雄安新區管理體制機制創新研究

孟衛東　吳振其　司林波

[摘要]在全面深化改革、經濟新常態與社會轉型的戰略大背景下，創新管理體制機制是雄安新區激發創新活力、根治規劃矛盾、引領新區治理潮流的題中之義。通過借鑒浦東新區與濱海新區的實踐經驗，雄安新區要堅持特殊性、漸進性、高效性、協調性的創新原則。在推進管理體制機制創新過程中，不僅要以法治化為導向，大部制改革為原則，打造精簡、高效、統一、精干的行政管理體制機制，還應在精細化、智能化的社會管理體制機制創新，開放型經濟體制與高精端產業體制機制創新以及生態環境管理體制機制創新等方面做足文章，才能實現雄安新區綠色、創新、協調、開放新城建設的目標。

[關鍵詞]雄安新區；浦東新區；濱海新區；管理體制機制創新

[中圖分類號]D67；F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）04-0016-06

國家級新區是經濟發展的強大引擎與對外開放的前沿陣地，對推動區域發展乃至全國經濟發展、科技創新、社會管理方式、改革開放等起到了重要引領、示范與支撐的作用。雄安新區作為新時期深化改革的重要試驗載體，成為當前經濟發展、創新體制機制、促進京津冀區域協同發展的重要支持平臺。要想發展為“綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區、開放發展先行區”，就亟須推進在行政、經濟、社會等管理方面的體制機制創新，直接關乎雄安新區的發展質量與效益。因此要堅持重點突破與整體創新相結合，行政領域與其他領域改革創新相協調，改革體制與創新機制共性難題相結合，探索建立統一、精簡、高效的新型管理體制機制。

一、加快推進雄安新區管理體制機制創新的重大意義

雄安新區具有新功能、新屬性與新挑戰的特征。既要作為北京非首都功能的疏散承載地，又要服務于京津冀區域協同發展，打造區域增長極及建設世界級城市群的歷史使命。在積極融入科技、智慧、綠色等元素打造復合型新型城市的過程中，也面臨著如何平衡行政與市場、功能區協調與生態環境等新挑戰。加快推進雄安新區體制機制創新的重大意義在于有序推動雄安新區科學規劃，破解京津冀協同困局，助力對新功能、新屬性、新挑戰問題的解決，適應新常態環境，發揮示范、引領的價值。

1，總結經驗，適應新形態的要求

雄安新區是繼深圳特區與浦東新區之后又一具有全國意義的國家級新區。前兩者分別撬動了珠三角和長三角經濟圈的崛起，與昔日深圳特區利用改革開放發展模式和浦東新區利用市場經濟導向的發展模式不同，雄安新區承載著“改革”導向的歷史責任與肩負著重要的戰略功能，必須力爭在“創新驅動、協同發展”的模式上取得突破。當前在面臨經濟新常態、國家積極倡導“一帶一路”及擴大對外開放等發展大背景下，國家正積極實施引進與輸出相結合，國內與國外相結合，構建“對外開放戰略”2，O版，體制機制是經濟發展的制度環境，要實現經濟發展轉型，打造區域經濟一體化，尤其是京津冀協同發展，實現內生性驅動發展，就必須使經濟改革與行政改革相結合，制造業向服務業轉變，建立體制機制新高地，以管理體制機制創新為前導，加快體制機制、政策集成創新，促進和保障雄安新區積極適應新常態形勢，保持體制機制與時俱進。

2，主動解決新區規劃矛盾，激發創新活力

按照中央部署，雄安新區對北京非首都功能的集中疏解，京津冀城市布局與空間結構調整優化及區域協同發展等具有重要探索意義。要實現雄安新區的戰略定位，必須處理好府際關系（中央與地方關系、地方與地方關系）、政府與市場的關系、政府與社會的關系，這就涉及到行政管理體制與協調發展機制變革與創新，秉持政府引導與市場擴展的方針，用政策推動與引導，促進機構、人員向雄安新區轉移，同時重視市場機制，促進人口流動、資源配置更加科學合理。雄安新區要保障當地群眾利益，合理規劃空間布局與處理好原居民與新居民的關系，需要重點做好社會管理體制機制、智慧城市建設的新體制、生態環境管理體制機制等的創新研究是當務之急，提高體制機制的供給水平，激發創新活力，釋放改革紅利，提高資源配置效率與行政效率，使其更好實現既定目標。

3，率先士足，踐行創新發展，引領創新潮流

先行先試已成為國家級新區改革創新的流行語。在經濟新常態與全面深化改革的主基調下，賦予了先行先試更多的含義。雄安新區要建設成為創新發展示范區是中央規劃建設雄安新區7大重要任務之一，肩負著改革探索、創新實驗、發展引領的重要使命，以創新管理體制機制為中心，以新區規劃建設的全方位、立體式制度需求為目標，探索城市布局、住房開發、科技創新、城鄉統籌、大部制以及行政改革的新體制和新思路，營造創新環境的持續化與常態化。此外，雄安新區的體制機制創新的率先實踐有助于突破固有的開發局限和發展模式，深化各類資源配置方式與行政、經濟、社會領域的體制機制改革，提升新區建設績效，為其它新區的建設與開發提供學習模仿、移植更新、體制機制建設等方面的引領示范作用。

二、浦東新區與濱海新區管理體制機制改革的經驗分析

在雄安新區成立之前，國內已經建立了數十個國家級新區，尤其是浦東新區與濱海新區的管理體制機制改革演變過程中積累了許多經驗和教訓，值得雄安新區在建設和發展過程中加以學習和借鑒。

1，浦東新區的經驗借鑒

浦東新區是我國建立的第一個國家級新區，是上海市的一個副省級市轄區，經過20多年的實踐探索，已經形成了較為完善的管理體制機制模式，其管理體制機制的創新將給予雄安新區大量可鑒之處。

自1990年中央宣布開發開放浦東新區以來，政府在管理體制上經歷了開發開放辦公室——管委會——建制政府的過渡階段。從起步階段作為市政府派出機構，設立“開發辦”，與市委市政府及浦東新區的三區兩縣形成決策、執行、協調的分合共存管理體制，共同管理，協力開發。第二階段成立了管委會與黨工委，兩塊牌子、一套班子的機構，具有準政府機構的性質，統籌規劃浦東新區開發開放的管理工作。目前已經成為了典型的政府體制模式，即成立了較完整的建制政府，建立了一級政府架構，下設相應的職能部門，實行“兩級政府”的管理體制，體現了“小政府，大社會”的管理特色。

浦東新區管理體制機制改革的做法與特征主要表現為：第一，全面構筑小政府的行政管理體制，打破傳統以行業為基點，“條條”對應設置機構的模式，按照職能整合系統化與綜合化的原則，強化大部制改革，打造整體性政府，增強部門之間的協調配合機制與執行合力。以決策、執行、監督相互制約、相互協調為目標，現已將政府機構劃分為綜合統籌、經濟服務、社會建設、城管建設、法則監督五個職能模塊，翻同時在機構設置上貫徹精簡、統一和效能原則，嚴格把控機構數量和人員編制，推進電子政務、網上辦公、政府購買服務等方法在機制上創新，探索公共服務一站式、電子化、市場化、社會化供給，以此來提高政府服務水平與質量。第二，堅持政企、政社分開原則，積極轉變政府職能，強化社會管理與公共服務功能，減少對經濟的直接干預，同時注重培育和發展中介組織，為政府職能“瘦身”，先后建立了投資服務中心、投資咨詢與服務貿易領域的中介組織。第三，深化行政審批改革與用人體制創新。優化審批流程，引進一流人才，為企業的投資與科技創新創造良好環境，同時積極推進行政審批電子監察制度、行政效能評估制度、行政問責制度與行政效能投訴制度，進一步提高政府效能，增強服務型與責任型政府建設。第四，在開發模式上堅持政府的開發意志與企業化運作的高度融合，最大程度的進行市場化運行，堅持以功能區與開發區為主導的開發思路，形成了陸家嘴貿易區、張江高科技園區等主要功能區，它們之間定位明確、發展有序，同時保持功能區間的協同效應。

2，濱海新區的經驗借鑒

濱海新區作為北方最早的國家級新區，對京津冀區域發展起到了一定程度的帶動作用，是中國經濟發展的第三極。濱海新區在管理體制機制改革方面的經驗對同處于京津冀區域的雄安新區具有重大的借鑒意義，甚至在某些方面具有不同程度的可復制性。

在行政管理體制機制方面。濱海新區從1994年成立領導小組及辦公室，負責新區開發建設。再到2000年成立管委會和黨工委，承擔經濟管理職責。2009年正式成立新區人民政府，行使經濟和社會管理功能，現已撤銷“塘漢大”三個行政區，實現了12個功能區和街鎮的整合，減少了管理層級。現有成效主要表現為：在機構設置上秉承大部制改革，體現精簡、統一、效能原則，同時實現了經濟職能與社會管理職能相對分開的管理模式，不斷探索一級政府分類服務的管理體制，明確新區政府與城區、功能區、街道的關系，增強政府自主權，下放權力，推行行政審批權限的下放和擴大，提升管理的效率和效能。

在社會管理體制機制方面。全力推進電子市民中心建設，梳理政府部門權力清單，實現新區市民與企業的事在新區辦，創新設立一體化互聯網+政務服務體系。空間布局上采取“多中心、組團式”模式，以實現整體布局和功能優化，在生產、生活、生態方面達到平衡局面，以主要交通干線為依托，形成軸帶狀分布，便于集約利用土地資源和降低生活和物流成本，主要形成8個經濟功能區和1個生態功能區。在產業規劃與城市功能空間上堅持功能分區，職位適度分離，整合與細化產業布局，形成決策、服務、開發三位一體的運行模式。在土地管理體制機制方面，開創了多樣化開發模式，例如填海造地模式、宅基地換房及土地置換等豐富的土地開發模式，努力實現土地資源的資產化與證券化。

在產業發展方面，形成以電子通訊、石油開采和海洋化工、生物制藥及新能源材料等為主的主導型產業，積極搶占產業制高點，重視產業集群發展，推動產業轉型升級，構建政府性投融資為主的投融資體系。

三、雄安新區管理體制機制創新的原則

借鑒浦東新區與濱海新區管理體制機制變革的成功經驗，結合雄安新區自身特點，雄安新區的管理體制機制創新應遵循以下4個基本原則。

1，堅持特殊性原則，體制機制創新要符合自身發展與國家戰略要求

與浦東新區和濱海新區相比，雄安新區在管理體制機制創新條件方面有其特殊性。首先，在發展背景方面，黨的十八屆三中全會對深化行政體制改革與加快政府職能轉變提出明確要求，經濟體制改革是全面深化改革的重點，使市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用。同時經濟發展正由沿海經濟向沿海與內陸經濟并重發展，由要素型、跟隨型、污染型向創新型、引領型、生態友好型經濟轉變。在經濟新常態、“一帶一路”倡議與京津冀協同發展國家戰略大背景下，其起點高、環境新、所處增長期不同都是雄安新區管理體制機制創新的新條件。其次，雄安新區被定位于服務北京非首都功能疏解、京津冀區域新的增長極以及打造世界級城市群歷史使命，構造為綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區、開放發展先行區是中央對雄安新區的重大寄托。再次，雄安新區靠近北京、天津、保定和石家莊，區位優勢明顯，交通便捷，資源環境承載力強，開發程度低，具有高標準、高起點的開發條件，同時也面臨著原居民與新居民、空間布局的集中與分散等方面的區域問題特殊性關系。由于新區背景和經濟基礎不同，地理位置條件不同，因此雄安新區必須形成獨特的創新型管理體制機制，既要符合自身發展，又要滿足國家戰略大局觀的要求。

2，堅持漸進性原則，確保管理體制機制創新穩步推進，符合發展階段要求

管理體制機制創新并不是一蹴而就，也不是一成不變的。首先，需要合理把握開發節奏、循序漸進、穩步推進，保持與時俱進。浦東新區與濱海新區從成立至今都經歷了演變的過程，才得已形成相對完善的管理體制機制。因此依據雄安新區的規劃目標，短期規劃100平方公里，中期打造200平方公里以及長期發展為2000平方公里，要做到長遠目標與階段目標相結合。初期宜采用政府主導的外驅動發展模式，可以在短期內形成創新資源和要素的聚集。其次，是找準當前的著力點，準確理解中央戰略意圖，將創新發展新理念的示范區放在首位，明確政府服務職能，設置主要的管理和經濟部門，在不同階段把控好管理層級與管理寬度的關系。同時群眾工作是重中之重，穩扎穩打系好雄安新區起步的第一顆扣子，堅持全面推進與重點突破相結合。管理體制機制創新必須要適應雄安新區轉型升級的要求，分階段、分步驟，穩步推進，只有在不斷摸索中漸進創新，不斷調整，才能趨于合理。

3，堅持高效性原則，降低管理成本，提高管理效率

高效的管理體制機制是雄安新區又好又快發展的重要保障。從早期浦東新區與濱海新區改革實踐來看，兩者都注重新區管理體制機制的運行效率。突出表現為科學合理劃分和明確各級政府及各部門間的權責關系，理順縱向和橫向關系，構建精簡、高效、統一、精干的管理機構。因此，雄安新區在管理體制機制創新方面要秉承層級扁平化、職能下屬化，實現權力與責任的統一，避免政出多門、多頭管理，形成精簡高效的運行框架，堅持決策、執行、服務、監督相對分離的權力運行機制，提高管理效率，降低運行成本。

4，堅持協調性原則，統籌全方位、多領域的體制機制創新

管理體制機制創新不是簡單的機構合并，而是一個復雜的系統工程，是推動城市管理向城市治理轉變，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、運行有序的城市管理體制，需要在精細化治理、多元有效的共治方式、依法管理上下功夫。應堅持行政管理體制機制改革為先導，整合行政資源，科學設置政府機構，探索更加靈活、開放的無縫隙管理機構，同時加快可持續的投融資體制機制、綠色生態環境保護體制機制、科技創新體制機制、開放型經濟體制機制、協調發展的體制機制等方面的協同發展，構建內外聯動的協調體系，統籌全方位、多領域的體制機制創新。

四、雄安新區管理體制機制創新的推進路徑

管理體制機制涵蓋了部門權限職責、組織結構、運行機制、制度規范、發展模式等內容。在基于上述浦東新區與濱海新區管理體制機制經驗梳理的基礎上，依據雄安新區管理體制機制創新的原則，重點從行政、社會、生態、經濟產業等方面推進管理體制機制創新。

1，行政管理體制機制創新探索

階段性是行政管理體制機制創新變革的重要特征。雄安新區在開發初期，規模小、人口少、城市功能不完善，為集中力量搞發展，目前雄安新區經中央編辦批復，成立了中共河北雄安新區工作委員會與河北雄安新區管理委員會，為河北省省委、省政府的派出機構，同時接受京津冀協同發展領導小組辦公室指導，負責新區統一領導規劃、統籌協同和組織實施。管委會下設5局1室1部：改革發展局、規劃建設局、公共服務局、綜合執法局、安全監管局、黨政辦公室、黨群工作部。當雄安新區進入全面建設階段，需要統一行政區劃，將雄安新區管委會和黨工委升格為副省級管理機構。隨著人口聚集不斷增多與城市功能不斷擴大，將形成不同類型的功能區，如中心商務區、先進制造業區、高新技術園區、生態涵養區等，需要設立功能區管理機構，為下一步功能區取代縣做準備，同時要優化行政區與功能區的關系，實行扁平化管理。第三階段步入成熟運行階段，將建成副省級雄安新區行政建制，回歸常態政府架構，正式建立區委、區政府、區人大和區政協，形成兩級或三級管理體系，強化社會管理與公共服務。

為實現行政管理體制機制創新，需要從以下幾個方面做好重點工作。

（1）以法治化為向導，一方面，明確雄安新區的法律地位。行政管理的良性運轉需要法律的授權。依據法律規定來架構依法行政、職責范圍和運行機制。應盡快制定《雄安新區條例》，從法律上明確雄安新區的法律地位及組織管理體系、職能定位與管理權限。依法強化雄安新區政府在不同階段所具有的綜合調控、統籌協調和分類指導的權威性：另一方面，要理順和明確雄安新區與河北省的關系，行政區和功能區的關系。這是雄安新區管委會有效行使權力的前提與基礎。這將有利于增強行政管理體制機制創新的規范性，減少改革阻力。

（2）深化大部制改革，構建精簡、高效、統一、精干的行政管理機構。科學合理界定政府職能、正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，把控好管理層級與管理寬度。首先，借鑒浦東新區依據職能模塊設置政府機構，突出管理順暢、高效的大部制改革，科學配置職能，避免職能部門重疊，管理權限交叉的弊端。其次，理順縱向關系，推進扁平化管理。縱向上表現為新區政府——功能區——社區三級管理體系，當然目前還不具備實現的條件，需要漸進過渡。當下可推行黨工委、管委會——功能區——組團、鄉鎮的縱向管理體制。在經過虛縣（即先保留縣一級政府，實行區縣統籌，區領導縣）——撤縣——功能區加組團式管理——城鄉社區管理的改革過程，逐漸理順縱向權責關系。同時理順橫向關系，實現優勢互補、聯動發展。主要表現為新區政府工作機構之間的協調與府際之間的跨域協調。通過建立有效的溝通協調機制，根據各部門的職責權限與優勢條件，促進功能區之間與跨區域間的互惠互利和共同發展。再次，簡政放權，積極推進“放管服”改革，賦予新區更大的發展權、自主改革權與自主創新權。深化行政審批制度改革，創新分級審批的行政審批制度，規范審批標準、優化審批方式、簡化審批事項，加強行政審批信息平臺建設，滿足信息共享、并聯運行，推行網上審批與一站式服務，實現新區的事在新區辦，做到審批的高效、快捷。

（3）建立行政管理大系統，完善決策、執行、監督制度。行政管理大系統包括決策系統、咨詢系統、執行系統與監督系統。形成決策、執行、監督相對分離的權利運行機制，通過建立決策系統、規范行政決策程序，建立決策咨詢系統、綜合政府信息中心、民意調查中心等，增強權力的公開透明。同時強化多元主體參與，充分發揮專家論證功能，鼓勵智庫在決策與咨詢、評價方面發揮更大的作用，加快電子政務與市民中心建設，大力推進“智慧政府”工程建設，創新服務機制，解決群眾難題，讓新區企業和人民切實體會到獲得感，才能使他們成為參與者、支持者與奉獻者。加快政府信息公開，完善監督機制與行政問責機制。引進多元主體，尤其是第三方專業評估，通過對行政效能、依法行政績效、行政成本、行政廉潔等進行評估。同時加強監督體系建設，實行立法監督、司法監督、新聞媒體監督、人民監督，形成多元問責體系，來提高政府的服務質量。

2，社會管理體制機制創新探索

精細化、智能化治理是社會管理體制機制創新的必然趨勢。緊緊圍繞“人”這個中心點謀發展，解決好人民群眾最關心的問題是重中之重。讓統一市場在資源配置中發揮決定性作用，政府做好差別化干預。通過合理土地開發、穩定房價、謀劃綠色交通體系等，增強群眾的主人翁感。首先，杜絕“房地產化”，讓市場與保障“兩只手”并抓，堅持土地儲備統一機構管理、統一機構收購、統一供應，創新土地由收購、整理、置換到“招拍掛”的系統設計，完善土地市場交易，努力實現土地資源的資產化與證券化，變征地補償為農民股權。同時健全商品房與保障性住房的供應體系，大力發展廉租和公租房，可采取PPP模式，鼓動企業投資，形成政府長期擁有一批房產供給出租，另外新區就業者將實行積分制，依據工作時間長短、貢獻大小來獲取積分，達到一定標準可以購買房屋，同時一部分房產完全投放市場，形成三級土地和房地產管理模式，實行租售并舉。堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”原則。其次，建設綠色智慧交通管理系統，努力打造“軌道上的雄安”，實現與周邊城市半小時通勤圈。同時在區域內要以常規公共汽車為主導，以共享單車為補充，形成智能公交系統、智能停車系統等。㈣再次，通過購買服務等方法在機制上創新，逐步擴大在教育、醫療衛生、住房保障、環境保護等公共服務領域的購買力度，形成替代式、委托式轉承服務。借鑒浦東新區與濱海新區經驗，積極培育中介組織，尤其是行業協會與社會團體組織，成為連接政府與企業、政府與群眾的橋梁和紐帶。一方面，有利于政府職能轉變，宣傳政府政策；另一方面，便于企業與公眾向政府表達利益訴求，維護正當利益。

3，經濟、產業管理體制機制創新探索

加快構建開放型經濟體制，創新外商投資管理體制，促進“走出去”新體制，打造外資可持續發展新機制。通過健全對外服務保障體系，培育國際化投資咨詢與服務貿易領域中介機構，為雄安新區國內投資與海外投資提供對接、交流等服務。積極搭建電子化貿易信息平臺建設，提高貿易的便利化，建立與國際相銜接的投資貿易通行規則，打造對外開放新高地。另外具有核心競爭力的新產業體系是城市立足之本。發展高精端產業，以創新鏈、產業鏈和產業集群打造雄安新區科技新城。重點發展“大智移云”技術以及航空航天、機器人、生物T程等現代化新產業，積極構建創新科技成果產業化支持機制，建立技術創新激勵機制、技術創新市場導向機制、第三方科技評價機制、科技成果轉化機制，形成以企業為主體、市場為導向的科技創新，以科技為源頭、產業為終端的產業創新，以人才為抓手、集聚國內外科創要素的人才創新，以金融創新為支撐的金融創新的科技創新城市新引擎。

4，生態環境保護管理體制機制創新探索

建立完善的生態環境管理體制機制是實現“綠色生態宜居區”的重要載體。一方面，在開發規劃過程中要嚴守生態紅線，嚴格把控生態環境與城市開發的空間維度：另一方面，針對目前雄安新區面臨的水污染、水短缺以及大氣污染等環境問題，嚴格制定科學的產業準入標準，打造循環經濟、綠色經濟的產業體系。重點做好白洋淀與九河流域的水資源協調，尤其是協調好九河上游西部山區的關系，要強化西部山區的生態涵養功能，改善水質、修復白洋淀生態，全面推行河長制。同時建立白洋淀的長效補水機制，綜合治理大清河、永定河等河系水道，提升調蓄水與凈化水功能，增強上游下泄水量，加強內外聯動的水資源調配，保障水供給。在大氣污染方面，開展基于目標管理的京津冀大氣污染協同治理，構建大氣污染問題診斷機制，科學設計目標確定、目標分解與目標評估機制，形成多元協同、平等參與、長效溝通、信息共享、科學考核的大氣污染治理體系。最后落實生態問責機制，構建多元問責主體的聯動協同問責體系，用制度保護生態環境，打造綠色生態雄安新區。

（責任編輯：張丹郁）