PPP項目存在的腐敗風險及其防范初探

李金龍　丁欣

[摘要]政府引入PPP項目的目的在于充分發揮政府部門和社會資本各自的稟賦優勢以提高公共服務供給質量和效率，從而實現公共利益最大化。為此，政府需要充分發揮PPP應具備的轉變政府職能、激發市場活力、減輕財政負擔等基本功能。但在現實中，由于各種因素的影響，政府在實施PPP項目時容易偏離其目的及功能，致使PPP項目存在腐敗風險，具體表現為信息公開的腐敗風險、職能履行的腐敗風險、招標競標的腐敗風險、制度落實的腐敗風險、官員自身的腐敗風險等。在剖析腐敗風險原因的基礎上，提出加快政府職能轉變、建立公平合理的市場競爭機制、構建完備的信息公開機制、健全PPP監督機制以及完善有關PPP的法律體系等具體措施，以期為預防PPP項目腐敗風險提供借鑒。

[關鍵詞]PPP；目的功能；腐敗風險；防范風險

[中圖分類號]F120，3；D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）04-0052-08

近幾年來，改善公共服務供給、轉變政府治理方式已成為實現國家治理體系和治理能力現代化目標題中應有之義。中共十八屆五中全會通過的“十三五規劃建議”明確指出：“增加公共服務供給，創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”PPP作為一種新的公共服務供給方式應運而生，并受到各級政府重視，日益成為推進公共服務市場化改革的重要抓手。PPP項目的目的是通過引入市場競爭機制，提高公共服務供給質量和效率，從而維護社會公共利益。但是在現實中，由于各種主客觀因素的影響，政府在實施PPP項目時容易發生項目的實際結果與其目的相偏離，即造成PPP項目異化甚至出現“偽PPP”，致使PPP項目運作過程中存在風險，尤其是腐敗風險。針對PPP項目存在的腐敗風險問題，目前學術界已經注意到但尚未進行系統分析，他們的研究重點更多地聚焦于公共服務市場化腐敗這一宏觀領域，并從不同視角進行了獨特性研究，提出了眾多建設性建議，為進一步研究PPP項目存在的腐敗風險問題提供了參考。然而，既有研究一般拘泥于供給主體、供需結構、腐敗現狀描述、國際經驗分享等問題，鮮有人從PPP目的及其基本功能對滋生腐敗風險進行分析。實際上，PPP項目腐敗風險的滋生在很大程度上歸因于政府在行使公共權力時背離了PPP項目的目的、性質、基本功能及其核心價值目標，使得PPP項目運行異化而出現權力的尋租腐敗。

一、我國政府引入PPP項目的目的及其功能

PPP（Public-Private-Partnership），中文譯作“政府和社會資本合作”，它是指政府部門和社會資本合作過程中，讓社會資本所掌握的資源參與公共服務供給，從而更好地實現政府部門職能并同時為社會資本帶來利益。通過這種建立合作伙伴關系，使得有限資源發揮更大作用，實現為社會公眾提供高效優質的公共服務。傳統的政府壟斷提供公共服務所導致的低效率難以使既有的供給能力滿足社會公眾日益增長的需求，地方政府債務的高筑也難以維持需要不斷提升的公共服務供給能力。從深層次來看，一方面，伴隨著新型城鎮化腳步的加快，居民生活水平日益提高，公眾權利訴求隨之增加，人們越來越期望政府能夠用更少的成本提供高質量的公共服務：另一方面，公共資源具有稀缺性，可持續的經濟社會發展須以效率為導向，公共服務市場化制度安排或許能改變目前公共服務供給低效狀態，同時對于追求穩定回報的社會資本來說，公共服務領域十分具有投資價值。在這樣的大環境下，公眾需求和社會資本的投資沖動共同促成了以PPP為主要內容的制度變遷。

我國政府推行PPP的目的在于，通過引入市場競爭機制與激勵約束機制，充分發揮政府部門和社會資本各自的稟賦優勢，以提高公共服務供給質量和效率，從而實現公共利益最大化，這也正是PPP追求的核心價值目標所在。在這種制度安排下，由于社會資本可利用資金籌集、技術、管理等優勢投入到PPP項目的融資、建設和運營當中去，在很大程度上有助于緩解政府財政壓力，分割政府承擔的風險，更為重要的是，能夠促使政府服務歸位，將更多的資源和精力應用到政府組織與管理方面。由此有學者認為，“PPP是一種資源配置機制和政府治理理念的創新與轉變。”因此，我國政府引入PPP應追求以下基本功能以確保PPP目的順利實現。

（一）促進政府職能轉變，建立服務型政府

過去，政府壟斷一切公共資源和包攬一切公共事務，政府成為公共服務惟一的提供者，造就了一個高成本、低效率的“全能型政府”，而社會公眾只能被動地接受政府提供的公共服務，沒有選擇的權利。傳統政府集中精力于經濟建設，單一的公共服務提供方式弱化了政府的社會管理和公共服務職能。隨著現代市場經濟的發展和政府轉型的需要，公共服務市場化改革成為大勢所趨，它要求以公眾需求為導向，鼓勵社會資本參與公共服務提供，由此促進政府向“服務型政府”轉變。在政府和社會資本合作中，首先政府由公共服務的生產者、提供者轉變為公共服務的監管者。市場主體作用的加強決定了政府不再承擔公共服務的生產，政府將逐漸淡出公共服務的直接供給，且不斷強化其社會管理和公共服務職能。具體而言，政府在為市場經濟創造良好環境的同時，監督社會資本在PPP項目建設和運營過程中是否保質保量地完成工作，杜絕一切可能存在的腐敗風險。政府從注重微觀管理轉變為注重宏觀管理，成為制度的供給者。政府站在全局的角度，專注于PPP政策、相關制度的制定與優化，為政府和社會資本合作提供強有力的規則支持。

（二）激發市場主體活力，提高公共服務質量和效率

公共服務具有非競爭性和非排他性，由政府來提供公共服務更具先天優勢，因此一直以來，政府成為公共服務的主要生產者和提供者。但是傳統的“官本位”管理思想極易造成政府壟斷提供公共服務的局面。一方面，由于沒有競爭壓力，政府不僅可以隨意定價，而且缺乏成本意識，致使公共資源的浪費；另一方面，在制度約束機制不健全的情況下，政府壟斷嚴重影響公共服務質量和供給效率。當前國家出臺政策鼓勵在公共服務領域推行政府和社會資本合作，意味著政府利用市場競爭機制和激勵約束機制來提高公共資源利用效率、降低成本費用，從而實現資源的優化配置：與此同時，政府通過引入社會資本參與提供公共服務，不僅可以激發市場主體固有的活力，為公共服務領域注入新鮮力量，還能帶來豐富的管理經驗和先進的創新技術，有助于改進和優化公共服務供給，實現公共利益最大化的價值。總之，這種建立在平等合作基礎上的長期伙伴關系，引入了市場競爭機制，激發了市場主體活力，發揮了政府和社會資本的稟賦優勢，提高了公共服務質量和供給效率，滿足了人民群眾對于高質量公共服務日益增長的需求，這對于增進社會和諧、提升民眾幸福感具有實在意義，最終有利于社會公眾利益最大化。

（三）減輕政府財政負擔，分解政府承擔的風險

長期以來，地方政府由于沒有融資權力，在面對基礎設施建設、公共服務供給所需資金不足的情況下，他們選擇以財政撥款或土地注入等方式設立地方政府融資平臺來進行資金籌集，其中貸款資金主要來源于銀行、信托等金融機構。這種單一的融資方式雖為推進地方經濟社會發展發揮過重要作用，但政府融資平臺舉債規模的不斷膨脹以及自身償債能力的不足，容易誘發地方政府財政金融風險。尤其是當前隨著新型城鎮化的推進以及人口老齡化問題的逼近，未來需要投入大量的公共資源以滿足城市公用事業以及道路、醫院、養老等公共產品和服務的客觀需求，勢必導致地方政府債務進一步激增。為規范地方政府性債務、切實防范財政金融風險，2014年10月，國務院出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求剝離地方政府融資平臺，同時鼓勵在公共服務領域推廣使用PPP。PPP改變了傳統模式下政府作為惟一融資主體和承擔全部風險的方式。一方面，社會資本（或項目公司）成為融資主體，且綜合運用銀行貸款、債券融資、自有資金等多種渠道為PPP項目提供資金，而政府主要是通過給予PPP項目財政補貼等方式保障社會資本長期穩定收益，這在很大程度上減輕了政府的財政負擔：另一方面，政府和社會資本共同承擔PPP項目全生命周期中存在的所有風險。依據參與方風險承受能力的不同，將項目風險交由適合的參與方承擔以提高風險承受能力，降低整個PPP項目風險。

二、PPP項目存在的腐敗風險

政府引入PPP，不僅可以改善公共服務供給低質低效狀況，促進政府公開、高效、透明，還有助于倒逼政府加快職能轉變，提高治理能力。但是，在政府和社會資本合作的過程中，在某些領域和環節，政府工作人員在行使公共權力時易受到各種主客觀因素的影響，有可能做出違背PPP目的及功能的行為，結果使得PPP的價值目標偏離公共利益導向，從而誘發腐敗風險的滋生。風險是指“影響未來事件發生的可能性及后果的某種不確定性”，它的本意在于可能發生的危險，具有不確定性。腐敗風險是指公職人員在履行崗位職責或在日常生活中發生腐敗行為的可能性。凡是擁有權力的部門或個人，都有可能存在發生腐敗行為的風險，政府和社會資本合作亦是如此。依據財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱PPP操作指南），PPP可分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五大階段，而項目采購和項目執行是腐敗風險存在的高發區。

（一）PPP項目采購階段的腐敗風險

PPP應用于公共服務領域，關系到國計民生與社會公眾利益問題，因此，政府和社會資本之間的合作應當以實現公共利益最大化為核心價值目標，并且要確保PPP項目整個生命周期的運作過程及其相關信息公開透明以維護社會公眾的知情權和監督權。然而，公共選擇理論認為，現實生活中的政府并不是完全追求公共利益最大化的。由于各種顯性和隱性因素的存在，實現這一目標總是十分困難。政府作為社會公眾的代理人，同樣有追求自身利益的動力。在行使公共權力時，政府很有可能受到追求自身利益的驅使濫用職權、謀取私利。具體而言，在PPP項目采購階段，政府部門掌握大量有關PPP的信息資源，相比于社會資本處于信息優勢地位。政府官員如若違背PPP信息公開透明原則，由此帶來的信息不對稱會導致政府濫用公共權力，這為腐敗風險的滋生創造了條件。

PPP操作指南將PPP項目采購階段細分為社會資本資格預審、采購文件編制、響應文件評審以及談判與合同簽署等4個環節。PPP項目采購階段伊始，項目實施機構會依據項目需要發布資格預審公告，邀請有意愿投標的社會資本參與資格預審。如果政府內部監督體系不健全，在發布公告時，部分政府官員可能為了謀取私利不進行信息的完全披露或將信息發布在覆蓋范圍較小的信息源上，甚至只通知與自己有利益往來的社會資本參與資格預審。通過這種設置信息盲點的方式迫使想要獲得代理權的社會資本使用行賄、回扣等非法手段獲得被隱藏的重要信息。資格預審是政府部門在正式招標前對參加投標的社會資本的資格和能力的預先審查，以更多地了解他們的財務能力、技術狀況、業界信譽以及類似工程的施工經驗等，方便政府部門選擇在財務、技術、信譽、經驗等方面合格甚至優秀的社會資本參與投標，同時也可避免不合格或資質不符的社會資本做無謂的投標。PPP操作指南明確指出，最終通過資格預審的社會資本不足3家的，可依法調整原先擬定的采購方式。然而，面對利益的誘惑，政府官員在資格審查過程中可能利用職權設置特殊的標準或建立不必要的審查條件來限制其他社會資本參與競標，從而幫助尋租社會資本順利通過審查并縮小競爭范圍，甚至操控最后的審查結果，將合格的社會資本控制在3家以內，以改變實施方案中的采購方式，便于尋租社會資本順利中標。在重慶的某些PPP項目中，政府部門與民營企業事先達成意向致使招標不足3家，這種人為地規避競爭和試圖設租的情況現實中不在少數。

目前，許多地方政府部門關于公共服務的采購方式、投標者資質條件、評標細則、合同管理等方面未做出詳細規定。在實際運行中，不少PPP項目并非完全取決于公認的權威性和專業性。在行政意愿而非公平的市場競爭占主導的情況下，政府官員的主觀意愿可能具有決定性作用。一旦制度約束不完備，很容易誘發權力尋租等腐敗行為。在招投標過程中，政府官員為了保證尋租社會資本中標可能會向其泄露競標信息，因為這種行為隱蔽性強，難以被察覺，在PPP項目采購中屢見不鮮；也可能設置招標門檻，從尋租社會資本使用角度出發，以服務質量、工程時限、技術標準以及配套設施等需求為由，提高資質標準。招投標一結束就進入文件評審環節。文件評審是PPP項目采購階段不可或缺的一個重要環節，評審結果具有不可替代的權威性，往往直接決定了最后的中標者。因此，評審成員極有可能成為參與競標的社會資本的尋租對象。由于評標主觀性較強，評標細則不完善，評審成員可能借此設置為尋租者“量身定做”的評審標準以在評審環節獲得高分，戰勝其他競爭者。

政府官員為追求私利，可能利用掌握的公共權力和信息優勢對PPP項目采購各環節進行暗箱操作，這不僅違背政府推行PPP是為了引入市場競爭機制，激發市場活力的初衷，而且最終獲得代理權的尋租社會資本也未必能提供優質高效的公共服務來滿足社會公眾的需求。另外，尋租腐敗行為具有強烈的示范效應，它會驅使更多的政府部門或官員參與尋租活動，致使權力腐敗愈演愈嚴重。

（二）PPP項目執行階段的腐敗風險

PPP操作指南將PPP項目執行階段細分為項目公司設立、融資管理、績效監測與支付以及中期評估等4個環節。社會資本（或項目公司）負責PPP項目融資工作。公共服務領域需要投入大量的資金來建設基礎設施，市場化融資方式能夠有效解決資金不足問題。政府引入PPP不僅可以緩解政府財政壓力，而且還有利于分解政府承擔的風險。作為PPP項目的主要發起人，政府需要支付一定的項目資金，必要時會采取減免稅收、設立PPP項目獎補資金等方式給予支持。關于政府支付的財政資金問題，在合同文本中就有明確規定，一旦合同簽署結束，PPP項目進入執行階段，政府方應當遵循“契約精神”，立即支付相應的財政資金。但是，這里仍然存在部分政府官員延遲支付甚至不予支付財政資金等行為，在無形中增加了PPP項目的融資風險，違背了PPP“風險共擔”原則，這有可能迫使社會資本方為節約時間成本、降低風險只能選擇向政府官員行賄，或者政府官員挪用、貪污財政資金致使PPP項目失敗。例如，在遼寧省沈陽第九水廠項目中，政府方承諾的高回報率使得沈陽自來水總公司支付給沈陽第九水廠的水價高于沈陽市平均供水水價，自來水公司所造成的嚴重虧損本應由政府財政填平，但是市政府沒有給予任何財政補貼。“沈陽水務黑幕”在很大程度上是與地方政府陷于腐敗密切關聯的。PPP項目獎補資金是為了調動政府和社會資本參與PPP的積極性以及拓寬基礎設施建設投融資渠道而設立的，它主要包括項目前期費用補助、運營補貼以及相關的其他支出，由財政部門負責獎補資金事項的申報、初審以及撥付等工作。因此，財政部門官員在很大程度上能夠決定PPP項目獎補資金的去向，可以在PPP項目獎補資金申報和審核環節為尋租社會資本創造便利。

在PPP項目執行階段，政府需要定期監測PPP項目產出績效指標，然后依據實際績效調整政府支付機制與PPP項目定價和調價機制。PPP項目服務價格的確定既要考慮到社會公眾的需求，又要兼顧到社會資本的利益。合理的定價能夠激勵社會資本降低生產成本、提高運作效率：科學的調價機制能夠實現政府引入PPP“優勢互補、保證公共利益最大化”的目標。目前，我國PPP項目定價方式包括聽證定價、政府統一定價以及政府方和社會資本方博弈定價3種類型，現實中一般會采用政府統一定價方式。在監督機制缺失的情況下，政府有可能違背公平效率原則，偏離PPP項目應以公共利益為導向，制定了有利于尋租社會資本的PPP項目服務價格，結果使得社會公眾利益受損，公共服務供給效率也未必得到改善。

社會資本在建設和運營PPP項目的過程中，政府作為監管者，有責任和義務監督社會資本是否正確履行合同規定的內容。在委托代理關系中，雖然簽訂契約可以激勵和制約代理人行為，但契約本身并不能涵蓋所有未來可能發生的情況，因此也就不可能在任何情況下都能做到制約代理人行為。契約的不完備為代理人追求個人利益提供了可能。諾貝爾經濟學獎獲得者喬治·施蒂格勒提出“政府管制俘虜理論”，他認為具有特殊影響力的受管制企業，會針對政府管制者的自利動機進行尋租活動，由此政府管制者會被受管制企業所“俘虜”。政府是PPP項目的監管者，社會資本是被監管的對象，政府的監管結果對社會資本的利益得失具有直接影響。為了掩蓋PPP項目執行中存在的不當行為，社會資本可能會向政府官員行賄以避免被追究違約的法律責任。而政府官員面對利益誘惑時，未能堅定立場真正將監督職責落實到行動中去，政府職能重心轉變亟待加強。更有甚者，社會資本可能會打通各種“監督關卡”致使政府監管功能失效甚至成為社會資本非法行為的保護傘。

三、PPP項目存在腐敗風險的原因分析

作為一種新的公共服務供給方式，PPP尚未完全根植于我國的社會文化土壤之中，仍需經過很長時間的適應性成長而趨于完善。政府和社會資本合作，雖然有利于消除腐敗的經濟根源，但是并不能完全杜絕腐敗行為的發生。究其原因，比較突出的有以下幾個方面：

（一）政府職能轉變相對滯后

“職能是政府的核心要素，是政府角色定位的集中體現”。隨著社會主義市場經濟的建立與完善，我國政府應注重由經濟建設職能向社會管理職能轉變，實現由“全能型政府”向“服務型政府”轉變，這既是我國政府職能轉變的核心，更是適應社會經濟發展的必然要求。為了匹配我國政府職能轉變的現實需要，積極探索和踐行以公共服務職能為導向的治理模式成為當務之急。政府應該將職能轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會正義上來。但在目前，從總體上來看，我國政府職能轉變滯后于社會主義市場經濟的快速發展和政府自身的現代轉型，行政管理體制仍存在許多與社會經濟發展不相適應之處，這不僅制約經濟體制改革的深入推進，更成為滋生腐敗風險的體制性原因。一方面，政府對自己在市場經濟中所起的作用以及扮演的角色認識不清，面對利益誘惑很容易在思想道德上丟失防線，政府官員可能利用行政力量干預市場經濟運行，以致構成失職瀆職、權錢交易等嚴重后果的腐敗風險。另一方面，政府易忽視公共服務與社會管理職能，在政策制定、制度保障以及對市場主體的引導扶持、監督制約等諸多方面的服務未落到實處。PPP項目采購階段，政府官員利用行政權力在招投標環節為尋租社會資本設置特殊標準以幫助其順利中標：PPP項目執行階段，政府官員對尋租社會資本的監管未能真正落實甚至庇護其不法行為。政府職能轉變滯后不僅破壞了市場競爭的公平性，違背了PPP核心價值目標，更為嚴重的是，它所帶來的權力濫用與腐化侵蝕了社會公平。

（二）市場競爭機制大致缺失

競爭是市場經濟的核心機制，是有效配置資源的實現方式，是促進經濟社會活動高效廉潔的助推劑。在社會主義市場經濟中，鼓勵競爭、規范競爭、建立競爭機制，對于激發市場活力、建立和完善現代市場經濟體系具有重要意義。我國政府引入PPP的目的就在于通過借助市場競爭機制，實現公共服務供給社會化、市場化，以改進公共服務供給方式，為公共服務領域注入技術、效率等活力因素，從而提高公共服務質量和供給效益。然而目前，我國公共服務市場化尚未建立起完善的市場競爭機制，缺乏公平、公開、公正的市場競爭規則與制度。針對市場競爭標準、競爭條件以及競爭范圍等問題，并未做出較為明確的規定，因此在實踐過程中，市場競爭機制缺乏可操作性，也就無法發揮其應有的作用與效果，結果使得PPP采購階段公開招標相對較少，非競爭模式普遍存在。正因為不完善的市場競爭機制，政府官員才有機會利用職權在資格審查環節建立不必要的審查條件來限制部分社會資本競標，在PPP招標環節依主觀意愿設置特殊的招標門檻，甚至提前向尋租社會資本泄露招標信息。PPP本欲為引入競爭機制以提高公共服務供給質量和效益，卻因市場競爭機制幾近缺失而成為滋生腐敗的溫床。

（三）信息公開機制不甚健全

PPP從前期準備到中期實施再到后期運作，每一階段都涉及眾多信息。PPP項目信息公開透明對于保護公眾利益、實現物有所值必不可少。因為PPP項目的大量投資來自于政府的財政支付，并且很多PPP項目采用居民付費模式（比如污水處理、垃圾焚燒等），社會公眾對PPP項目的可行性、有效性以及實施狀況等基本信息享有知情權、表達權和監督權，而信息的公開透明是保障這些權利的重要途徑。PPP項目投資大、回報周期長、利潤率低等特點要求政府必須提升監管水平和實效，確保社會資本按照合同正確履行自己的職責，PPP項目的公開透明則是實現有效監管的基礎。一旦信息公開落到實處，社會資本會接受來自社會各方的監督，迫使社會資本提供優質的公共服務以保護公眾利益。雖然信息公開已成為一種潮流與趨勢，但是從PPP實踐過程來看，仍然存在信息公開的內容簡單、信息更新速度緩慢、信息公開時間較短等問題，極易造成社會公眾與政府之間、政府與社會資本之間信息不對稱，從而誘發機會主義行為和道德風險。在PPP項目中，政府官員由于暗中操作，可能在招標信息公布之前就已確定好中意的社會資本，因此，在發布招標信息時并未完全公開或者公開時間不長，這樣可使獲得招標信息的社會資本只占少數，或者有其他社會資本獲得信息也會因為信息不完全而處于競爭劣勢地位。事畢，即使向相關政府部門提出質疑投訴仍無法得到正面回應。合同簽訂之后，社會資本的“逐利性”驅使他們隱藏自身真實信息，在提供公共服務時存在粗制濫造情況，而政府作為監控者，由于信息技術條件和專業化水平的限制，掌握的信息往往是不全面的，很容易受制于社會資本。由此可見，信息公開機制不健全，不僅造成行政權力的濫用和社會資源的浪費，還使得政府和社會資本的合作流于形式，甚至損害社會公眾的利益。

（四）監督機制不合理

孟德斯鳩曾說過，“一切有權力的人都容易濫用權力。”公共權力如果不被監督和制約，極易走向腐敗。PPP的引入使得政府職能從公共服務的生產者、提供者轉變為PPP項目的監管者，負責監督PPP全生命周期的整個過程。然而在我國，尚未形成一套科學、完整的PPP監督機制。首先，監督主體合力不足。PPP監督體系不健全，因此對政府和社會資本合作沒有形成全方位、多領域監督，致使某些環節存在腐敗行為的風險。一方面，政府的內部監督包括行政、審計、財務等部門監督，由于存在部門職能交叉、職責劃分不清等狀況，在行使監督權時易受到多方面掣肘：另一方面，我國現行的PPP監督機制比較注重行政部門的內部監督，而社會監督、專業監督等外部監督力度不夠。在PPP項目服務定價環節，本應采用社會聽證會方式聽取社會各方人士意見，卻因外部監督體系不完善使得聽證會流于形式或采用政府定價等方式，這容易導致監督的中立性和時效性不強，有可能促使政府利用行政力量來規避自身責任與義務。有些政府官員還存在與社會資本方的千絲萬縷聯系，利益往來使得監督乏力，易滋生腐敗。其次，監督內容不明晰。明確的監督內容是監督達到預期目的的前提條件。但是我國PPP監督內容模糊不清，有關PPP服務質量標準、服務成果評價標準、公眾滿意程度、工作績效等方面未做出明晰的監督細則，由此所帶來的主觀隨意性為尋租腐敗提供了可能。在PPP項目的績效監測、中期評估環節，政府需要定期監測PPP產出績效指標以及社會資本履約情況。政府監督人員可能利用監測內容模糊不清為尋租社會資本提供方便，以掩蓋尋租社會資本在PPP執行階段存在的不當行為或評估不合格狀況。最后，缺乏專業化監督隊伍。公共服務涉及面廣、專業性較強，政府監督人員的知識儲備尚不能適應PPP監督需求，使得政府官員極易受制于社會資本，甚至被社會資本所“俘虜”。

（五）法律體系不完善

我國正在建設法治國家，有法可依是社會主義法治的基本要求。完善的法律體系，不僅為市場經濟活動營造公平、合理的競爭氛圍，更是能夠有效地杜絕腐敗行為發生。然而，目前政府和社會資本合作領域的法律體系存在一些問題，成為腐敗行為發生的漏洞。首先，我國在政府和社會資本合作領域缺少綜合性立法，現行的法律法規又存在內部協調不一甚至相互沖突狀況。相比域外發達國家和地區在該領域有相對完善的立法，我國現行的政府和社會資本領域的法律法規以地方性法規、部門規章、條例、指導意見等形式出現，法律層次較低、權威性和力度不足，且這些法律法規的指導性、原則性較強，可操作性、穩定性較弱，因此，缺乏對PPP的規范流程、采購方式、績效評估、監督管理等方面法定條文的明確規定，以致PPP項目采購和執行階段的任一環節都有可能發生暗箱操作、權錢交易等非法行為，從而造成PPP腐敗風險的加大。近年來PPP項目的投資力度加大，各地區PPP項目進行得如火如荼，現有的法律政策已不能適應PPP項目的快速發展，加快PPP立法腳步已成為當務之急。其次，行賄犯罪的處罰力度不夠。若相比于行賄所獲得的收益而言，處罰措施并不能使社會資本忌憚，這在一定程度上為腐敗風險的滋生提供間隙。社會資本選擇在PPP項目招標之前向相關政府人員行賄，是在權衡利益得失并認為行賄所得利益大于行賄犯罪處罰損失之后所做出的理性選擇，政府官員收受賄賂、濫用職權等行為很有可能會給PPP項目造成重大失誤或經濟損失。PPP項目投資巨大，事關民生，亟須通過法律制度來預防職務犯罪，加大行賄犯罪的處罰力度。

四、PPP項目腐敗風險的防范

各級政府在積極推行PPP模式的同時，其潛在的腐敗風險應該得到足夠關注與防范。通過對PPP項目存在的腐敗風險以及腐敗風險存在的原因分析，探索有效防范其腐敗風險措施以提高反腐敗的前瞻性、主動性，達到未雨綢繆的效果。

（一）加快政府職能轉變，建立公平合理的市場競爭機制

轉變政府職能是建立健全市場經濟體制的重要內容，也是防范腐敗風險、建設廉潔政府的客觀要求。因此，加快政府職能轉變，完善抑制腐敗風險的市場化制度，充分發揮市場在公共資源配置中的決定性作用。

首先，厘清政府責任，強化政府公共服務與社會管理職能。在政府和社會資本合作過程中，政府作為PPP項目的主導者、監管者，其職責主要表現在為社會資本創造良好的發展環境、提供相關的政策制度以及財政資金保障，一般包括激勵措施的具體細則、財政補貼的及時發放、PPP項目服務標準的明晰、PPP服務價格確定應征求多方建議、PPP項目績效監測與評估的公開公正等。政府必須以公共利益為導向和旨歸，強化政府公共服務和社會管理職能，加快實現服務型政府的轉型。只有這樣，才有可能降低尋租的可能性、堵塞權錢交易的渠道，使腐敗風險得到有效防范。

其次，建立公平、合理的市場競爭機制。事實證明，腐敗行為的滋生蔓延正是因為現代市場經濟體制不夠完善，公平、合理的競爭機制尚未形成。因此，當前最重要的是完善市場體制、營造公平競爭的市場環境以鏟除滋生腐敗風險的溫床。具體而言，政府應放寬競爭條件和競爭范圍，鼓勵更多社會資本參與公共服務供給。在PPP項目資格審查環節，依據公平、公開、公正原則對有意愿參與競標的社會資本進行資格預審，選擇資質狀況良好的社會資本參與競標：在PPP項目招投標環節，通過規范競爭、公平競爭最終確定符合條件的社會資本方。

（二）構建完備的信息公開機制

陽光是最好的防腐劑。構建完備的信息公開機制，促進PPP項目運作公開透明，減少信息不對稱，是防范PPP項目腐敗風險的重要途徑。

首先，完善PPP信息披露制度。推進PPP信息披露制度建設對減少“制度漏洞”所造成的尋租腐敗有著重要意義。信息披露要遵循“及時”“主動”“全面”原則，不僅要公開PPP項目基本信息、政府財政可承受能力評估報告、招標人信息、招標程序、PPP合同及相關協議、績效報告、審計報告等，而且還需要對信息公開的時間、期限等做出明確要求，保障信息披露的每一個環節透明化。信息越是透明，社會公眾越是了解權力的行使過程，違法操作、以權謀私的概率也就越小。

其次，建立質疑投訴制度。為確保PPP項目信息公開的有效性，建立質疑投訴制度必不可少。PPP項目信息公開，社會公眾可以在了解相關信息的基礎上針對PPP運作過程中存在的問題提出質疑甚至投訴，而政府的回應性要求必須設置明確的回復程序。PPP項目信息公開可通過調查取證等多種方式對投訴情況進行監察，如若投訴問題確實存在可依據具體情況做出回應并采取相應的措施。從某種程度而言，質疑投訴制度的建立可有效遏制PPP項目中腐敗行為的發生。

最后，強化PPP信息公開的技術支持。有效的信息通訊技術支持是推進政務公開和提高行政效率的助推器。特別是在互聯網信息時代，它可避免技術落伍導致的信息不對稱而出現的尋租、創租、抽租等腐敗行為。鑒于此，推動PPP信息公開技術的發展是當前所要解決的重要問題。一方面，推動“互聯網+PPP”運作平臺建設，實現政府、社會公眾和社會資本之間高效、便捷的信息交流；另一方面，培養專業化的信息管理人才以適應政府信息公開網絡化的需求，推進陽光PPP項目的發展，減少腐敗行為產生的機會。

（三）建立健全PPP監督機制

PPP項目監督機制建設是一個系統工程，需要分階段穩步推進。國內外實踐經驗表明，公共服務市場化監督體系越完善、監督力度越大，其防范尋租腐敗的成效越大。基于此，我國PPP監督機制可從以下幾個方面進行完善：

首先，明確監督主體責任，構建完備的監督體系。建立和完善PPP項目監督體系迫切要求明確界定監督主體責任、強化內外部監督協調機制。政府職能部門或承接主體對PPP項目活動的各環節需進行日常性、自主性監督，自主性程度不高就有可能在雙方或多方博弈過程中被監管對象所左右，難以真正發揮監管功效。與此同時，立法監督、公眾監督、專業監督等外部監督應發揮主體功能和驅動作用積極推進內部監督，以形成強有力的監督合力、及時發現腐敗行為，形成不敢腐的監督機制。

其次，細化監督內容。監督主體應對PPP項目實施全生命周期的動態監管辦法，對項目的申請、立項、招標、訂約、評估、反饋等每一環節進行細化并制定相應的監督內容，尤其是PPP項目的服務標準、績效指標以及評估指標，政府需要進行科學、合理量化以保障監督有據可循，防范監督人員利用文本內容不明細進行“暗箱操作”。

最后，加強監督專業化隊伍建設。監督的專業化程度直接影響監督效果。監督隊伍專業化程度越高，監督越是能達到預期目的，腐敗行為發生的幾率將越小。針對我國PPP項目監督專業化程度不能匹配PPP監督需求問題，應加快推進監督人員專業化培訓或引進第三方專業化監督工作。加強監督專業化隊伍建設，要求通過系統的業務學習了解有關PPP的運作流程、政策法規、合同文本等內容，尤其是針對PPP的項目可行性研究報告、物有所值評價報告、項目服務水平以及財務等具體方面的監督需要進行專業化的培訓，或者可以引進第三方專業化監督機構或組織，這樣能提高PPP監督的專業性、科學性和中立性。

（四）完善有關PPP的法律體系

在公共服務領域，引入“市場化”供給模式，必然涉及權力和利益之間的協調。為防范公共服務市場化過程中可能存在的腐敗風險，有必要以完善的法律體系來嚴格約束和規范政府行為和權力運行。實踐證明，改革須以立法為先導。為此，我國在大力推行PPP活動時，必須完善有關PPP的法律體系。

首先，提高PPP的立法階位。我國至今尚未出臺一部具有統領性意義的《政府和社會資本合作法》，目前有關PPP的法律依據主要以法規、規章為主。為盡快改變法律制度層面“上位立法不足，下位規章泛濫”的局面，有必要進一步提高PPP立法階位，制定系統的PPP法以增強其權威性，從而使政府和社會資本在合作提供公共服務過程中有明確的法律依據。與此同時，相關部門應依據PPP法及時修訂部門規章以及規范性文件，實現上位法與下位法的銜接與統一。以法律的形式明確規定PPP的操作流程、采購方式、績效評估與監督管理等內容，方能有效遏制腐敗行為的發生。

其次，加大對行賄行為的懲罰力度。行賄和受賄同惡相求、相互作用。既要懲治受賄犯罪，更要加大力度打擊行賄行為。許多國外的法律中，賄賂內容的界定較為寬泛、認定犯罪的門檻較低、經濟處罰較重。由此，可以借鑒西方國家法律治理行賄行為的做法，增加行賄的經濟處罰力度甚至剝奪參與PPP項目的資格，形成不能腐的法律懲戒機制。

（責任編輯：李萌）