教育反貧困視角下的農村民辦學前教育財稅支持研究

李茜

摘 要：學前教育屬于兒童早期發展的投資，傳統上被歸類為準公共產品的范疇，其主要的支出責任由私人承擔，政府承擔有限責任。但是從教育公平及教育反貧困的角度來看，高質量的學前教育對人成年后的社會狀態有極大的影響，有助于個體改善人力資本質量，進而幫助個體脫離貧困狀態。因此，學前教育又具有強烈的純公共品的特征。目前，在廣大的農村地區，由于農村居民居住分散化等特點，學前教育資源還較為匱乏，成為我國教育體系的最短板。在目前“鄉村振興”戰略、精準扶貧背景下，財政有必要支持農村民辦學前教育的發展。本文擬對農村民辦學前教育的發展提出財稅方面的政策建議。

關鍵詞：民辦學前教育 財政支持 鄉村振興 教育反貧困

學齡前是人一生發展的基礎和關鍵時期，具有不可逆轉性及不可代償性，在一定程度上決定著人未來的發展方向，關系著一個國家的未來。進入新世紀以來，在國家的高度重視下，學前教育事業發展取得了長足的進步。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》提出到2020年“基本普及學前教育”的發展目標，同時指出要“重點發展農村學前教育”，農村學前教育的重要性不言而喻。但現實中，農村學前教育是整個農村教育事業的短板。2015年，我國學前三年毛入園率已達到75%，其中城市地區已接近100%，而農村地區（鎮區和鄉村）只有60%左右。農村地區面臨著學前教育資源短缺的困境。

一、學前教育產品反貧困屬性分析

教育體系包括學前教育階段、義務教育階段和高等教育階段。在理論上比較明確的是義務教育屬于純公共產品，高等教育和學前教育由于并不同時具備非競爭性和非排他性，被歸為準公共產品的行列。因此，學前教育的提供者較為多元化，既可以由政府提供，也可以由私人提供，同時此類產品的提供并不特別強調政府責任。因此，長期以來幼兒學前教育由于其準公共品屬性，其支出主要由私人個人承擔。

但最近的研究發現，學前教育具有較強的反貧困作用，有利于提高人力資本價值。早期教育理論認為，兒童早期發展至關重要，普惠而有質量的學前教育有利于消除貧困、打破貧困的代際傳遞。諾貝爾經濟學獎獲得者赫克曼運用美國一項長達40年的追蹤項目的資料提出了著名的“赫克曼曲線”（見下圖），認為人從出生到五歲期間的培養和發展對成年后社會狀態產生極大影響，相比較于在人成年后再對其進行培訓，人力資本的早期投資也是最有效率和成本最低的。在實踐中，2015年，經合組織國際學生評估項目測驗結果顯示，接受至少2年早期教育的兒童在15歲時的平均學業水平比其他兒童更好；我國發展研究基金會青海省樂都試驗也表明，接受過學前教育的農村兒童在小學成績、社會交往等方面的表現均優于沒有上過幼兒園的兒童。因此，投資兒童學前教育就是投資未來，投資越早，得益越早，回報越高。因此，從反貧困的視角出發，學前教育又具有強烈的純公共產品的特性，國家應承擔相應的支出責任。同時，結合“鄉村振興”戰略以及精準扶貧的戰略目標，各級政府對農村學前教育的重視與支持，顯得更為重要和有意義。

二、農村學前教育現狀分析

自2011年我國開展學前教育三年行動計劃以來，我國學前教育得到極大的發展，兒童入園率大幅提高，但農村學前教育依然存在諸多短板。

（一）農村學前教育需求增長旺盛

農村的教育和農村的社會發展緊密聯系在一起。經過十幾年的飛速發展，農村地區、農村居民的經濟社會生活都發生了巨大的改變。在農村居民收入水平大幅提高的同時，農村居民的消費水平也不斷提高，消費結構不斷升級，教育消費支出所占比重連年增長，農村居民對教育愈加重視。根據第六次全國人口普查結果，農村0-4歲兒童占總人口比重為6.73%，在學齡兒童和青少年中占比最高，而隨著全面二胎政策的放開，這一比例必將繼續提高，因此農村居民對于學前教育的需求也必將會大幅增加。同時，大量年輕人外出打工，幼兒大多被留給老人照顧。隔代教養下，在財力允許的情況下，大部分農村居民都愿意將孩子送往幼兒園接受較為系統和專業的看護與照顧。

（二）農村學前教育供給不足，公辦學前教育資源較為稀缺

盡管農村地區對學前教育需求強烈，但與已經較為體系化和規范化的義務教育相比，農村地區學前教育資源仍顯得較為薄弱，不能滿足農村居民的教育需求。

統計資料顯示，2016年，全國共有幼兒園23.98萬所，其中農村幼兒園16.55萬所，全國農村公辦幼兒園6.82萬所，農村民辦幼兒園9.73萬所。在前兩期《學前三年行動計劃》實施后，與2010年相比，農村公辦幼兒園增長76.8%，增長幅度巨大。但是前兩期三年行動計劃主要是在縣城和鄉鎮建園，農村公辦幼兒園主要集中在鄉鎮政府所在地等人口較為密集的地區，屬于鄉鎮中心幼兒園。據統計，截至2016年末第二期學前教育三年行動結束時，已經有96.5%的鄉鎮有幼兒園、托兒所，但仍有67.7%的村莊沒有幼兒園。

農村公辦幼兒園集中在鄉鎮中心的直接后果，就是導致農村公辦學前教育資源無法滿足居住較為分散的更廣大農村居民的需求。如某城鎮新區只有2所公辦幼兒園，在2016年度，這兩所公辦幼兒園接納的適齡兒童不到整個地區幼兒人數的18%。同時即使鄉鎮地區的公辦幼兒園數量夠多，大部分農村家庭也可能無法負擔大量的幼兒園費用之外的其他費用，如在鄉鎮租房的成本、生活費等等。據北京大學中國教育財政研究所學前教育財政課題組估算，全國約1600萬幼兒沒有幼兒園可上，集中在農村。

（三）農村學前教育承載力不足

國家在2013年頒布了幼兒園教職工的配備標準和指導性意見（見下表），但是農村地區由于各種條件的限制，諸多農村幼兒園無法滿足師資配備標準。根據有關資料顯示，以2015年為例，全國縣鎮、農村幼兒園平均生師比高達20.8∶1，遠高于國家9：1的最低標準；幼兒與幼兒教職工的比例為12.7∶1，同樣高于7：1的國家標準。具體到地區，以云南省為例，2017年全省公辦幼兒園在園（班）幼兒為131萬人，專任教師僅為5.37萬人。與此同時，廣大農村地區民辦幼兒園，存在較為嚴重的“大班額”現象，通常一個班級幼兒高達60-70人，甚至有的班級高達160-180人。嚴重失調的生師比與迅速增長的農村學前教育需求并不能構成協調發展的農村學前教育體系。

三、農村民辦學前教育的發展困境

《2017—2022年中國學前教育行業市場前瞻報告》數據顯示，民辦幼兒園已成為幼教行業的主體力量，學前教育是教育細分領域中民辦化最高的子領域，民辦幼兒園已占全部幼兒園的65%以上。在農村學前教育中，民辦幼兒園更是滿足農村居民學前教育需求的主要教育機構。如前所述，2016年全國農村公辦幼兒園6.82萬所，而農村民辦幼兒園則達到9.73萬所。農村民辦幼兒園滿足了農村居民的教育需求，推動教育公平。但是，目前農村民辦幼兒園的發展仍存在著許多困境。

（一）農村民辦幼兒園面臨極大的資金困境

農村民辦幼兒園的辦園經費主要依靠自籌，一部分來自于幼兒園所有者的自有資金或者借貸資金，另一部分以“以幼養幼”的辦法解決。但是這兩種方式都無法作為穩定可靠的經費來源維持幼兒園的正常運轉。幼兒園辦學不僅需要較高的前期投入，如園區、教室、桌椅板凳、兒童游戲設備等基本設施，還需要聘請專任教師、保育員及安保人員等。同時，隨著幼兒園校車事故的增多，國家要求幼兒園必須配備專業校車，這也大大加重了民辦幼兒園的辦學成本。因此自有資金及借貸資金根本無法滿足辦學經費需求。而大部分農村民辦幼兒園收費較低，“以幼養幼”機制也無法從根本上解決農村民辦幼兒園的經費困境。

（二）農村民辦幼兒園師資隊伍缺乏穩定性且師資力量薄弱

農村民辦幼兒園由于自身財力等客觀條件限制，無法像公辦幼兒園一樣，為專任教師提供編制等有利于穩定師資的條件，也不存在評定幼教職稱等機制，導致農村民辦幼兒園教師專業素養較低，教育教學能力不足。即使如此薄弱的師資力量，很多時候也不能保證穩定。目前農村年輕勞動力大量外出務工，尤其是具有一定知識素養，可以勝任幼兒園教師工作的年輕勞動力，相比較單調乏味的農村生活及較低的工資待遇更加傾向于外出務工，以取得更高的收入。這種情況使得每年學期開始很多農村民辦幼兒園都需要尋找符合條件的幼兒園教師，師資短缺已成為農村學前教育極大的不穩定因素。

（三）農村民辦幼兒園的硬件設施不完善，課程內容較單一

據調查顯示，大部分農村民辦幼兒園的教室資源較為緊張，大部分屬于“家庭式幼兒園”。幼兒園教室空間較為狹小，室內采光面積較窄，遠低于國家對于兒童活動室的采光標準規定。在農村，只有少數民辦幼兒園有室外活動場地及室外活動設施，室外活動嚴重受限。很多幼兒園只具有看護幼兒的功能。同時，與城區公辦幼兒園相比，教學設備較為落后，很少具備多媒體設施及足夠的運動器械、玩具、圖書等。并且，由于受教師專業學前教育素養缺乏的限制，課程內容以拼音、數字為主，較少開展舞蹈、美術、音樂等課程，幼兒園教育“小學化”較為嚴重。

四、支持農村民辦幼兒園發展的財稅政策分析

（一）加大對農村民辦幼兒園的辦園財政支持

盡管學前教育不屬于義務教育范疇，但是由于其準公共產品屬性，國家也承擔了一定的財政性經費支出。目前，政府對于學前教育財政經費投入的國際平均水平為3.8%，發達國家可能會達到7%-11%左右，而我國政府對學前教育的財政性經費投入只占到全部教育經費的1.3%，遠低于國際平均水平。并且這有限的1.3%的教育經費還主要投入到公辦幼兒園。相比而言，民辦幼兒園很少能夠得到財政經費的支持，更不用說農村民辦園。如前所述，目前在農村地區，吸納了大量幼兒的正是民辦幼兒園，同時，民辦幼兒園在數量上也遠遠超過公辦幼兒園，從教育公平的角度出發，從財政資金公平分配的角度出發，也應當適當加大對民辦幼兒園的財政支持。

（二）擴大財政支持的普惠性民辦幼兒園范圍

我國目前已經成功開展了兩期《學前三年行動計劃》，該計劃對經政府認定的普惠性幼兒園實施財政資金補助及各項政策優惠。被認定為普惠制幼兒園后，園方不僅能夠得到政府的政策扶持，還能夠得到各種財政補貼。普惠性幼兒園兼具公益性與質量性，是解決我國學前教育資源短缺的有力工具，也是政府實現教育公平目標的重要工具。但是目前只有公辦幼兒園和極少數規模較大資金實力雄厚的民辦幼兒園能夠享受到普惠性幼兒園的待遇，反而那些需要資金支持、同時其存在更能實現教育公平目標，促進城鄉一體化發展的農村民辦幼兒園卻不能享受到財政支出。這從理論上講，并不符合公平原則。因此，下一步有必要擴大普惠性幼兒園的范圍，使更多的幼兒得到更好的照顧，使財政資金的使用更有效率更加公平。

（三）創新財稅政策支持手段，鼓勵農村幼兒園多元化辦學

目前，我國為了扶持農村學前教育的發展，出臺了許多稅收優惠政策，如《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見（國發〔2016〕81號）》中，就明確提出要落實稅費優惠等激勵政策，并對各項稅收優惠政策作出了具體規定。

但是大部分民辦幼兒園雖然都屬于民辦非企業性質，可以享受減免稅等稅收優惠。但是民辦學前教育最大的困難就是資金緊張，農村民辦園規模小、收費低、成本高，很少有機會享受到用地、捐贈減免等優惠，大部分民辦學前教育僅能夠維持生存。因此，稅收優惠等扶持政策需要進一步的創新機制。尤其目前PPP方興未艾，國家也可以嘗試進行購買服務。國家的財政扶持、稅收優惠等政策將大大促進社會力量參與學前教育的積極性。

目前，民辦學前教育機構已經成為支撐學前教育的“半壁江山”，尤其是農村民辦學前教育，較好地適應了農村地區的特點和農村居民的教育需求，滿足了大量適齡兒童的教育需求，成為我國普及學前教育、實現教育公平及教育反貧困的重要載體，是我國教育體系中不可忽視的重要力量。在當前“全面二孩”政策下，農村學前教育需求必將持續擴大。因此，有必要探索財政支持農村學前教育的新手段，同時這也是“鄉村振興”戰略和精準扶貧戰略的題中應有之意。

參考文獻：

[1] 劉航，蘭嶠.農村學前教育：不可忽視的“最短板”[EB/OL]. http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0323/c40531-29162998.html.

[2] 李偉.普及農村學前教育，促進兒童早期發展[N].中國經濟時報，2017-09-21（001）.

[3] 中國國家教育部.2016年全國教育事業發展統計公報[R].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[4] 中國國家統計局. 2016年《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》統計監測報告[R]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201710/t20171026_1546618.html.

[5] 中國國家統計局. 第三次全國農業普查主要數據公報（第一號）[R]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171214_1562740.html.

[6] 李玲.城鎮化背景下普惠性民辦幼兒園建設與發展研究[J].經濟研究導刊，2017，（30）.

[7] 于珍.兩期“學前教育三年行動計劃”后農村幼兒園教師隊伍建設的困境與突圍——以中部S省為例[J].現代教育科學，2017，（7）.

[8] 趙愛云，韓慧菲.山西省民辦幼兒園辦園質量現狀及其提升對策[J].學前教育研究，2017，（10）.

[9] 國務院. 國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見國發〔2016〕81號. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/18/content_5160828.htm.

[10] 付小嫻，葛林，雷小舟，劉外平.民辦教育機構所得稅管理難點及對策[J].稅務研究，2015，（6）.

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

責任編輯：康偉