如何構建數字經濟的政策法規體系

◎中國信息通信研究院互聯網法律研究中心 方禹

數字全球化時代，數據正在成為新的生產要素。促進數字經濟發展已經成為國際共識，二十國集團通過了《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》，美國、歐盟、德國、英國、日本等主要國家和地區加緊數字經濟戰略布局。在中國，數字經濟引領中國經濟新動能，信息基礎設施以及數字化的傳統基礎設施正在成為新的基礎設施，信息產業正在成為先導產業。傳統產業加速利用互聯網，各行業ICT投入持續加大，自2002年起，歷年企業ICT投入不斷提高。數據經濟也在創新產業新形態，既催生了全新產業，比如共享單車，也促進了傳統產業變革，例如在傳統出租車的基礎上形成了網絡約租車。數字經濟也在重塑組織模式，企業組織、政府治理模式都在數字經濟浪潮下發生了變革，不斷催生新的經濟增長點，激發經濟增長活力。

2016年10月9日，習近平總書記在中央政治局第三十六次集體學習中明確要求“做大做強數字經濟”。去年10月剛剛落幕的十九大上，習近平總書記在十九大報告中進一步提出“建設科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、數字中國、智慧社會”，明確了建設數字中國的未來構想。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習，習近平總書記在學習中指出，“推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國，更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善。”在決策的最高層面，已經對數字經濟的構想和戰略進行了總體部署。

值得注意的是，習近平總書記在十九大報告中提出的“數字中國”構想，是在科學認識和把握數字經濟發展規律和趨勢的基礎上提出的最新重要論斷。從提法上看，數字中國的站位更高。數字經濟是在新技術新業態的基礎上，通過傳統基礎設施向數字基礎設施的轉型，持續形成新型生產力，從而不斷調整和變革生產關系。數字經濟關注特定產業和特定領域，在不同的發展階段，數字經濟總會表現為在少數幾個行業的迅速融合和深度發展。數字中國立足于國家高度，以整體國民經濟發展為基礎，探索覆蓋全行業全領域的數字化發展和革新，尋找各行各業中數字經濟發展的突破口，推動每個行業都能把握數字經濟發展的機遇，享受數字經濟浪潮的紅利。從本質上看，數字中國的內涵更為豐富。數字經濟圍繞新技術本身，通過催生新產業和傳統產業升級來激發新的經濟增長點。數字中國建設則是在國家高度，順應生產力發展的新需要，從底層調整生產關系，通過國家戰略引領和制度保障，營造覆蓋全社會的數字經濟發展環境。在數字中國建設模型中，數字化將越來越成為國家發展的基礎手段，適用于工業、農業和服務業等國民經濟各個領域。從實現目標來看，建設數字中國的目標更為宏偉遠大。數字經濟以經濟為核心，最終目標是實現經濟效益，形成良性的經濟生態，提供持久的發展動力。數字中國以國家為核心，實現的目標超越經濟效益，在很大程度上更關注公共利益和社會效益。以中國為數字化的核心也意味著，中國數字經濟的發展還要面臨與數字全球化的接軌，在國際舞臺上建設數字中國。因此，數字經濟發展的命題，還需要在數字中國這一更宏觀的指引下，進行具體實現。

一、數字中國建設以數字經濟發展為內生動力

數字經濟包括數字產業化，實現信息產業增加值，也包括產業數字化，實現信息技術對其他產業的貢獻。2016年，我國數字經濟規模達22.6萬億元，同比增長18.9%，占GDP比重為30.3%，對GDP增長貢獻是69.9%，數字經濟在國民經濟中的地位不斷提升。目前我國正處于數字中國的建設初期和關鍵時期，數字經濟驅動力表現突出，但存在區域發展、行業發展不平衡。從區域來看，數字經濟區域不平衡發展格局突出，不同省份差異明顯，具體表現為梯次發展趨勢：東部沿海省份數字經濟發展較好，中部省份次之，西部省份數字經濟發展相對較弱。廣東、江蘇、上海、浙江、山東數字經濟規模都突破了1萬億元，這五個省市的數字經濟總量占全國數字經濟總量的近二分之一。相比之下，寧夏、青海、甘肅等九個省份數字經濟總量均在3000億元以下，九省份數字經濟總量僅相當于全國數字經濟總量的7%。從行業來看，第三產業行業數字化水平實現29.6%，高于第一產業的6.2%和第二產業的17%。其中，第三產業中的個人消費與服務領域數字化水平又相對高于公共服務領域。

十九大報告中首次提出“建設現代化經濟體系”的戰略目標，實現這一戰略目標，需要深刻理解為什么要建設現代化經濟體系、建設什么樣的現代化經濟體系以及怎樣建設現代化經濟體系等基本問題。當前以及今后較長一段時期內，“發展數字經濟，建設數字中國”是建設現代化經濟體系的重要任務和機遇，壯大數字經濟是現代化經濟體系內涵的現實體現，也是加快促進形成現代化經濟體系的時代命題。依托建設現代化經濟體系的宏大目標，未來在數字中國戰略引領下，數字經濟還將繼續保持高速增長態勢，區域發展不平衡和行業發展不平衡也有望逐步得以扭轉。為了實現數字中國建設目標，保障數字經濟平穩快速發展，政策法規方面的制度建設十分重要。從整體上來看，數字經濟領域法律法規建設還存在滯后、空白等問題，數字經濟監管仍面臨傳統監管思路和落后監管手段的制約。解決這些問題需要頂層設計和統籌考慮，針對具體問題分類施策。不過總體而言，數字經濟制度建設中，要善用和區分政策工具的手段與法律工具的手段。

二、構建政策法規體系，保障數字中國建設良性發展

一般來說，政策工具的作用體現在促進發展，政策本身具有靈活性、及時性和時效性。政策的制定周期可以很短，一項政策的出臺能夠聚焦于特定行業，甚至是某個行業的特定方面，根據現實發展的需要來快速營造較短時期內的政策環境。政策工具適合在發展孕育期、初期使用。目前我們正處于數字經濟發展期、數字中國建設初期，還有很多行業、區域都處于數字中國建設落后狀態，需要以政策工具為主，來強化發展速度和力度。十九大報告中提出深化供給側結構性改革、實施鄉村振興戰略、實施區域協調發展戰略等，都從國家層面明確了政策方向，具體到數字經濟發展領域，還需要針對相應區域、相應行業，加快政策出臺步伐，提高政策引領力度，優先解決發展問題。與之對應，法律工具的作用主要是保障有序，法律本身具有強制性、保守性和程序性。法律的制定周期往往較長，需要經過較為嚴格的立法程序，以確保其權威性、穩定性和強制性。法律的目的是調整社會關系，它總是將成熟的社會關系上升為國家意志。法律工具往往在發展中期和成熟期使用較多。針對發展過程中凸顯出來的問題，基于深入、科學的認識，將漸趨成熟的社會關系固化為法律，避免無序發展、惡性發展等負面效應。

因此，保障數字中國建設的良性發展，需要通過構建政策法規體系來實現。對不同行業、不同區域、不同領域分別運用政策工具、法律工具。當前階段，數字中國建設應以政策引領為主，大部分行業、區域的數字經濟發展還處于構思階段和起步階段，亟需相應的政策呼應，給予必要的支持和引導，特別是在工商登記、稅收、行業準入等方面，要始終以數字中國建設的宏偉目標為指引，結合數字經濟發展的動態實踐，不斷地出臺針對性的政策措施，激發數字經濟發展的創新性和靈活性。對于這些領域和行業，要謹慎使用法律工具，秉持寬容立法的理念。法律工具具有剛性，不宜過早強調數字中國相關立法活動，以避免在數字經濟發展初期管得過嚴，扼殺了產業創新活力，影響變革動力。同時也應當認識到，數字經濟發展依托于傳統現實社會，原則上可以適用傳統的法律體系與法律關系。不過在數字經濟出現的過程中，也在部分環節和部分領域改變了傳統法律關系要素的內容，改變了傳統的法律關系或者形成了新型法律關系。針對這些問題，才需要進一步制定數字經濟發展的法律。而這種新的立法活動，也應當是建立在新型社會關系發展較為充分、法律關系較為清晰化的基礎之上。

不過，法律工具的根本保障性也不容忽視。一方面，數字經濟在互聯網發展、“互聯網+”形勢的長期基礎上，已經在部分行業、部分領域實現了成功突破，取得了較好的成績和效果。在這些行業、領域，社會關系已經逐步成熟，法律關系也較為明朗，發展中的問題也逐步暴露，甚至發生激化的風險。比如依托共享經濟而產生的網絡約租車領域，司機、乘客、平臺之間的相互關系已經基本固化并論證清楚，同時在業務發展中也出現了普遍性、典型性的問題，在一些地區這些問題的矛盾還十分突出。因此，針對網絡約租車這樣發展成熟的領域，加快立法活動就十分必要。此前中央層面已經出臺了專門的管理辦法，各地方也陸續出臺了相應的管理辦法，就是對網絡約租車發展過程中所形成的新型法律關系予以調整，解決發展中出現的各種問題，保障行業健康有序發展。另一方面，秉持寬容立法理念的同時也要避免法律滯后性的弊端。由于立法的程序性要求很高，從立法項目啟動到法律出臺一般時間較長。然而，還有很多行業、領域處于數字經濟發展初期，比如人工智能、無人駕駛等領域，過早的立法容易限制行業探索發展空間，導致整體行業發展落后。為了解決寬容立法和法律滯后之間的矛盾，需要增加立法工作的前瞻性研究，充分借鑒國外已有的有效經驗和做法，強化法律基礎理論研究，設計不同立法思路和路徑，發揮行業智庫、法律智庫的重要作用，立法工作提前布局，與產業發展同步推進，但具體立法項目可以先緩行一步，等到產業發展中后期，政策工具發生失靈情況時，快速出臺相應立法項目。

從長遠來看，數字中國建設的政策部分將在發展后期逐步弱化，其法律法規部分將最終全面出臺，形成三個層次的法律法規體系。首先是對基礎法律關系進行調整。未來要適時出臺統籌性、基礎性法律項目，解決電信和互聯網領域的基本法律關系問題，解決更廣度的宏觀數字經濟領域的基本法律關系。其次是針對具體行為的法律法規。網絡平臺是數字經濟活動的主要載體，未來要以網絡平臺為主要對象，規范網絡環境的壟斷、不正當競爭行為，同時出臺或修訂相應的立法項目，規范數字經濟中各類主體的具體行為。最后是解決運營、資源、平臺等層面的具體法律問題，通過法律、行政法規、規章在內的具體立法項目的出臺和實施，來實現對具體問題的有效法律規制。此外，實現數字經濟建設還需要重點實現數字化形勢下知識產權保護問題，在傳統較為完善的知識產權保護體系下，出臺符合數字化特點的知識產權保護法律法規，以有效應對數字環境所帶來的知識產權保護新問題。

具體來看，當前階段發展數字經濟亟需出臺一些統籌兼顧、針對性強的鼓勵性、扶持性政策，適應數字經濟發展的特點和需求，挖掘數字經濟發展的潛力，放大數字經濟發展的創新力和驅動力，在商事登記、行業準入等方面實現積極的、突破性的探索，深入推進簡政放權，營造適宜數字經濟發展的寬松環境。與此同時，還需要盡快解決三個方面的法律問題。一是形成《網絡安全法》配套法律法規，以《網絡安全法》為框架，進一步出臺相應的行政法規、部門規章以及相關標準，明確網絡安全領域基本法律問題的具體指向，為避免數字經濟發展的安全隱患奠定堅實法律基礎。二是盡快實現數據權屬方面的理論突破和制度建設。習近平總書記在12月8日中共中央政治局集體學習中強調，“要制定數據資源確權、開放、流通、交易相關制度，完善數據產權保護制度”。只有流通中的數據才具有價值，實現數據依法有序流通是確保數字經濟長久活力的基石。數據權屬問題模糊不清，會給數據產業帶來制度障礙，埋下法律風險，實踐中也已經對數據交易、數據挖掘等產業的發展形成了制約。應對這一難題，有必要通過政、企、學、研等各界聯合發力，通過立法解釋、行業指引、理論突破等多渠道，共同尋求數據權屬這一難題的根本解決。三是調和個人信息保護與數字經濟發展之間的矛盾。個人信息是最具有價值的數據。收集、使用個人信息是數據產業發展的核心動力之一，通過云計算、大數據等技術，深度挖掘個人信息能夠產生不可估量的數字經濟價值，未來以人工智能為代表的新興業態，也在很大程度上依賴于對包括個人信息在內的眾多數據的收集和使用。然而，個人信息安全問題也是網絡安全問題的薄弱環節。安全與發展的平衡是網絡時代的普適性問題，數字經濟發展中，更應該優先保護公民的個人信息利益，還是更應該優先發展壯大數字經濟，如何尋找到個人信息保護與個人信息利用之間的平衡點，是當前需要重點解決的難題之一。美國、歐盟等都在個人信息保護和產業發展之間表達了明確的態度，近年來俄羅斯等國也在個人信息保護方面逐步形成了自己的做法。我國現在還正在面對著這一挑戰，亟待在《網絡安全法》等法律規定的框架下尋找產業出路，也為《個人信息保護法》的制定提出了訴求。