新時代人民法庭參與鄉村治理的司法邏輯
——基于北京市Z人民法庭的分析

李凌云

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215000)

一、引 言

鄉村是國家的細胞及重要組成部分，農業農村農民問題是關系國計民生的重大問題。在新時代，鄉村社會在化解矛盾糾紛、維護社會秩序等方面面臨的考驗更加嚴峻，如何推動其良性發展是一個復雜而系統的工程。習近平總書記在黨的十九大報告指出：“實施鄉村振興戰略，加強農村基層基礎工作。”2018年1月，中共中央和國務院頒布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《鄉村振興意見》)提出“鄉村振興，治理有效是基礎”，為我們思考鄉村振興問題提供了啟發，即有效的鄉村治理是實現社會發展的基本保障。若想實現這一事關全局的國家戰略，則離不開國家、社會及個體的協力推進。

基層法院的人民法庭常駐鄉村，處在司法為民的“前沿陣地”，其立庭宗旨是化解糾紛、司法便民，這使得其在鄉村治理中具有充分的地緣優勢和專業保障。蘇力教授認為：“將中國目前的人民法庭半司法化或準司法化，與司法的專業化并不矛盾，而是兼容的，甚至可能是一種促進。”[1]在依法行使審判權之外，人民法庭如何在鄉村治理領域延伸司法權，成為新時代應當關注的課題。同時應該認識到，“案多人少”依然是人民法庭面臨的重大難題，基層法官的案件審判壓力普遍較大。在此背景下，人民法庭在鄉村治理中的司法職能是什么？應該怎么妥善參與鄉村治理？如何平衡好案件審判與鄉村治理之間的關系？等等，都是有待探討的問題。本文擬分析人民法庭參與鄉村治理的實踐狀況，進而嘗試在此過程中引入依法審判的司法邏輯，從而探尋出“案件審判”與“鄉村振興”進一步融合的可能路徑。

二、人民法庭參與鄉村治理的現狀分析：以Z人民法庭為樣本

客觀來說，全國人民法庭在參與鄉村治理過程中積累了不少實踐經驗。但是隨著社會發展及鄉村治理環境變遷，人民法庭也應接續創新工作模式，以更好發揮基層司法職能。從2017年6月至2018年3月，筆者在北京市M區人民法院Z人民法庭實地調研，近距離觀察了該法庭參與鄉村治理的實踐經驗。該法庭在完成案件審判這一核心職能的同時，積極探索符合自身需要的參與治理模式，為轄區矛盾化解及社會發展發揮了有效作用。

(一)Z人民法庭參與鄉村治理的模式

一是創建“和諧無訟村落”。Z人民法庭開展“和諧無訟村落”創建工作，探索“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”為目標的治理方式。2013年，Z人民法庭以轄區M村開展試點工作后，陸續新增G村、Q村等8個村落作為示范村，出臺《Z法庭和諧無訟村落創建工作的實施辦法》等制度規范。通過組建“和諧無訟村落”司法職能型黨小組，為法庭工作人員劃定責任區，在示范村掛牌“法官服務室”，不定期到村里調解糾紛，開通法律服務熱線等方式，不斷推進該項工作常態化、規范化。同時，由Z人民法庭庭長與鄉鎮司法所、村兩委班子定期交流轄區糾紛狀況，以促成優勢互補、信息共享、矛盾共調。該活動創建5年以來，與轄區其他村落相比，涉及上述示范村的民事案件數量有下降趨勢。

二是指導村民依法自治。在轄區的村內管理、民主公開、開發建設等方面，Z人民法庭與村民委員會密切聯系。在尊重村民自治的前提下，由法官指導村民修訂鄉規民約，從源頭上加強對糾紛的預防。Z人民法庭定期梳理、剖析轄區涉村委會的內部管理、財務管理、土地流轉、農村建房等相關民事案件，有針對性地提出改進意見和建議，為村民自治提供重要參考。另外，還適時邀請村委會干部、民間調解組織成員和村民代表，參與旁聽典型案件庭審和判后座談交流會。

三是開展普法宣傳活動。法律作為一種社會行為規則，只有當法律對象所能了解和理解之時才能實際發揮其制度整合功能。[2]Z人民法庭結合工作特點，深入開展“入戶式、巡回式”法治宣傳。對于城鎮居民，就矛盾多發的合同糾紛、物業糾紛、民間借貸糾紛等案件，在居委會進行入戶宣傳；對于村落村民，側重宣傳矛盾多發的農村建房、農村房屋買賣、相鄰關系和婚姻家庭等方面的法律知識；對于黨政機關及企事業組織，則擴大覆蓋面，宣傳行政、刑事審判領域的法律知識，如濫用職權、重大責任事故、貪污受賄等，提示履行職責過程容易遇見的法律風險。

四是推進與村鎮領導定期會商制度。Z人民法庭根據案件審判情況，定期向所轄鄉鎮和村落制作《案件審判統計與分析表》，提交典型民事案件分析報告，分析和提示鄉村治理中的風險點，希望通過此種舉措增強與轄區組織溝通交流。同時，由Z人民法庭牽頭籌備召開了與當地政府的司法案件聯席會議，建立定期會商機制，確保法庭工作能獲得轄區組織的知曉、理解和支持。

(二)Z人民法庭參與鄉村治理的困惑

1.案件審判與鄉村治理的相對失衡。Z人民法庭轄區三鎮全部地處深山區，所轄面積達到960多平方公里。其中，最遠的村落距離法庭還有六七十千米路程，山區交通較為不便。在推進普法宣傳、和諧無訟村落過程中，此種地理與空間上的不便在一定程度上影響了Z人民法庭參與鄉村治理的效果。2015年5月，立案登記制在全國法院系統正式實施，Z人民法庭受理的民事案件數量也驟然增多，如何緩解案件審判壓力、提高審判質效，是擺在該法庭兩名現任員額法官面前的難題。倘若專注于案件審判，暫且不去鞏固已有的治理成果，固然能緩解不小的審判壓力，卻未能在新時代下繼續發揮人民法庭鄉村治理的職能。如果繼續按照上述模式參與鄉村治理，則會在民事案件激增的現狀下應接不暇。如何在案件審判中兼顧鄉村治理，是Z人民法庭亟須思考的難題。

2.鄉村利益張力下的無力應對。Z人民法庭在參與鄉村治理中，發現部分村落存在村黨支部委員會和村民委員會內部不團結，以及村民關系比較緊張的情況。此種不和諧現象，不免影響了參與鄉村治理的縱深程度，不時給Z人民法庭的司法活動造成障礙。例如，當法官需要在這些鄉村進行普法宣傳、案件調查或者巡回審判時，因案件一方當事人與村黨支部書記是親屬關系，而另一方當事人又與村主任交情甚好，這時兩方都會不自主地抗拒法庭的工作，認為法官會偏袒另一方。可以說，村民關系緊張的根源，就是源于各方背后的利益化傾向。在鄉村熟人或半熟人社會，血緣維系人與人情感的因子依然存在，這使得Z人民法庭有時無法有效推動治理工作的進展，進而展開司法的治理。

(三)Z人民法庭參與鄉村治理的啟示

Z人民法庭位于北京市遠郊區，離中心城區近90公里。一方面，因為該法庭的轄區地處首都城市圈的輻射范圍，鄉村社會結構、思想觀念、經濟狀況等受到了現代社會的影響；另一方面，由于該地區離中心城區較遠，社會變遷速度相較城區更為緩慢，一定程度上保留了本地的文化和習俗。可以說，Z人民法庭所處地區的城鄉二元結構較為典型。Z人民法庭參與鄉村治理的實踐，雖不能代表其他多數人民法庭的實際做法，但其所處的鄉村現狀和當下中國許多鄉村的發展歷程具有內在一致性。基于上述考量，Z人民法庭參與鄉村治理的模式創新及困惑不一定具有普適性，卻能夠為城鎮化進程的鄉村及其人民法庭提供某些啟發。

三、人民法庭參與鄉村治理的司法本色

盡管“我國司法機關在整個國家治理體系中并沒有處于核心地位，司法機關尤其是最高司法機關卻……一直在試圖積極介入國家社會經濟事務乃至政治事務，強化自己在國家治理中的應盡職能和應有位置。”[3]治理是對社會生活和日常事務的引導和規范，實現公共利益最大化。人民法庭參與鄉村治理，首先應回答的是其能扮演何種角色、怎么扮演角色的問題。即人民法庭的司法功能與相應職能是什么？

(一)人民法庭的司法功能：鄉村治理體系的司法紐帶

黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。十八大以來，中共中央曾對創新社會治理方式作出了全面部署，提出了“四個治理”原則，即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。《鄉村振興意見》提出：“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。”換言之，在現代鄉村社會治理體制下，黨委和政府在鄉村治理格局中發揮著核心引領作用。與黨委和政府相比，人民法庭在鄉村治理中的優勢在于司法職能，故應該在社會協同和法治保障上下功夫，妥善運用法治思維和司法方式化解社會矛盾，為鄉村提供司法公共產品。

我們不妨將人民法庭的功能界定為鄉村治理體系的司法紐帶。人民法庭代表國家獨立行使審判權，在訴訟中秉承著“不告不理”原則，這使得其具有相對被動的特性。人民法庭的組織機構、人員配備和司法實踐都嚴格依照成文法的規定而展開，其運行具有合法律性。同時，人民法庭還是黨領導的國家機關，以黨和國家的大政方針為根本遵循，必須堅持正確的政治站位，善于為大局服務。在司法被動性與服務大局之間，都需要為當地經濟社會發展服務，實現對鄉村的精細化治理。依法治理無疑是人民法庭的獨特優勢，在依法推動鄉村治理體系和治理能力現代化方面具有天然的使命。根據上述分析，可以揭示出人民法庭在鄉村治理中的司法本色。

(二)鄉村治理中人民法庭司法職能的類型化分析

在解決人民法庭所處的功能定位后，下一步就是厘定其應盡的職能類型。具體說來，此種司法紐帶的職能體現為以下三方面：

1.為治安防控體系建設提供司法引領。作為基層司法的重要角色，人民法庭的功能和作用不僅在于規則之治，而且還在于對非訴訟類矛盾糾紛進行妥善化解，構建安定有序的安全體系。在矛盾糾紛解決過程中，除了居中裁判訴訟糾紛這一核心職能外，人民法庭還能憑借自身司法優勢，為社會治安建設提供司法保障。2018年1月，中共中央和國務院發出的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》指出：“為深入貫徹落實黨的十九大部署和習近平總書記重要指示精神，保障人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安，進一步鞏固黨的執政基礎，黨中央、國務院決定，在全國開展掃黑除惡專項斗爭。”人民法庭長期駐扎在鄉村，在日常司法實踐中能夠通過部分民事案件，發現其背后可能存在的鄉村黑惡勢力及社會治安風險。針對此類情況，人民法庭可及時與當地社會治安部門溝通，為建設平安鄉村貢獻司法智慧。

2.為社會關系調處提供司法隊伍。鄉村社會地域廣、人口多、情況復雜。人民法庭常駐基層社會，在時間和空間上，可以在司法實踐中聚焦于基層組織和人員隊伍建設，努力增強當前鄉村治理中需要的人力資源。譬如，Z人民法庭組建了道路交通安全司法職能黨小組，由法庭黨支部書記牽頭，法官和法官助理參與其中，在解決道路交通事故責任糾紛中，以集約化方式對此類型案件隱含的矛盾關系進行綜合調處。通過類似方式，最大限度地調動黨建帶隊、司法政策、案件審判等資源，改造基層隊伍的結構、素質和能力。人民法庭司法隊伍對于社會關系調處、預防不穩定風險、促進社會和諧都有不可或缺的人力貢獻，從而實現力量下沉、法治提升的社會關系調處機制。

3.為鄉村重大決策提供司法信息。在鄉村廣大地區，社會信息化建設相對滯后。人民法庭可以借助司法方面的信息化資源，進一步拓展司法為民的新領域、新渠道。在鄉村治理中，相關部門掌握第一手資料，是據此作出決策的重要參考。圍繞全國推行的智慧法院建設，人民法庭在挖掘鄉村司法數據潛在價值方面具有巨大優勢。人民法庭能夠通過云計算等技術，對審理過的眾多案件進行定量研究、綜合研判，為鄉村有關部門決策提供科學支撐。人民法庭在行使審判權過程中，還能不斷積累司法數據，不間斷地為鄉村治理提供更便捷與更動態的司法服務。

四、人民法庭參與鄉村治理的邏輯：理念、技術與路徑

人民法庭除了應完成審理、執行案件的基本任務外，還要履行指導人民調解委員會的工作、參與社會治安綜合治理等特殊職責，但這些特殊功能的發揮無疑必須以人民法庭的固有權能為基礎而作延伸。[4]為更好發揮人民法庭在鄉村治理中的職能，應進一步挖掘契合司法邏輯的創新模式，以發揮鄉村治理體系司法紐帶的功效。

(一)把脈訴訟觀念和有限參與治理的雙重理念

人民法庭參與鄉村治理，既要認清鄉村訴訟觀念的現狀，也要厘清參與的限度問題。把握好訴訟觀念，能夠為案件審判活動提供相應指南；厘清參與治理的限度，則能夠為鄉村治理提供有效指引。把握好這兩種理念，有助于克服人民法庭在“案件審判”與“參與治理”中角色模糊的問題。

1.精準把握鄉村訴訟觀念。費孝通先生曾在20世紀30年代提出了“無訟”的概念，即鄉村社會具有厭訟的普遍現象。隨著現代社會發展、人口遷徙以及訴訟觀念變遷，此種現象在部分鄉村逐漸被維權意識所代替。但是，應該看到，訴訟觀念與經濟發展水平、地理位置、血緣關系息息相關，并不是所有鄉村都是如此，應科學把握鄉村訴訟觀念的差異性。在部分欠發達地區，當地鄉村矛盾依然靠兩種方式解決：一是私力救濟，即通過暴力手段解決；二是訴諸于鄉村權威人物，邀請有威信的村民居中調解。而在部分發達地區的鄉村，例如Z人民法庭受理的案件數量逐年上升，轄區人口3萬多人，年均結案300件。費孝通先生80年前對鄉村社會的論斷對當下具有啟發意義，即“法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應用這些設備。更進一步，在社會結構和思想觀念上還得先有一番改革。”[5]地處不同區域的人民法庭，應當對當地鄉村的訴訟觀念有理性認知。當前，人民法庭亟須思考如何充分吸收傳統文化中注重和諧、淡化對抗的理念，把一般的道德準則、淳樸的民風民俗、公認的人情事理有機結合，注重發展非強制、重協商、促溝通的多元糾紛解決機制。

2.明確參與鄉村治理的界限。有論者曾提出，人民法庭的法官在紛繁復雜的鄉村關系中，正面臨著多重角色的困惑。法官既是定紛止爭的裁判員，又是辨法析理的宣傳員，還是家庭困難的幫扶者，更是社情民意的調研員。[6]人民法庭在鄉村治理中過多的角色參與，勢必影響案件審判工作的正常開展。這就要求，應明確人民法庭在參與鄉村治理的界限。人民法庭要有所作為，但也必須有所不為，辯證保持司法權的被動性，秉持司法克制與理性。

具體而言，人民法庭要立足于司法審判職能本位，做到不錯位、不越位，不過多介入本地政治、社會事務。比如，Z人民法庭在參與鄉村治理中遇到的鄉村利益張力現象，就應該認識到村民關系是否和諧往往屬于村民自治事項的范疇，人民法庭不能也不便直接參與其中。人民法庭能做的，就是在保持“超然”地位的同時，盡可能通過其他司法方式化解此類現象。通過恰當的參與治理限度，逐步消弭案件審判與鄉村治理之間潛在的緊張狀況，進一步釋放案件審判壓力，使二者能夠形成良性互動的關系。

(二)法律規范與鄉規民約相融合的技術

傳統與現代相互碰撞，鄉村社會已發生了較大改變。但在中國這片古老土地上，傳統觀念早已根深蒂固，實施鄉村振興戰略須了解每一種鄉土性傳統的細微根源。鄉規民約就是這樣一種根深蒂固的理念，是在村民“同意”基礎上共同商議而成，承載著村民對公共事務、社會秩序與個人權益的期待。大體說來，鄉規民約屬于英國學者哈耶克所說的“自發社會秩序理論”，即并不是依靠國家強制力自上而下的立法創制規范，而是扎根于鄉村社會自然生長的社會規范。美國學者博登海默曾指出：“法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角、拐角的大廈，在同一時間里想要用一盞燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的。尤其當技術知識和經驗受限的情況下，照明系統不適當或至少不完備時，情形就更是如此了。”[7]在參與鄉村治理過程中，人民法庭僅憑借法律手段是不夠的，鄉規民約是與法律并行不悖的另一套規范，都具有維護社會秩序的價值取向。

人民法庭的立庭宗旨秉承了“兩便原則”，即便于當事人訴訟，便于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權。大多數人民法庭接觸的當事人是鄉村群眾，這樣的司法服務對象決定了受理的民事案件以相鄰關系、農村建房、土地承包合同等糾紛為主，日常審判案件依據的是《民法總則》《合同法》等傳統法律條文。同時，“鄉規民約產生于鄉村社會之中，在村民日常生活邏輯中形成、生長，具有內生性，是不同于國家法律的社會規范，在鄉村治理中有其獨立發揮作用的空間。”[8]《民法總則》第十條規定：“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗。”鄉規民約既是鄉村自治的重要規范文件，也保留了傳統社會的固有習慣。鄉規民約的實施，往往依靠當地輿論壓力或村民的自覺服膺，契合了鄉村自治傳統和社會心理，在某種程度上比法律條文這種“硬法”具有更明顯的矛盾化解效果。鄉規民約的部分典型規定，例如關于婚喪嫁娶、相鄰關系等體現當地實際的內容，若能夠得到村民的內心認同和普遍遵守，且不違背法律法規的強制性規定，就可以理解為鄉村社會的習慣。人民法庭將鄉規民約蘊含的習慣作為釋法析理之依據，甚至在部分裁判文書中直接加以適用，使法律規范與鄉規民約共同作為化解糾紛的依據，從而實現二者的有效互動。這就是上述兩種社會規范有機融合的司法技術。

(三)內外并重的參與路徑

從外部看，人民法庭參與鄉村治理離不開與其轄區村鎮多個組織的接觸與交流。人民法庭的基礎設施、法庭管理和日常生活，離不開當地黨政部門的支持。在空間與心理上，人民法庭可以嘗試與村鎮形成如下的合作關系。

一是與鄉鎮政府部門有限度的司法合作。在司法改革背景下，人民法院的各項改革都強調去行政化。Z人民法庭所在的M區人民法院，從2016年開始，其人財物歸屬北京市統一管理，司法行政化現象逐漸得到消弭。在此背景下，Z人民法庭與鄉鎮政府部門形成了若即若離的關系。鄉鎮政府部門召開會議，或者有其他行政任務，一般不再通知Z人民法庭安排人員參與。除了Z人民法庭定期向所轄鄉鎮和村落發放《案件審判統計與分析表》等類似舉措外，人民法庭還可以通過歸納典型民事案件所反映的鄉村治理風險等，視情況向鄉鎮政府部門發送《司法建議書》，為基層組織提供司法數據樣本，建立規范化的溝通聯系機制，在司法信息交流中使相關部門能及時調整決策方案。同時，在司法調解領域，人民法庭可以和司法所、鄉鎮調解組織合作，充分發揮多元調解作用。

二是爭取“鄉賢”的支持。中國從古代至近代，“士紳”在鄉村居于領導地位并履行過重要管理職責。而在現代社會，鄉村一些社會精英，依然能夠對鄉村治理發揮重要作用，這也可稱之為“鄉賢”。其中，村干部就是典型的“鄉賢”，其實際上扮演著政府代理人和村民當家人的雙重角色，不可否認的是其對鄉村社會發揮著舉足輕重的作用。人民法庭日常受理的民事案件法律關系較為單一，事實比較清楚，但要做到“案結事了”卻不簡單。一起看似簡單的相鄰糾紛，在雙方當事人看來則屬于“天大的事”，相鄰關系糾紛的一審上訴率居高不下就可以說明這一點。有時，人民法庭的判決難以起到定分止爭時，就需要和村干部多溝通，發揮他們的影響力。人民法庭巡回審判、外出調查，若得到村干部的協助，工作往往能夠進展得更為順利。但是，也應看到，人民法庭受理的很多民事案件都是經過了當地村干部調解，調解不了才訴至法庭。村干部在此類案件中能發揮多大作用，還有待觀察。根據調研發現，當鄉村矛盾得到有效化解時，涉及矛盾的雙方當事人會處于“冷戰”狀態；當出現其他導火索，原有的沖突又會被激發出來。針對此類難以化解的矛盾，人民法庭和村干部開展合作治理的空間較為有限。

從內部看，人民法庭可以司法公開為抓手，運用信息化拓展參與鄉村治理的渠道。針對大多數人民法庭所轄地域廣闊的現實，法庭可以“搭乘”信息化快車，構建與公民信息互動的機制，以此種新型方式創新人民法庭疲于參與的現狀。十八屆三中全會也明確要求，要拓寬人民群眾有序參與司法渠道，以維護司法公正、提高司法公信力。人民司法的要義之一，就是讓公民參與到司法中來。對此，人民法庭有必要在傳承人民司法優良傳統的同時，拓展公民有序參與司法新渠道，增強群眾對司法的內心認同。

隨著科技發展的日新月異和“互聯網+”的興起，人民法庭可以借助互聯網思維，積極利用新媒體平臺，通過網絡庭審直播、典型案例發布等方式，開通官方微博和微信，實時發布法庭動態、庭審圖文直播、訴訟指南、文書公開及案例分析以及其他有關鄉村治理的信息，傳播基層司法強音，實現鄉村治理的最佳效果。人民法庭要不斷適應新媒體環境帶來的新變化，把法庭建設成為司法公開的“窗口”。從這個層面來講，在司法公開上擴大了群眾參與，就很大程度上拓展了鄉村治理的渠道，推動法庭內部成為參與鄉村治理的重要平臺。

另外，在法院系統內部加強保障機制，有助于激發人民法庭參與鄉村治理的內在動力。在充分考慮人民法庭參與鄉村治理肩負的責任后，法院系統可以在人員配備上做到向人民法庭傾斜。法院系統實施年輕干警下法庭鍛煉制度，保證法庭辦案力量充足，不失為一種有益的嘗試。在評先選優、用人提拔機制上，可適當向人民法庭傾斜，激勵和引導優秀法官到鄉村扎根。在充分挖掘法院原有潛力上，可以考慮返聘經驗豐富、案件審判能力強的退體法官，專門負責訴訟與調解對接、普法宣傳、非訴多元糾紛化解等工作，協同推進鄉村治理的發展。

五、結 語

參與鄉村治理是人民法庭“為大局服務，為人民司法”的題中應有之義。人民法庭在充分發揮案件審判這一核心職能的同時，要更為科學地遵循司法邏輯以拓展職能范圍，不斷增強司法公信力，著力化解鄉村矛盾糾紛。人民法庭在厘清自身功能定位和司法邏輯后，要在參與鄉村治理過程中不斷調試和優化自身職能，平衡好案件審判與鄉村治理的關系，緊緊圍繞服務鄉村社會發展、維護社會穩定這一永恒主題，發揮作為鄉村治理體系司法紐帶的作用，以推動鄉村治理體系和治理能力現代化、法治化。因此，地處基層司法第一線的人民法庭，理應在符合司法邏輯的框架內積極參與鄉村治理，熟知深嵌在鄉村的傳統因子和治理規律，為鄉村振興探尋更為理性的司法答案。

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