美國《國家網絡戰略》的體系解構及應對策略

◎天津大學法學院 田源

9月20日，美國《國家網絡戰略》（以下簡稱《戰略》）正式出臺。《戰略》全文洋洋灑灑數萬言，詳細闡述了美國網絡安全的4項支柱、4項目標、10項措施以及42項優先行動，體現了特朗普政府一貫的執政特點和治網理念。這份被譽為15年來首份完整清晰的“美國國家網絡戰略”，既不是空穴來風，亦不是特朗普的拍腦袋決策，而是對美國近幾屆政府決策者的網絡戰略思維的繼承與發展。早在2003年，在“9.11事件”的刺激下，布什政府就頒布了《保護網絡空間安全的國家戰略》及相關的政策法令。時至布什執政末期，美國的網絡安全戰略的雛形已現。受2008年國際金融危機影響，奧巴馬政府也相繼發布了《網絡空間國際戰略》《網絡安全國家行動計劃》等系列政策文件。特朗普政府上臺后，迅速出臺了《增強聯邦政府網絡與關鍵基礎設施網絡安全》13800號總統令，并發布了《國家安全戰略》報告。此次《戰略》以特朗普簽署的總統令為藍本。其中，關于四大支柱的戰略布局，與去年年底出臺的《美國國家安全戰略》一脈相承。

一、關于《戰略》的體系解構

（一）手令部分

《戰略》主文之前的總統手令部分，將網絡空間安全提升到國家安全和人民繁榮的根本以及人民生活基本組成部分的高度，并以“競爭對手增加了惡意網絡活動的頻率和復雜性”為由，倡導對網絡空間安全的共同保護。同時，回顧了美國新一屆政府18個月以來應對網絡安全挑戰的舉措，借此拋出國家網絡戰略的基本框架。

（二）引言部分

《戰略》的引言部分，開宗明義就以美國的價值觀為標尺來鞭撻競爭者和對手的網絡空間行為。基于網絡空間在美國社會和政治生活中的重要地位，維護美國在網絡領域的霸主地位的目標導向，以及競爭對手帶來的網絡安全挑戰等要素，論證了《戰略》出臺的必要性。在倡導美國主流價值支柱觀、渲染外部競爭威脅的基礎上，提出了《戰略》的四項支柱，并就其價值前景做出展望。值得注意的是,引言部分篇幅雖然不長,卻又有兩處對我國作出惡意攻訐。一處惡意誣稱“中國參與網絡經濟間諜活動、存在數萬億美元的知識產權盜竊”。另一處警示性地指出“俄羅斯、中國、伊朗和朝鮮都利用網絡空間來作為挑戰美國的手段”，并將其輕蔑地歸結為“魯莽行為”。

（三）主體部分

《戰略》主體內容部分，以4項支柱、4項目標、10項措施以及42項優先行動為基本脈絡鋪展開來。

支柱一：保護美國人民、國土及美國人的生活方式。主要目標是管控網絡安全風險，提升國家信息與信息系統的安全與韌性。具體包括保護聯邦網絡與信息、保護關鍵基礎設施、打擊網絡犯罪，完善事故報告制等三項舉措及18項優先行動。該支柱旨在構建攻防并舉的復合化保護體系。一方面，通過強化管理監督、優化角色定位等手段，加大對重點領域、設施的防護力度；另一方面，結合機制革新、立法修繕及國際協作等手段，強化對網絡犯罪的打擊。

支柱二：促進美國的繁榮。主要目標是維護美國在科技生態系統和網絡空間發展中的影響力，包括培育充滿活力和彈性的數字經濟、培育和保護美國的創造力、培養優秀的網絡安全人才等三項舉措以及12項優先行動。該項支柱方案以數字經濟為龍頭驅動，著眼于對新興技術領域領導地位的維護和技術創新領域的知識產權保護。同時，多措并舉強化對網絡安全人才的發掘和培養。

支柱三：以實力求和平。主要目標是識別、反擊、破壞、降級和制止網絡空間中破壞穩定和違背國家利益的行為，同時保持美國在網絡空間中的優勢。具體包括通過負責任的國家行為規范增強網絡穩定性、對網絡空間中的不可接受的行為進行歸因和威懾等兩項舉措及5項優先行為。該項支柱內容采取一軟一硬的兩手策略。一軟，是指建立在國際法基礎上的網絡空間負責任國家行為框架，鼓勵各國普遍遵守網絡規范。一硬，則是指借助并保持情報領域的世界領先地位，快速鎖定并公開惡意行為者，予以公開并實施“后果”措施。

支柱四：擴大美國影響力。主要目標是保持互聯網的長期開放性、互操作性、安全性和可靠性。具體包括，促進開放、互操作、可靠和安全的互聯網、加強網絡能力建設等兩項舉措及6項優先行為。該支柱項目以“保護和促進互聯網自由”為目標，以“強化國家、產業界、學術界和公民社會合作”為手段，倡導建立國際間的“多利益攸關方模式”以及“可互操作和可靠的互聯網基礎設施”，其目的在于“促進和維護美國在世界范圍內的創新市場”和“提高美國優化技能、資源、能力以應對共同威脅的能力。”

二、關于《戰略》體系的分析

《戰略》體系歸結起來，可以概括為“一個轉型、兩項驅動、三種趨勢、四手準備”。

（一）一個激進轉型

作為國家戰略體系的重要組成部分，美國的國家網絡戰略歷經了長期漸進式的轉向，但此次《戰略》的出臺無疑是一次激進轉型。早在克林頓時期，美國的網絡戰略的基本面是“全面防御”，重點維護網絡基礎設施的安全；布什政府時期，網絡戰略的重心偏向反恐領域，強調的是“攻防結合”；奧巴馬政府時期，國家網絡戰略逐步由被動預防向主動威懾轉型。而此次《戰略》以及前期《國家安全戰略》的相繼出臺，放寬了使用數字武器實施“進攻性行動”的操作權限，加大了美國與他國擦槍走火的風險幾率。《戰略》支柱3中甚至做出了“迅速讓惡意行為者付出慘重代價”的危言恫嚇，這充分彰顯了特朗普政府治下的美國網絡國家戰略，已由傳統的實力威懾向實質進攻邁出了關鍵一步。

（二）兩項內外驅動

結合報告文本以及相關背景，我們認為《戰略》出臺的動因可以歸結為主客觀兩個層面。客觀層面，對本國安全利益的維護是促使網絡安全戰略轉型的外部驅動。2013年以來，美國國家情報總監辦公室歷年發布的《全球威脅評估報告》始終將網絡攻擊列為對美國國土安全威脅的首位。正如特朗普聘任的鷹派國家安全事務助理約翰·博爾頓所說，“采用新戰略的原因是‘美國人和我們的盟友每天都在網絡空間受到攻擊’，美國的目標是‘在網絡空間創造威懾結構’。”這種為維護本國網絡安全不惜以犧牲或侵害他國網絡安全為代價的戰略安排，充分體現了美國所奉行的“以暴制暴,以惡制惡”同態復仇邏輯，以及“美國優先”的霸道價值觀。

主觀層面，奪取并保持網絡空間的絕對領導權和“網絡戰”中的絕對主動權，是美國制定網絡安全戰略的內在動力。網絡空間是未來全球經濟、政治、文化等領域活動運行的基本載體。搶占這一戰略高地并掌控話語權是美國鞏固其霸權地位的必由之路。正是看到包括中國在內的發展中國家憑借后發優勢，在網絡空間領域內不斷縮小與其之間的差距，感受到了切實威脅和壓力的美國，這才撕去了“獨立、平等、自由、民主”的面紗，通過出臺《戰略》，實施了此次圖窮匕見般的轉型。

（三）三種鮮明趨勢

一是導向性愈發鮮明。“推特總統”特朗普雖然行為乖張，但在政策擬定和執行層面，較于前任奧巴馬更為務實。這份《戰略》看似體系龐雜、行文錯亂，實則暗藏機心、步步為營。42項錯綜復雜的優先行動以及更為細化的戰術層面措施，被科學有序地套嵌在整個戰略體系當中，并處處凸顯“美國優先”這一霸權主義價值導向。譬如，報告中關于“美國創造了互聯網，并與全世界分享”“美國人的智慧推動了網絡空間的發展”等表述，充分展示了美國對本土價值觀的極度自負。支柱3中“對網絡空間中的不可接受行為進行定性和威懾”的措施擬定，更是彰顯了其既要當游戲規則的制定者，又要做這場游戲結果的裁決者的野心。

二是指向性愈發精準。相較于舊有文本對競爭者和對手作出泛指、類稱的慣常做法，此次《戰略》開始由以往的平均用力到現在的精準打擊轉型。針對中、俄等國，尤其是中國這一主要“競爭對手”采取了更為粗暴直接的“點名批評”。譬如，《戰略》中涉及“經濟間諜”三處，除開篇就誣稱我國“參與網絡經濟間諜活動”外，一處直言“有害”，另一處則明令“打擊”。這充分表明我國在網絡空間領域早已被美國鎖定為打擊標靶，可以預見的是，在《戰略》出臺后必然會有一系列更為精細化的實施法案相繼出臺，進而形成以《戰略》為核心，以配套法案為翅翼的戰術集群，引導各方力量對我國實施愈發猛烈的蓄意排擠和強力打壓。

三是危害性愈發深重。在即將到來的11月，特朗普將迎來關乎總統寶座歸屬的中期選舉。為了贏得更多選票，美國或將進一步擠壓我國在網絡空間內的活動空間，甚至不惜侵犯到我國的網絡空間主權。《戰略》通過系統化的優先行動不僅加強了美國國內的技術安全防護，更布局了國際領域對中國的技術圍堵。當前和今后一段時期，在人工智能、機器人、5 G網絡建設等技術領域，我國將遭受美國及其盟友的嚴密圍堵封鎖，利用技術優勢“卡脖子”的做法將會反復上演。在網信及其相關領域的經貿互動，也必將遭受到更為嚴苛的差別待遇及歧視待遇。甚至不排除近期的中美貿易摩擦會進一步升級，導致戰火由實體經濟蔓延至虛擬經濟。

（四）四步先手準備

《戰略》的出臺，凸顯了美國已由以往的包藏禍心，到而今的圖窮匕見。之所以有恃無恐，更多是因為美國已然完成了下先手棋的戰略準備。

一是網絡基礎設施的高度壟斷。美國之所以能夠將霸權主義延續至網絡空間，除了具備在網絡立法、形象塑造、政企協同以及國際合作等領域的軟實力之外，其作為核心設備發源地和最大軟硬件資源占有國的地位在相當一段時期內難以撼動。譬如，全球通信線路中的主干線多數分布在美國，且全球各地的通信都要經過美國的主干線，美國可以通過控制通信干線來切斷任意國家的信息流向。同時，美國還通過運用門戶網站、搜索引擎等方式控制全球信息源，對別國的價值導向和輿論傾向做出刻意引導。

二是網絡技術儲備遙遙領先。長期以來，美國始終牢牢控制著IP地址分配、管理著國際互聯網的根域名，主導著網絡產業鏈的關鍵環節，這使它在網絡空間技術層面具備壓倒性優勢。這種極不對稱的技術實力優勢，使得美國可以輕而易舉地實現大范圍竊聽監控或局部的網絡攻擊試探，甚至是發起規模化的網絡戰爭，對別國的網絡安全造成致命打擊。

三是網絡作戰部隊戰力形成。2018年5月17日，美國國防部網絡司令部曾對外宣稱，美網絡司令部下的133支網絡任務部隊，軍種涵蓋了海陸空及海軍陸戰隊，并且已全部實現全面作戰能力。這一“秀肌肉”的舉動可被解讀為在《戰略》出臺前夕的刻意造勢。值得注意的是，自1991年海灣戰爭期間美軍對伊拉克實施的網絡戰至今，將近30年的時間內，美國的網絡作戰部隊不僅在軍內的地位不斷升級、規模不斷擴大，其戰術、戰法也飽受實戰檢驗，戰斗力不容小覷。

四是網絡政策導向強力傾斜。為保障《戰略》的實施，報告引言部分直言 “國家網絡戰略的制定是按照國家安全戰略的支柱組織的”，并明確表示“國家安全委員會工作人員將與政府各部門、機構以及管理與預算辦公室（OMB）協調制定適當的資源計劃，以實施這一戰略。”支柱1中“打擊網絡犯罪并改進網絡事件報告”措施部分更是指出，“政府將努力確保我們的聯邦各部門和機構擁有必要的法律權威和資源，以打擊跨國網絡犯罪活動……”。四大支柱體系內，多處明確了聯邦政府與網絡安全實體在共享信息、共擔風險、引導投資、培養人才等多個維度的合作框架，充分體現特朗普政府對《戰略》推行不遺余力地政策扶持。

三、關于《戰略》的應對策略

基于歷史經驗和現實風險的雙重研判，一場網絡空間內的中美較量已然是不可避免。面對武裝到牙齒的強勁對手，以及黑云摧城一般的嚴峻態勢，畏縮逃避的鴕鳥心理和蠻干拼命的莽夫情緒顯然都是不足取的。如何應對這場欲來之山雨，如何養成兵來將擋、水來土屯的招架之功？如何練就見招拆招、甚至以牙還牙的還手之力？建議從四個層面重點切入。

（一）關鍵技術領域的實質突破

美國之所以能夠將霸權主義延續至網絡空間，其作為互聯網概念、關鍵技術與核心設備發源地和最大軟硬件資源占有國的地位，是其最大的硬道理。憑借這一既有優勢，美國在一定程度上可以對全球網絡空間進行有效的管理與控制。相比之下，網絡核心基礎設施的相對落后，核心關鍵技術的仰人鼻息，是我國最大的“命門”。正如習近平總書記所指出的，“關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的。”依靠別國施舍、他人救助來實現網絡技術的革新無異于天方夜譚，唯有走自力更生、艱苦創業的道路。第一，要發揮一項優勢。我國社會主義制度的最大優勢就是能集中力量辦大事，過去搞“兩彈一星”等靠的是這一優勢,今后的網絡關鍵技術研發同樣要善用這一優勢。第二，要實現兩翼齊飛。將關鍵技術的研發與專業人才的培養擺在同等重要的位置。瞄準網絡技術的關鍵領域和薄弱環節，在產品研發、技術創新、工藝升級上下大力氣，清除空白地帶和填補明顯漏洞。注重對專門技術人才的培養、發掘、招錄和保護，與市場在給予政治待遇、編制保障的傳統做法基礎上，提供符合人才價值和市場標準的對價薪資，確保優秀人才能夠招得來、留得住、用得好。第三，要用好三項保障。從政策扶持、資金支持、立法保障等方面多管齊下，共同鼓勵網絡技術領域的創新發展。通過出臺定位精準、務實管用的扶持性政策，為網絡技術研發提供政策引導，破除有礙創新的體制機制障礙、強化多領域、多部門之間的互動協調，著力激發創新活力。加大對網絡技術、網絡基礎設施建設方面的資金投入，尤其在關鍵節點和薄弱環節做到有的放矢，著力提升創新動力。進一步建立健全知識產權、技術研發等領域的專門立法，強化對技術仿冒、侵權行為的打擊精度、懲處力度、治理效度，保障創新的持久性。

（二）游戲規則層面的善作善為

長期以來，國際政治、經濟、文化等領域內的話語權，大多由以美國為代表的西方發達國家所牢牢把持。美國更是長期扮演著游戲規則制定者和裁判者的雙重角色，并將這一趨勢延續至網絡空間領域。美國善于創造和利用既有游戲規則，借助強勢地位將本國利益最大限度地以國際公約、條約以及區域貿易協定等形式加以固化，并借此向包括中國在內的發展中國家發難。隨著我國國家實力和國際影響力的逐步增強，上述手段不再奏效，美國更是憑借技術先發優勢和既有實力地位，通過出臺國內政策、法案對后發國家實施網絡領域的長臂管理。此次《戰略》的出臺，同樣是美國通過創設游戲規則侵害別國主權的又一次故伎重施。對此，我們一方面要善用既有規則。近年來，在領土爭端、經貿糾紛等多個領域，由于我國對國際公約、協定等游戲規則的認知不清而陷入被動局面的案例頻頻上演。強化規則意識、吃透規則內容、洞悉規則技巧，并下大力氣培育一批熟諳國際游戲規則的復合型人才，是扭轉我國網絡空間領域被動局面的治本之道。另一方面，善于創新規則。作為新興大國，中國在恪守國際公約、準則的基礎上，既要努力在既有的網絡規則框架內爭取更多的話語權，更要積極參與國際網絡規則的制定。善于凝聚多國共識，提出符合本國及大多數國家利益的原則目標及規則條款，并敢于在部分優勢網絡技術領域倡導形成新的價值理念和規則體系，變長期以來的被動挨打為主動出招。

（三）既有資源層面的整合優化

《戰略》的四大支柱構成當中，與網絡安全息息相關的技術研發、風險防范、投資收益等領域，處處體現著政府與私人及公共實體之間的協同合作。政企合作、軍民融合不僅是我國長期以來的優良傳統，在十九大報告中更是上升為國家戰略。現階段，我國政企、軍民之間的互動合作狀態尚且停留在鋪攤子的粗放型階段，距離網絡安全技術研發等高精尖領域的集約型融合標準還有很大提升空間。在網絡技術領域的軍民融合過程中應當遵循三項準則：第一，堅持國家主導。網絡技術領域的軍民融合，在實現“民參軍”“軍轉民”的互動式合作的過程中，要堅守國家對關鍵網絡技術、產品的主導權和話語權，始終保持對國家利益的維護和國家安全的保障。第二，尊重市場規律。堅持國家主導的同時，也要自覺遵循市場規律。惟有實現兩者的有機統一，才能吸引越來越多的民間力量參與到軍民融合的進程中來。以往不惜成本研制的軍用技術產品，也會因符合市場導向而適銷對路，降低高企研發成本的同時，更能獲得產品升級改進所需的試驗場和訓練營。進而提升融合效果，優化戰時履約能力。第三，強化法治保障。軍民融合推進中的最大隱患即在于對核心技術和國家秘密的安全防范。建議以立法手段，加大對竊取、泄露、丟失網絡核心技術和關鍵數據資源的懲處，并以文件規章等制度化形式做好日常管理監督規范，將潛在的風險降至最低限度。

（四）國際輿論形象的革新形塑

我國在國際上常被別有用心者貼上黑客發起國、網絡恐怖主義來源地等污名化標簽。此次《戰略》更是將我國蠻橫地推上“經濟間諜”的審判臺，對我國的國家形象和國際地位造成雙重貶損。反觀美國，雖然經常憑借國家實力粗暴干涉別國內政外交，但卻擅長操縱國際輿論。美國精心構設的網絡秩序維護者和網絡攻擊受害者的復合形象，為其博取了國際社會的支持響應和理解同情。建議采取如下步驟加以應對：第一，清晰定位。國際形象的塑造離不開清晰明朗、目標精準的形象定位。這一定位既要具有中國特色，更要復合世界主流價值觀。結合我國的歷史傳承及當下的國情社情民意，和平包容、文明謙遜、誠信負責、和諧有度等元素，都應當在這一形象定位中得以凸顯。第二，消除誤解。或因國與國之間的文化習俗、觀念差異，或因別有用心者的刻意抹黑，世界范圍內仍有部分國家對中國的國家形象存有誤解。這就需要運用網絡技術、適用新興媒介，以喜聞樂見的形式，向世界講述中國故事，展現中國特色、中國風格、中國氣派，借此消除國與國之間的猜疑和誤解。第三，結交伙伴。團結一切可以團結的力量，是中國共產黨取得革命勝利的經驗法寶。在網絡技術領域，我國要扭轉不利形象，更要善于團結一切志同道合的伙伴國家。在網絡空間領域與伙伴國家的交往過程中，不僅要喻之以短期之利，更要曉之以理、明之以義，并從制度安排、規則設定等層面，謀求在網絡空間內共同發展的規劃和遠景目標，形成牢不可破、互為依托的價值命運共同體。