社區協商治理的進路與方略
——基于三種實踐類型的分析

李 鋒

（長江師范學院地方政府治理研究中心，重慶408100）

社區治理是構建共建共治共享社會治理格局的基礎。近年來，協商民主作為破解社區治理困境的一種治理體制和技術，日漸成為社區治理和居民日常生活的有機組成部分。尤其是黨的十八大以來，系列基層協商治理創新實踐得到頂層設計的確認，推動了社區協商治理實踐的全面發展。協商治理重新定義了社區民主的實現機制，激活了微觀治理的運作活力，創新了社區協商的多種實踐路徑，賦予了社區治理新的氣象。為防止社區治理變革陷入“改而不變”的怪圈，有必要全面檢視當前社會協商民主的實踐走向，以此為基礎優化其發展進路與實踐方略。本文試圖通過理論與實踐的對話，分析社區協商民主的兩重價值，重新審視社區協商治理的發生邏輯與目標指向，對比社區民主協商推進的三種實踐形態，揭示三種實踐形態可能隱藏的消極行動策略，提出社區協商治理的進路與方略。

一、社區協商治理：民主生活化與生活民主化

民主化是單位制解體后社區治理的現實選擇。自社區制建設以來，社區中產生了社區代表大會、委員直選等新的組織要素，社區居民自治水平雖然得到顯著提高，但是，“組織形式與組織運作分離的內卷化困境”困擾著許多社區的民主建設［1］。針對困境，部分地區開始探索社區協商治理，彌補社區選舉民主的不足。此類源發于地方的治理創新經由中央的闡發，進而又轉化為全國性的實踐要求。黨的十八屆三中、四中全會強調：“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中；開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化。”黨的十九大報告進一步指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”至此，“中國基層協商民主從典型地區的‘星點式實踐’進入全國性的推廣階段，基層協商民主也得以作為一個正式的制度創新在全國擴散”［2］。

協商民主在反思和批判精英民主實踐的過程中興起和發展起來。精英主義民主的基本邏輯為，“民主方法就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”［3］。精英主義民主的實踐形式為“委托—代理”式的代議制，公民的政治參與僅限于通過投票選舉向代理者（政治家）委托權力。此種精英主義的代議制民主在實踐中日益暴露出不足：公民的民主生活幾乎只限于投票選舉，幾年一次的“選舉游戲”帶來了普遍的“政治冷漠”。與代議制下居民自治的間歇性的民主參與不同，社區協商是一種居民經由一定程序和規則，相互之間或與公共機構之間，針對公共事務和公共政策而進行的平等、自由對話，進而影響公共決策的一種民主形式［4］。社區協商民主提供了一種改善共同體生活質量的民主方案，它把居民的社區參與從“投票”拓展到整個公共生活領域，延伸至居民日常生活中的微觀政治層面。在這種模式下，“社區治理的規則正在發生變化，正由職業化、科學行政的主導觀念，向居民自主決定的主導觀念轉變”［5］。可見，社區協商民主是一種不同于居民選舉民主的治理范式，其本質是一種日常生活民主方式，即通過民主生活化的微觀政治機制，實現生活民主化的應然社會狀態。

民主生活化與生活民主化是社區協商的一體兩面。民主生活化體現了社區協商民主的工具理性色彩，通過促進居民之間的理性對話和平等協商，為共同體公共問題提供合意的解決方案，“使國家根本政治制度得到日常化的、具體化的展開和實踐”［6］。在此層面，協商民主彌補了社區選舉的不足，它通過強調決策話語權限的分享與治理過程的參與，以及公共規則和規范制定上多元利益主體間的對話，改變以往單向度制定規則下部分聲音失真、民主程度減弱的弊端［7］。在社區政策和社區決策制定過程中，日常化的社區協商不僅能夠成為社區服務與居民需求的橋梁，減少需求與服務供給的不對稱困境，保證需求信息的真實表達，促進政府部門決策更開放、回應更及時，而且可以確保規則實施的有效性和統一性，提升居民對基層行政權力合法性的認同，使各類政策、決策獲得居民的支持。生活民主化體現的則是社區協商民主的價值理性色彩，即通過理性對話和協商提升居民的公共理性和公共精神，使民主化的生活成為一種新型的生活方式，使平等、責任、溝通、妥協等民主精神成為一種自覺意識。在此層面，社區協商的核心在于如何倡導并促進公民參與公共決策和公共事務，培養居民理性的精神、對話的慣習和參與的能力，使民主成為一種源于生活、為了生活的內在生活方式。

可見，民主生活化是一種新型的民主制度安排，它彌補了社區選舉民主的弊端和不足，可以保證人民當家作主落實到微觀政治和日常生活之中。生活民主化則是一種應然的生活追求方式，它體現了民主的內在價值和一貫追求。社區協商治理是對民主協商理論與基層實踐經驗反思的結果，是一種既符合現代民主治理基本精神，又貼近中國基層現實的治理方式。

二、社區協商治理的發生邏輯與目標指向

自社區建設運動以來，協商民主在社區自治中的作用和地位日益凸顯，這種治理范式的轉變具有宏觀—中觀—微觀三個維度的發生邏輯，即宏觀維度下國家權力向基層社會轉移，中觀維度下社區結構碎片化，微觀維度下居民參與不足。在社區治理權力從行政空間向社區空間轉移背景下，基層政府在社區治理結構中的單向主導地位不斷弱化，基層社會的主導性權威亦在重構過程中逐漸消解，而多元治理主體間又未建立起有效的協商機制，居民缺乏廣泛的參與而使得社區自我管理和服務陷入“空轉”的困境。在此背景下，深入剖析社區協商治理發生的內在邏輯，準確把握這種新型治理模式的目標指向，是推進地方實踐創新持續健康發展的前提。

（一）宏觀維度下社區治理結構轉型

2000年中期以來，社區制變革的主要特征就是弱化“街居”的縱向行政管理職能，探索建立居民自治與行政管理有效銜接的基層治理模式。黨的十九大報告明確提出：“加強社區體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”［8］這種社區治理結構轉型要求，“將部分國家權能讓渡給社區，并隨著社區功能的發展和完善，自沉地收縮‘領地’”［9］。然而，在社區建設向行政化與社會化結合的轉移過程中，卻出現了因社會發育遲緩致使政府與社會雙向互動受阻的社區失靈局面。一方面，隨著單位制漸行漸遠和傳統共同體不斷衰落，以往以初級群體為紐帶連接的社會向以個體化為特征的社會過渡，社區居民由于缺乏集體行動的整合紐帶而陷入“一盤散沙”的境況。另一方面，社會缺場下政府功能的分散與行政權力的下滲，導致社區自治組織難以承擔應有的管理和服務責任，體制性權力不斷向社區空間滲入，基層治理的去行政化改革不斷陷入“改而不變”的尷尬境地。在此困境下，要形成共建共治共享的社區治理格局，就要從私人公共領域構建出發，建立起面對面的協商機制，通過多元治理主體間的協商打通體制權力與認同權力間的壁壘。

（二）中觀維度下社區結構碎片化

社區結構碎片化是指社區內各類組織、居民之間相互排斥、各自為政的局面。具體表現為在“職責同構”的行政管理體制下，各級行政組織及職能部門以線條化的方式介入社區治理，由此衍生出治理主體沖突、治理流程裂化、治理理念碎片化的困境，不僅加重了社區自治組織的工作任務和負擔，而且居民也難以真正參與到社區決策及其執行的過程中。由于缺少居民進行廣泛對話以及多元治理主體相互商談的有效機制，社區治理往往只表達了行政機構所感興趣的“片段”，居民的真實需求和迫切問題也常常被切割成碎片，難以真正發揮滿足需求、化解矛盾、整合社會的功能。結構碎片化的社區常會出現精英被行政吸納、居民自治“空轉”的困境。“居委會要維持組織的生存，維系居民對自身組織的認同……勢必會主動強化平行線的‘官—民’二重性特征，愿意走行政化的路子。于是我們能觀察到居委會幫助行政權力在基層進行再生產。”［10］可以說，碎片化的社區結構加劇了居民自治“空轉”的治理難題，社區自治組織只能依附行政力量、行政資源與行政方式填補。在這種循環下，行政權力不僅難以從基層社會抽身而退，而且為了防止基層社會失序還會呈現“權力下滲”的趨勢。實際上，社區治理的本質是主體之間的互動、協調與平衡，只有平等地對待利益相關者的參與權、表達權和話語權，在日常式的協商對話中尋求各方都能接受的共識，才能真正化解社區結構碎片化的難題。

（三）微觀維度下居民參與不足

廣泛的居民參與是實現基層民主和社區有效治理的重要路徑。在選舉民主的居民自治模式下，居民以投票贊同的形式將權利委托給居民代表，通過居民代表大會、居委會等組織行使社區治理的權利。作為選舉民主的微觀政治表現形式，社區選舉的間歇性特征亦降低了居民參與的積極性。“當下擁有單位的‘職場人’基本上沒有社區生活，沒有有效的社區參與，介入社區生活的基本上還是老年人和社會弱勢群體。”［11］這種困境反映出了選舉民主之于社區微觀政治的限度，遠離生活場域的社區民主范式僅具有政治敘事意義，難以有效貼近居民最關注的生活實踐主題，造成了兩方面的消極后果：一是居民參與意識淡薄與行政權力管控相互依附。居民對公共事務治理參與意愿不強，并形成對行政機構依附的習慣，難以承擔社區治理的責任，這反過來又導致行政機構加強了對社區公共事務的管控［12］。二是居民參與能力低下與社區包辦相互強化。受制于共同體精神發育滯后、社區認同心理較低及居民參與能力不足，社區自治組織要維系居民對自身組織的認同，最理性的選擇就是利用行政資源和行政手段“包辦”居民福利。這種治理模式又進一步降低了居民參與能力。破解社區治理中居民參與不足的困境，更重要的是設計一種可引發其關注和熱情的民主現實機制，社區協商民主以其回歸生活實踐的路向對此問題作出了適當的回應。

中國社區制建設和基層治理變革的發展歷程，就是國家不斷將權力分解給社會、持續給予居民和自治組織以更大自主權的過程。在此過程中，任何治理主體的單兵突進都會造成社區自治失效局面。社區協商民主基于生活實踐主題發展了民主的制度安排，通過給予利益相關者以參與權、知情權、表達權甚至是監督權，它滿足了多元主體平等對話、協同參與社會治理的要求，回應了新時代共建共治共享社會治理格局的要求。

三、社區協商治理地方創新的三種實踐形態

社區協商治理源發于地方治理創新，經由中央文件闡發成為一個正式的制度創新，開始在全國范圍內擴散。從治理主體的角度分析，地方的社區協商治理創新實踐主要有 “黨領群治型社區協商”“政社互動型社區協商”“村（居）民議事型社區協商”“多元共治型社區協商”四種基本類型［13］。如進一步考察社區協商的主體關系和權力結構，社區協商治理實踐主要沿著以下三種路徑展開。

（一）行政機構植入下的社區協商治理

“植入”表明社區協商受到外部組織的干預，行政組織主導和掌握著社區協商的議題、流程和執行，社區自治組織、社會組織、居民等通常是回應行政組織的協商要求。該類型協商的議題主要涉及具有普遍性的公共政策，具有協調利益面積大、政策影響范圍廣等特點，利益相關者通常包括了多個社區甚至是街道。一般形式為針對居民反應突出的熱點難點問題，或者評估社區政策向居民群眾征詢意見，其操作流程一般為“意見收集、公開聽證、民主決策、執行督辦、群眾評議”。首先，通過基層干部收集梳理居民意見以形成協商議題，之后召集相關利益主體針對該議題按照程序進行商討、形成決議；其次，通過與居民（或代表）面對面的方式對問題進行縷析式的解釋，對于進入協商議題而當時不能予以解決的問題要做好記錄，并在協商會晤后逐漸予以解決；最后，由社區自治組織執行督辦討論協商的決議，并由社區居民對協商決議的執行效果進行民主評議。行政機構植入下的社區協商治理本質上是一種民意技術，體現的是黨和政府群眾路線的歸宿和價值指向。其根本目的在于“更好地呈現、歸總、吸納和整合民意，將公共決策建立在充分而恰當的民意基礎之上，提高民主治理的合法性和有效性”［14］。通過社區協商，黨和政府把社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢——群眾路線貫徹到社區治理和日常生活中，使干群關系變“對立”為“對話”，“上訪”為“下訪”，“背靠背”為“面對面”，“窗口辦公”為 “日常溝通”。不但可以達到辦實事、解難事、做好事之目的，而且消解了傳統社區治理濃厚的科層行政氛圍。

（二）社區組織互嵌下的協商治理

“互嵌”是指社區內組織在治理公共事務過程中，以協商的方式達成分工合作、相互整合的社區共治格局。該類型協商主要發生在國家與社會交叉層面，協商議題多涉及影響社區居民具體利益的一般性問題。一般形式為在社區自治組織或基層黨組織帶領下，社區代表、議事會、物業、業委會等社區組織以相互協商的方式實現共同治理。實踐中，該類型協商治理通常會采用聯動型與共建型兩種機制。聯動型協商機制是以社區黨組織和居委會為核心，聯合物業企業、業委會、社區企業等對社區具有較強影響力的組織，最大程度地整合社區資源，開展不同層次的協商行動。其基本工作架構是“各方交叉任職+社區例會+街道聯席會議”；共建型協商運行機制的重點在于強化駐區單位的社區建設責任，推動駐區單位社會性、公益性、服務性資源逐步向社區開放，努力形成共駐共建、優勢互補、資源共享的工作格局，協商解決社區發展的突出問題。調研發現，因社區內各類組織發育的差異性較大，共建協商的參與形式亦有所不同。如武漢市南街街道采用的是“居委會+物業公司+業委會”模式，其附近的漢陽區江堤街社區采用的則是“居委會+物業公司+社區企業”模式，也有街道采用定期召開協商會議的“輪值主席制”模式。這些模式的相同之處在于，社區內各類組織既在各自職能范圍內開展工作，又在社區黨組織領導下集中規劃、協商、服務，共同解決社區公共問題。

（三）居民內生推動下的社區協商治理

“內生”是指社區居民基于自治的理念和實踐，努力在沒有外在力量介入的情況下，針對涉及自身具體利益的問題，通過協商對話的“講道理”方式進行自我調解。此類協商議題多涉及社區鄰里矛盾糾紛，圍繞居民可感知的日常生活實踐展開。自古以來，中國以和為貴的思想倡導應通過協商、對話和講理來協調鄰里矛盾糾紛，訴諸法律是不得已的行為［15］。“講道理”為民主協商適用于中國基層治理實踐提供了深厚的歷史文化土壤和社會心理基礎。華中師范大學城市社區建設研究中心對2015年湖北省20個城鄉社區協商議題的梳理發現，社區公約制定與矛盾糾紛化解議題占了總的協商內容的80%以上［16］。發起者通常是社區中利益受損的居民，內容主要涉及社區范圍內能夠獨立自治的事物，一般集中在社區衛生、社區治安、寵物管理、噪音擾民、高空拋物、小區停車、樓道治理和特殊人群照顧等領域。該類型社區協商的實踐形式多樣、劃分標準各異。按照協商流程劃分，主要有浙江寧海縣村級協商的“五議決策法”、重慶開縣麻柳鄉協商民主“八步工作法”、溫州市社區“九套協流程”、廣西柳江 “六民工作法”、廣東惠州 “四民工作法”等。按照協商平臺劃分，主要有安徽蕪湖市南陵縣“村民項目理事會”、社區互聯網協商，江蘇省新沂市“村級民主協商群言堂”等。如福克斯所說，“話語本身就是公共能量場”［17］，此類協商的本質是居民用話語來維護自身的利益和訴求，通過“講道理”在不同的話語中尋找多元利益的平衡點，實現保護自我利益與超越私人利益的理性對話。

四、不同實踐形態下的策略主義分析

黨的十八屆三中全會以來，頂層設計關于基層協商民主的政治敘事，進一步激勵和鼓舞了地方協商治理創新實踐。然而，既有研究和實踐表明，“基層協商民主在我國的擴散并不良好，大規模規范、有效的基層協商民主實踐局面沒有形成”［2］。結構化理論強調，行動者的行動策略不僅受制于社會結構，還面臨著自身的知識、能力、資源以及信息始終有限的困境。從社區的權力結構和協商主體的行動策略來看，正式權力的過度介入會影響社區協商民主決策的質量，而協商主體利益訴求的過度泛化又會降低社區協商民主決策的效率，這使社區協商治理的三條實踐路徑都陷入了決策效率與決策質量沖突的困境（如圖1所示）。本文通過社區協商治理中的權力結構和參與主體兩個維度，分析社區協商治理實踐中行動者的消極行動策略，窺探影響當下社區協商治理運行的阻礙因素。

圖1 社區協商的行動策略

（一）行政機構主導下的“應付”策略

基層政府與居民對話溝通的社區協商治理實踐，能夠增強社區服務與公民需求之間的相互適應性，有助于居民幫助基層政府推行社區項目的實施。然而，社區協商民主建設對于基層政府的政策收益并不明顯，“基層協商民主不能為地方政府帶來明顯的資源收益，與促進經濟發展也沒有必然的關系。雖然基層協商民主可以為地方政府帶來良好的社會收益，但是因為基層協商民主建設目前還不是干部晉升的主要依據，因此在職務晉升上給予的激勵并不明顯”［2］。在缺乏有效政府收益激勵的情況下，由行政機構發起的民主協商經常是回應上級改革要求的 “選擇性應付”，其象征意義遠大于實質意義。尤其是當部分議題超出居民認知范圍和現有知識水平，誘發參與居民的情緒化表達和質疑時，公共管理者就會產生抵觸心理。我們在調研中發現，當下基層城鄉社區協商治理實踐當中，“部分鄉鎮、村（居）干部在協商對話中存有畏難情緒、抵觸情緒；少數干部習慣‘以會代議’、講究身份等級，不習慣傾聽和交流互動，導致協商主體之間關系不平等”［18］。在湖北省某城市社區調研時，一位基層行政干部說：“如果上面要我們搞基層協商，一般我們就去附近社區，讓居委會的工作人員找些居民代表、黨員代表等老居民過來座談，事先打好招呼，他們紀律性強，一般不會亂說、瞎說。這都是日常工作。”因行政主導下的社區協商議題主要集中為決策前的信息搜集和社區政策評估，通常年初是信息搜集的集中階段，年尾因為要寫工作總結，是政策評估的高峰期，也由此出現了“年頭年尾熱一陣，一年到頭不過問”的運動式協商治理情景。

（二）社區組織主導下的選擇策略

社區組織主導的協商主要發生在社區政策執行層面，其涉及政策可接受性、政府回應性和政策執行的社會合法性等問題，因此必須借助居民的廣泛參與才能使社區組織的結果落地生根。但是，由于受到項目運行周期、經費預算等因素的限制，社區協商主體越是多元和廣泛，越有可能增加協商成本、扭曲政策執行過程。尤其當居民參與一些專業性較強的決策時，他們很難做出長遠的考慮。更讓公共管理者擔憂的是，在當下居民自組織網絡發育滯后的環境下，非組織的個體式參與可能會使協商喪失更廣泛的公共利益。因為，那些處于較高社會位置的居民和組織具有較強的博弈能力，他們對社區協商表現出更強的參與意愿和動機，協商過程因此常會表現出非均衡博弈的特征。正如詹姆斯·博曼所擔心的那樣，“協商安排似乎有利于那些處境好的人（他們在公共輿論中的發言最具效力）而不利于那些處境最糟的人（或許他們不能合理期待能夠影響那些他們受影響最大的決策）”［19］。為規避此障礙，實踐中的做法常是減少協商頻率、壓縮對話規模，以社區組織為主、少量吸取居民代表開展協商。在這種實踐操作下，該類型協商通常表現出有形式、平臺和聯動機制，但缺少居民具體行動支持的缺陷。這種缺乏行動支持的社區組織協商，不僅無法促進基層自治和社區民主，還會導致協商治理的反向——削弱弱勢群體自我治理能力，強化他們依附社區和行政機構的程度，協商治理所追求的共識價值也將大打折扣。

（三）居民需求主導下的利己策略

該類型協商多發生在居民需求倒逼或利益矛盾激化后，利益相關者或基層組織主動要求通過對話的方式解決問題。在這種自下而上的協商模式中，居民、社區組織、基層政府間的關系更為平等，各方可以對協商議題充分表達意見。但與此同時，該協商模式也對協商民主技術提出了更高的要求。所謂的協商民主技術是社會技術的一種，致力于社會科學理論向社會實踐的轉換，要求以平等溝通為前提，借助專業化的社工技能，推進各類主體參與社會公共事務，輸出高質量的民主協商決策。實際上，該模式對居民的參與協商能力有著更高的要求，平等、理性、公共意識、妥協精神等是達成高質量協商的保障。就當前現狀而言，“社區居民普遍沒有養成具有公共理性的公民人格，對社區性公共事務和公益活動缺乏參與和監督的熱情；相反，基于自我利益算計的經濟理性不斷膨脹”［20］。這導致居民需求主導下的協商常成為“利己主義”的戰場，居民緊咬自身利益錙銖必較，協商過程意見鴻溝擴大、場面難以控制。在缺乏有效協商技術和專業化社工技能的情形下，協商過程中的策略主義隨之形成。一是以簡單多數代替平等對話。有學者通過對解決居民上訪問題的社會實驗觀察認為，此類社區協商治理并沒有逃脫權威組織精心設計下，以民主的名義變相的“多數暴政”的嫌疑［20］。二是移交問題擺脫壓力。當協商陷入困境時，相關參與者轉而求助行政機構或司法調解，重新陷入正式權力主導的社會治理模式。在這種情況下，要么政府仍承擔無限責任，基層治理成本居高不下；要么將協商民主仍等同于選舉民主，遵從少數服從多數投票規則。

五、民主生活化再議與社區協商治理的推進路徑

基層協商作為協商民主的重要組成部分，已經成為現代政府治理過程和基層社會治理日常工作的有機組成部分，對加強社會主義民主政治建設和完善基層社會治理體系意義深遠。當前，社區協商民主已經歷了理論探討—地方實踐—頂層設計—全國擴散的發展歷程，在此情形下有必要對其進行理論再審視，并以此為基礎提出推進路徑，以消解當前社區協商治理中存在的策略主義。

（一）民主生活化的理論再議

民主化是現代政治生活追求的應然生活方式，具有工具理性和價值理性兩層意義。轉型社會中的人常關注其工具理性層面，重視民主參與后的政策效果。亨廷頓曾斷言，若現代化過程中的制度變革速度趕不上公民參與要求時，寧可犧牲公民參與度，而追求現代化轉型中的社會穩定［21］。托馬斯從決策效能和組織效能兩個核心變量出發，提出了有效決策理論模型。他認為，“公民參與活動的適宜度主要取決于最終決策質量要求和政策可接受要求之間的相互限制”。即公民參與程度與政策質量需求呈反比，與政策可接受要求呈正比［22］。這種對政策效果的關注在中國基層協商治理過程中表現得尤為明顯，政學兩界常把社區協商的內容歸納為“經濟社會發展中涉及社區居民切身利益的公共事務、公益事業；居民反映強烈、迫切要求解決的問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點工作部署在社區的落實；各類協商主體提出需要協商的事項；法律法規和政策明確要求協商的事項”［23］。基于此類內容，社區協商治理的實踐探索就是“強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”［24］。

工具理性層面的民主生活化實踐是對中國基層治理實踐困境的直接回應，它把民主從抽象的政治理論和宏大政治敘事引入與公民個人利益切身相關的微觀領域，通過鼓勵民眾參與切身利益相關的公共事務化解單向主導決策模式出現的問題。然而，雖然學界與基層公共管理者都強調通過協商提高決策質量，但都有意無意地回避了一個事實：當基層政策制定與執行超出普通居民的知識范疇時，居民無動力也無意愿去參與協商。與此同時，壓力型行政體制下的基層公共管理者又被告知，實現居民參與社區協商的目標要求，必須不影響政府組織效益和效率。社區協商治理中效率優先的價值導向，使得民主協商又常常與自上而下的行政干預相結合，無論是行政機構植入、社區組織互嵌還是居民需求主導的社區協商模式，通常都要借助或最終求助于慣有的壓力傳導機制。由此又衍生出協商過程中的各種策略主義，此類行為雖可以在短期內迅速消除社區公共問題，但從長遠來看權力干預濃厚、規則協調淡薄、居民行為被動等問題，最終會限制社區治理能力。

就此問題而言，社區民主生活化實踐不僅在于完善協商技術，同時還在于通過生活民主化培養各方主體的協商精神。如相關研究所言，中國社區協商實踐主要發生在公共事務治理行動之前，在這個過程中，居民并未形成一定的話語體系，也沒有養成協商的習慣［25］。如果社區協商無法觸及社區居民自治的本質，也無法改變基層公共管理者與居民的行為慣習，那么這種治理方式不僅有淪為公共管理的政治儀式的風險，甚至可能加重居民對社區和基層政府的依附程度。就此方面而言，缺乏價值理性的協商治理實踐會逐漸消解社區善治的意義指向和價值訴求，使得具有公共理性與集體合作精神公民的成長變得更加艱難與漫長。

（二）社區協商治理的推進方略

我們正處在一個社會急劇變革的時代，這個時代不僅要求富有回應性的政府，也需要一個能夠自我調節、良性運行的社會，更需要一個多元合作、自我治理的社區。英國的社區照顧計劃和鄰里復興戰略、美國的社區主義運動、澳大利亞的與社區對話，無一不是對此的積極回應，他們都試圖通過各個行動主體的協商、合作與互嵌，以恢復城市基層社會的活力。21世紀的中國基層協商治理遵循類似路線，要結合民主生活化與生活民主化兩個方面，以社區公民意識培育為方向，以協商組織化與專業化建設為核心，以協商制度化水平提升為保障，以此推動社區協商治理的良性發展。

1.培育社區居民的理性參與能力與精神

在所有的社會和經濟活動中，人的發展是最高價值追求。社會治理最終目標也歸結為：在充分發揮每個人的潛能、理解和創造力的基礎上，真正實現個人自由和人的全面發展。放置于社區層面上，協商治理應以社區公民意識培育為導向，注重居民主體性、能動性發揮。為此，應把社區居民界定為以思考、設計、行動與自我負責為內在精神，可以積極投身于社區公共事務和社區組織中的行動主體。如博克斯所言，除卻代議者與專業化、職業化的行政管理者，公民意識覺醒與公民行動是引領21世紀社區治理創新的關鍵元素。居民不再僅僅是社區公共服務和社區公共制度的消費者和動員對象，也不是社區公共政治的旁觀者，更是社區公共事務的策劃者和行動者［5］。可以認為，社區協商的本質是社區公民有序參與社區規則制定及執行、追求現代社區共同體生活價值愿景的一種民主生活化。然而，不同于西方理論界所預設的公民意識成長的自發性，中國社區公民需要借助外力，尤其是專業性社會組織的技術介入。通過外引內化引導居民參與社區利益糾紛、居民活動公約等日常協商，通過培育公益組織和行動小組等方式使居民有更多的參與機會，從而使其習得群體決策流程，掌握公共對話技術，成長為具有現代公共精神的社區公民。

2.提升社區協商的組織化與專業化水平

非組織化的個體參與協商是一場非均衡博弈，處于碎片化狀態的居民始終處于協商的劣勢，且這種協商方式達成的決策常得不到居民的普遍認可。社區居民需要借助自治組織、社區組織和專業社工組織等組織化的力量，才能有效表達利益并參與社區公共事務協商。這要求，一是明確組織間的分工。社區居委會應負責信息的上傳下達、社區內行政服務事務以及自治事務，社會組織則應承擔起連接社區內外公益資源的責任，社區社工與專業社工機構負責治理技術的賦權，引導各類主體有效協商參與；二是加強組織間的合作。居民委員會要為居民社團、社會組織、社工提供協商平臺與介入場域，社區社工與社工機構要引導居民成立公益互助組織，為居民和其他自組織賦權增能，社會組織則要鏈接社會公益力量，提供專業化的社區服務；三是提高組織的專業化水平。“專業化的社會引入治理活動，給治理帶來便利。它提升非權力主體行動能力，減少治理成本、提高效益，轉化沖突、減少治理中的兩極對抗風險，提高治理的民主化水平，治理的合法性。”［26］基層政府應給予社區協商以制度和財政支持，可采用向第三方機構購買服務項目的方式，向社區輸入技術和資源。如采用社區公益創投、社區微自治等治理方式，鼓勵居民社團化、社團公益化的發展方向，引導居民社團成為社區協商決議的代表力量和行動小組。

3.完善社區協商的規范化與制度化程度

治理實踐中發生的運動式協商、選擇性協商以及被迫式協商，集中體現為制度化水平不高，具體表現為協商議題清單、協商主體資格認定、協商代表產生、協商程序和流程等制度缺失。這既與社區成員代表大會、居民委員會、社區監督委員會等自治機構功能混亂相關，也與基層政府和社區間既有的制度慣性相關。兩方面相互交織致使社區協商治理無章可循，或在合法與非法之間打擦邊球。為此，必須通過微觀環境的改善推動宏觀運行機制的優化，而微觀層面上的緩慢變革又有賴于精細化和精準化的社區協商制度建設。“制度規制了政府和非政府的行為體，為了共同利益而同時進行的合作，證明了接受那些原則、規范、規則和決策程序來區分并賦予規制以凝聚力是正確的。”［27］因此，應努力建設開放民主的社區協商治理體制，主要包括推動協商程序制度化、議題清單化、協商內容和結果公開化，完善協商監督、聽證、議事等制度，建立以居民為導向的協商評價制度，以此實現社區協商治理的規范化和科學化運行。