業基礎較好的發達地區，貧困地區可能更趨向于以土地開發為中心的發展模式。

發展現狀

那么，究竟如何改變這一問題？目前我國扶貧工作進展又如何？

離2020年全面實現小康只有兩年多的時間。當前，全國各地的貧困縣都將脫貧攻堅作為地方黨委政府的中心工作。

不過，脫貧攻堅的現狀卻很值得分析。一方面，精準扶貧至今日，留下的貧困人口基本上都是“硬骨頭”，脫貧攻堅的任務仍然比較艱巨。

另一方面，如何保證已經脫貧的人口不再返貧，是各地精準扶貧工作的重點和難點。

就我們的調研顯示，按照現行標準，各個貧困縣在2020年前完成脫貧攻堅任務，實際上問題是不大的。我們在多個貧困縣調研發現，縣級財政統籌的各項扶貧資金，哪怕是平分給所有貧困人口，也綽綽有余。

換言之，關鍵不在于扶貧資金不夠的問題，而在于扶貧資金如何使用的問題。

有一部分資金是可以直接發放的，如危房改造、困難補助、醫療補助、教育補助等等，但有一部分資金卻不能直接發放，如大量產業扶貧資金。麻煩就在于，貧困戶恰恰缺乏勞動力不足，市場能力有限，依靠傳統的產業扶貧措施，十有八九不見效。事實上，越扶越貧的情況也不是沒有。

因此，絕大多數地方政府都傾向于將產業扶貧資金和貼息貸款，拿給有關企業和合作社經營，貧困戶獲得相關的利息或分紅。這種做法，和直接發錢沒有多大區別，雖不一定符合扶貧政策，卻足以保證一定時間內貧困人口脫貧。

可見，各個貧困縣的脫貧攻堅任務看似很艱巨，基層干部也確實很累，但對地方主官而言，完成脫貧攻堅任務并非難事。

因為，大量扶貧資金的涌入，以及多種優惠政策的疊加，使得脫貧攻堅在“戰略上”注定是可以實現的。地方主官關心的是“戰術”問題一一如何保證扶貧驗收時不出漏子，如何保證各個報表完美無缺。

總結來看，扶貧和發展的關系需要辯證看待。一方面，本質上，扶貧是一個發展政策，地方政府及其主觀將注意力集中在發展上，并無不妥。簡言之，一個地方要真正脫貧，還是要依靠地方經濟發展；僅僅依靠政策優惠和資金補助，既不合理，也不可持續。

另一方面，精準扶貧還是一個社會政策，對于一些因短期內難以“脫貧”的人口，要通過社會保障等政策“兜底”，使之逐步脫離困境。同時，要充分照顧到那些有主觀脫貧意愿但受限于客觀條件的群體。比如，因水、電、路等不通而陷入貧困的群眾的需要，通過發展政策解決之。

就扶貧戰略而言，土地開發可以一時拉動地方經濟增長，卻很難持續，畢竟，它本身就與扶貧戰略背道而馳一一因為貧困人口很可能因為生活成本的提高而再次陷入困境。事實上，通盤思考，通過改善貧困人口的生產生活條件，產業培育增加貧困人口的就業機會，才是貧困縣脫帽的終極保障。