特大城市工會創新發展道路實踐探索*
—— 以工會十六大以來北京工會發展為例

張孝梅

（北京市工會干部學院，北京 100053）

在京津冀協同發展戰略背景下，北京開始步入新的發展階段，面臨難得的歷史機遇，這無疑給工會發揮作用提供了廣闊的舞臺和空間。然而，面對新情況和新要求，北京工會在體制機制、服務職工手段方式，以及自身建設等方面還存在不足，與黨政和職工的要求期盼還存在一定差距。如何更好地擔當時代賦予工會的歷史使命，是北京工會必須破解的命題。為此，北京各級工會深入學習習近平關于工人階級和工會工作的重要論述，在全總和北京市委的領導下，明確了北京工會工作的總體任務：“團結動員全市廣大職工為建設國際一流的和諧宜居之都、實現中華民族偉大復興的中國夢做出積極貢獻”。同時結合首都轉型時期發展特點，進行了系統性變革與實踐探索。為我國特大城市轉型升級過程中如何發揮工會作用，不斷創新發展具有中國特色、時代特征的工會工作，提供“北京模式”的樣本借鑒。

一、創新發展的思考主線與理念轉型

隨著北京城市功能定位的落實推進，黨政、職工、行業、企業等各方主體對工會期待越來越高。如何更好實現圍繞中心，服務大局“公轉”，與服務職工群眾“自傳”有效融合,相得益彰，北京工會審時度勢，轉變發展理念。

在創新發展過程中，北京工會基于以下思考主線：一是把握時代特點，轉變工作方式。在國家發展大的戰略背景下，首都經濟結構、社會結構正在發生深刻變化，勞動關系趨于復雜，成為影響社會和諧穩定的重要因素。北京轉型面臨雙重挑戰：盡快提升職工素質，保障人才供給；避免職工權益受損，維護社會和諧穩定。如何把握時代特點，有效參與轉型期社會治理已成為北京工會工作創新發展的“新常態”。二是明確歷史使命，強化改革擔當。2015年，《群團工作意見》、《全國總工會改革試點方案》相繼出臺，具體明確了工會的歷史使命和時代擔當。北京工會從解決根本性問題入手：以政治性、先進性作為服務大局的立足點和著力點，在促進勞動關系和諧穩定，提升職工素質方面下功夫；以群眾性作為工會工作的出發點，加強調研，切實提供服務維權的針對性，增強職工群眾的獲得感；增強問題意識，堅持中國特色社會主義工會道路，進行系統改革，為工會事業健康發展鋪路奠基。[1]三是在統籌兼顧基礎上，聚焦階段性目標。把“建立具有時代特征、首都特色的職工維權服務體系”作為北京工會階段性重點工作目標。

同時，北京工會在發展理念上實現了三重轉型。一是實現從工會組織有形覆蓋擴張向工會工作有效建設的轉型。以往工會過于重視基層工會組織的高覆蓋率，一定程度上忽視了后續建設，結果出現基層工會“建起來，轉不起來，轉起來，活不起來”的“無效覆蓋”狀態。為此，在提高建會和入會率基礎上，北京工會以“抓基層、打基礎、增活力”為重點，全面增強基層工會工作內在動力。同時構建現代工會治理體系，全面促進工會服務、維權、維穩工作的時效性。二是實現從自我循環封閉運轉向開放共享合作轉型。北京工會加強與系統內外不同主體間的交流合作，搭建共享平臺，不斷提升社會化供給能力。三是實現從行政指令供給向職工需求供給的轉型。北京工會改變由機關定計劃的方式，開啟“走近職工-了解需求-搭建平臺-公開招募”的社會化運作模式，提供更精準優質的服務。

二、創新發展的視角

城市發展問題、產業空間調整問題、人口膨脹問題、職工權益問題，這些都是影響工會工作的關鍵變量，也是工會創新發展要思考的核心要素。關于創新發展，北京工會堅持“系統設計、協同推進”原則，展現了特大城市工會在經濟社會轉型過程中的風采與時代擔當（見圖1）。

圖1 北京工會創新發展的視角

（一）立足戰略

近年，北京肩負著落實城市功能定位的歷史使命。如何主動服務大局，發揮更加積極的作用，工會需要進行系統的戰略謀劃。

1.頂層設計指導工會工作的綱領性文件。2014年，北京市委出臺《中共北京市委關于進一步做好工會工作的意見》（簡稱《意見》），為新時期北京工會事業明確了定位。意見突出“充分發揮工會組織作用，團結動員全市職工為建設國際一流的和諧宜居之都而努力奮斗”的時代主題，明確了未來五年北京工會工作的總體和具體目標與任務（見表1）。[2]

表1 北京工會工作“1+15”文件邏輯關系[3]

2.全面規劃職工發展。2016年，全國首個省級圍繞職工全面發展的“十三五”專項規劃——《北京市“十三五”時期職工發展規劃》，由北京市總工會發布。規劃指出，在“十三五”期間，北京市要通過打造職工維權與服務體系，讓職工實現體面勞動，得以全面發展。主要在六方面改善職業發展環境：一是就業質量顯著提高；二是收入增長保持同步；三是勞動保護全面落實；四是保障形式多樣到位；五是參與渠道便利暢通；六是發展平臺廣闊可選。規劃是在繼承和延續“十二五”規劃基礎上形成的。《北京市“十二五”職工發展規劃》首次確立了職工的“六權”（就業、收入、安全、社會保障、參與、職業發展）發展權體系格局?！笆濉币巹澾M一步細化了階段目標和最終目標（見表2）。規劃充分吸收近年首都工會改革創新、深化發展的成果，強化了新時期工會組織在維護職工權益、增進職工福祉方面的地位和作用。[4]

表2 北京市職工“十三五”發展規劃的目標

（二）法治思維

隨著勞動關系主體及其利益訴求多元化，一些基層單位出現了建會難、集體協商機制不暢、民主管理滯后等突出問題。2016年，北京市總工會對《北京市工會法實施辦法》進行了修訂和完善，通過立法重新界定工會、企業和相關主體責任，調整勞動關系各方權利義務，體現了立法精神和地方特色。主要修訂內容如下：一是擴大會員身份條件的確定范圍。為農民工等特殊群體入會確立了法律依據。二是完善組織體系建設。進一步區分產業工會和區域性、行業性工會聯合會的定位，明確上級工會幫助、指導基層組建工會的職責。三是完善職工維權機制。健全工會組織監督維權的具體程序。增加區域性、行業性集體合同標準的規定。四是完善企業民主管理制度。新增職代會制度作為企業民主管理的基本形式的規定，修改了需經其審議通過的事項。增加廠務公開制度及具體事項和程序。五是加大工會經費收取支持力度。增強催繳程序和增加職工籌備建會期間的費用收取等內容。六是細化法律責任。對違反工會法的各方主體法律責任作了進一步程序性的細化，增強了操作性。[5]

（三）面向未來

有學者預測，受人口規模和人口結構的變化影響，北京市勞動力市場將遭遇“總量荒”和“結構荒”的雙重困境。[6]為此，北京工會面向未來，發揮“工會大學校”作用,搭建平臺，探索產業升級、人才培育、城市發展相融合的機制。一是加強職工思想道德素質建設。開展“中國夢·勞動創造幸?！苯逃龑嵺`活動。弘揚勞模精神，建立勞模墻，創建 “勞模創新工作室”。推薦職業道德標兵，引導職工愛崗敬業。二是加強職工科學文化素質建設。推行工學結合、校企合作的技術工人培養模式。擴大“在職職工職業發展助推計劃”的助推范圍。通過優惠政策、學費資助、學分累計等手段，幫助農民工提升學歷層次。三是加強職工技術技能素質建設。培養符合未來北京城市發展需求的技能人才，推廣“培訓-練兵-比武-晉級”四位一體職業技能培養機制和“現代學徒制”培訓模式。選樹德藝雙馨的“北京大工匠”，加大對創新成果的獎勵，提高成果轉化率。[7]

（四）積極應對

面對勞動關系領域出現的新情況以及職工的新期待，北京工會構建維權服務“雙體系”。 一是構建“法治化、規范化、動態管理”的職工權益維護體系。積極促進勞動關系三方協調機制發揮作用；加強企業民主管理工作；融入首都社會矛盾多元調解體系；強化勞動關系預防預警機制。北京市總工會于2017年出臺了《關于加強職工福利費及教育經費使用、勞動保護標準、高技能人才待遇、帶薪年休假等集體協商工作的指導意見》，以“四必談”為抓手推動了工資集體協商邁上了新臺階。二是構建“社會化、信息化、普惠制”的職工服務體系。努力推動“北京工會三級服務體系”，與“黨建服務體系”、“政府社區服務體系”實現有效對接，積極主動參與社會治理。同時以工會服務站和職工之家實體化建設為抓手，打通工會服務職工群眾最后一公里。

（五）以人為本

工會工作的持續創新發展，離不開人才，離不開一支強有力的專業化、職業化的人才隊伍。為滿足新時期工會事業發展，北京工會重點在以下方面加強了隊伍建設：發揚首都職工自信自強精神，鼓勵職工互濟互助、自我服務，培育“首都職工志愿者隊伍”；根據職工服務及維權需求的多元化，從工會組織內及社會招募培養專業化人才，主要包括“工會專職律師”、“工資集體協商指導員”、“職工就業輔導師”、“職業發展培訓師”、“心理健康輔導師”以及“勞動法律監督員”、“勞動爭議調解員”和“專職工會社會工作者”等；成立職工發展研究機構，持續深入研究 “首都職工隊伍發展狀況”，對首都職工發展存在的問題予以分析并提出系統性解決方案，引導政府、工會、行業、企業、職工等各相關主體關注職工發展，做出各自努力。

（六）經費保障

北京工會在保護職工權益、助推職工發展、提升職工服務方面投入了大量經費。一是鼓勵職工創新創業，對符合首都產業結構調整的創新工作室和創業活動給予專項財政支持和金融支持。2017年推出“首都職工創業小額貸款”服務項目，為符合條件的工會會員提供擔保和全額貼息。 二是對“職工之家”建設和職工教育培訓設施設備投入給予經費支持。三是開展 “在職職工醫療互助保障計劃”，實現職工醫療費用 “二次報銷”。2012年該項目啟動，開創了全國在職職工醫療互助保障門診理賠的先河。作為社會基本醫療保險的有益補充，“二次報銷”以其惠普制、便捷性，成為北京工會最具社會影響力的服務項目。[8]為保障服務職工各項工作經費能夠足額提取并用于職工，北京市總工會于2016年底聯合市人社局、財政局等政府四部門制定了《關于進一步加強服務職工工作經費保障的意見》，對服務職工工作的四項經費——“工會經費、職工福利費、職工教育經費、勞動保護費”的提取及使用做出了明確規定。2017年，北京市涉及“四項經費”支出163.3億元，使百萬人次職工受惠。其中包括職工福利費73億元、工會經費57.5億元、職工教育經費18.1億元、勞動保護費14.7億元。

三、創新發展的路徑與成效

北京工會面對新要求，在傳承基礎上，學習運用新理論、開拓新思路、采取新舉措，推動工會事業發展，其創新發展路徑如下：

（一）注重頂層設計，有效提升工會參與社會治理的能力

北京工會立足時代，就如何跟上首都轉型步伐，實現自身轉型，在城市轉型發展中建功立業做貢獻，進行了系統的頂層設計。

一是全面描繪規劃工會事業藍圖，清晰目標和任務。規劃出臺首都工會事業發展的指導性文件——“1+15”文件，聚焦主責主業，有目標、有方法、有保障；對職工發展，實現體面勞動，出臺專項“十三五職工發展規劃”，給出階段性、數字化具體實現目標；二是推進組織機構改革，強身健體。對于原有組織體系 “上強下弱”、“上熱下冷”的局面，北京工會從增強領導機關代表性入手，選拔基層職工代表進入領導機構，增強源頭參與率；通過“減上補下”，把人財物資源向基層傾斜，把更多的機關干部充實到基層，激發基層工會組織活力；建立了一支社會化專業化的工會工作者隊伍，在選用育留上制定了相應的激勵約束機制。三是保障工會工作合法合規開展，出臺相關法律法規、政策文件。隨著新經濟的發展，大量新的就業形態和用工形式出現，原有法律政策已經不能適應和保障工會服務和維權工作正常開展，出現了很多工會工作覆蓋盲點和空白點，諸如：新業態勞動關系認定問題、勞動者入會及權益維護服務問題；農民工、季節工、勞務派遣工、機關事業單位編外人員的入會問題、權益保障等問題。北京市總工會因此出臺了新的《工會法實施辦法》、制定了系列有關民主管理、工資集體協商、經費提取與使用等職工維權與服務方面的政策文件，保障工會依法合規工作，提升服務和維權的廣度與力度。四是打造首都特色、時代特點的工會服務品牌。秉持“服務+維護”的工作理念，北京工會打造和做強了系列深受職工歡迎的特色品牌：“北京市工會三級服務體系”、“首都職工素質建設工程”、“在職職工醫療互助保障計劃”、“在職職工發展助推計劃”、“北京大工匠”、 “勞模墻”、“溫暖基金會”、“首都職工創業小額貸款”、“首都職工志愿者”等一批品牌，提高了首都工會的辨識度和認可度。

（二）搭建平臺，發揮樞紐型社會組織作用

作為樞紐型社會組織，北京工會加強與社會各類主體溝通合作，引領建立和諧勞動關系的同時，開放思維，在服務和維護職工權益方面引進社會力量，進行“供給側”改革。

由于受限于工會組織自身基礎，能力和專業化程度等問題，北京工會在如何改善供給能力方面進行了探索嘗試。2012年以來，北京市總工會以購買社會服務為切入點，通過普惠制、項目制、社會化運作方式聚合社會資源，形成了具有惠及民生、維護權益等多功能的社會樞紐型平臺。通過這個平臺，不斷提升優化各類服務職工載體的實際功能，推進工會工作專業化，形成了系列北京工會工作品牌。為了規范運作，先后出臺《北京市總工會購買社會組織服務管理辦法（試行）》等系列制度文件，完善暢通服務維護職工權益的機制和模式。經過多年實踐，北京工會拓寬了工會社會化服務的渠道，團結凝聚了眾多社會人士和社會組織，解決了工會組織相關領域人才不足，專業不強的問題。面對勞動關系趨于復雜，職工需求多元的客觀形勢，北京工會發揮了樞紐型社會組織的積極作用，為職工提供了更加精準的服務模式。

（三）客觀評估，推動工會工作全面發展

北京工會在不斷“去四化，增三性”過程中，引入基層工會會員民主評議機制，在服務職工項目方面，引入第三方獨立評估機制，搭建了職工、社會組織、政府等主體參與的多維度工會工作評價體系。[9]客觀的評估機制，有利于激發工會組織活力、制度活力、隊伍活力、服務活力，全面促進提升工會工作。北京工會秉持開放共享理念，兼收并蓄各方意見和建議，以“黨政認可、職工滿意、社會支持、依法合規”作為工會工作的標準。為實現工會組織有形覆蓋和工會工作有效覆蓋，北京工會定下階段性目標，自2015年起，經過5年努力,“基本實現基層工會工作在工會會員民主評議中滿意率普遍達到90%以上，真正使職工在遇到困難時想得起、找得著、靠得住?！盵10]

（四）積極應用現代技術，打造與時俱進的智慧型工會

北京市總工會依托由1個市級職工服務中心、17個區級職工服務（幫扶）中心、230個街道（鄉鎮）工會服務站構成的三級工會服務體系，以及12351職工服務網，建立形成了北京市職工信息基礎數據庫。一是打通全市工會系統區域間、行業間數據信息上傳通道。各基層工會對本單位會員信息進行動態管理，對職工實名制服務、維權信息實時更新上傳。二是充分開發利用數據資源，以精細管理、精準服務為主要內容，實現工作流程優化再造，打造智慧型工會。同時打造“互聯網+工會”，讓職工群眾在服務產品、服務形式、服務時空以及權益維護等方面有更多選擇，打破了以往受時空條件限制對工會發揮服務維護功能的掣肘，提高了工會工作的時效性。對互聯網、大數據的充分利用和挖掘，拓寬了工會工作對象和活動空間，同時互聯網、大數據的開放共享性，為北京工會工作的社會化奠定了基礎。目前北京各級工會提供的“法律服務”、“技能助推”、“文體推介”、“醫療互助”、“健康促進”、“職業康復”、“意外保障”、“心理關愛”、“困難幫扶”、“母嬰關懷”十大服務品牌，以“互聯網+”模式加以推廣實施，通過對大數據的適時分析，服務品質不斷提升改善。

北京工會通過不斷創新發展，在服務和支撐北京城市發展，率領廣大職工建工立業；在深化改革、實現中國夢過程中，促進發展成果共建共享，在破解企業關停并轉職工權益維護問題等方面發揮了重要作用。截至2017年，北京市累計辦理“京卡·互助服務卡”473萬張，全市各級工會有2720個服務項目搭載在工會三級服務體系平臺上。111萬職工受助于“在職職工醫療互助保障計劃”，累計建立母嬰關愛室4300余家。投入幫扶資金2150.5萬元，惠及在檔困難職工4704戶。北京市各級工會在首都職工的就業服務、收入增長、安全健康、社會保障和民主參與、職業生涯發展等方面積極參與，發揮重要作用，使得轉型期勞動關系總體和諧，為首都社會穩定做出了較大貢獻。

四、創新發展面臨的挑戰和建議思考

（一）北京工會創新發展面臨的挑戰

在取得成績的同時，北京工會事業發展還有很大潛力，面臨一些新的挑戰和不確定性。主要表現在于：一是維護勞動關系和諧穩定壓力增大。在非首都功能疏解過程中，全市勞動關系總體穩定，但勞動爭議案件有所增加。2016年，全市仲裁系統、法院系統受理勞動爭議案件分別達6.9萬件、3萬件，比2012年增長13.1%、11.9%。隨著京津冀區域協同發展戰略的推進和北京城市功能定位的實現，首都職工隊伍穩定壓力不斷增大。在未來一段時期內，北京工會如何在服務大局的同時，維護勞動關系和諧穩定，面臨著較大的壓力和挑戰。二是新業態對勞動關系的挑戰。北京作為分享經濟較為活躍的區域，產生了一些新業態，帶動了相關就業。但這些新業態給勞動關系領域帶來了新的挑戰。一是認定勞動關系困難。依據現有法律標準，還不能明確平臺與網約工之間的勞動關系。二是新業態職工權益維護問題。有些新業態就業靈活但不穩定，因勞動關系無法確定，當勞動者權益受損時，得不到現有相關勞動法律的保護。 三是人才隊伍力量不足。未來相當長一段時期，北京工會參與社會治理的工作任務會日趨繁重復雜，但工會干部力量明顯不足。有些工會干部工作方式和觀念滯后，在新時期社會治理格局下，依然是依附被動、等待觀望的態度和理念。對于基層工會干部，流動性小，交流提拔機會少，嚴重挫傷了積極性。由于缺乏科學系統的激勵保障機制，還沒有形成職業化的工會干部隊伍。四是有形覆蓋率高與選擇率低。近年北京工會覆蓋率和入會率都在提高，但不意味著會員對工會工作滿意度的同步提高。2014年“北京市職工職業發展權”調研報告顯示：職工對工會在提供福利和關懷方面給予了積極評價，但在具體權益維護上，認為工會作用較弱。這使得工會對職工吸引力不足，拉開了職工和工會的距離。在發生勞動糾紛時，職工不會主動向工會尋求幫助，導致工會在維權過程中缺乏有效的群眾支持。職工對工會的信任度和認知度有待提升。

（二）北京工會進一步創新發展的建議思考

針對北京工會創新發展過程中面臨的挑戰和風險，北京工會工作可以在以下方面進行改進和加強：一是加強職業化人才隊伍建設。立足于北京工會事業發展需要，構建一套“選-用-育-留”為一體的，具有激勵約束機制的職業化人才隊伍建設體系，使工會人才隊伍在數量規模、結構分布、素質能力等方面能更好服務于北京城市發展和職工權益維護。二是健全維權機制，加強工會維穩工作。積極推進區、街道（鄉鎮）、行業（產業）和工業園區協調勞動關系三方委員會和三方協調機制組織建設；盡快出臺《北京市工資集體協商規定》，從源頭維護職工合法權益；及時協調解決非首都功能疏解中的職工權益問題；建立政府、工會、行業、企業等共同參與的職工分流安置工作協調機制；從首都轉型穩定大局著眼，加強工會維穩工作。強化勞動關系預防預警機制，加強對勞動關系領域的風險評估和研判，及時排查化解勞動關系矛盾。建立各級工會上下聯動的維穩機制。 三是加強調查研究，服務新業態職工隊伍。研究新業態的勞動關系問題，調查研究新業態下的就業形式、就業規模及勞動者容易出現的權益受損問題。充分運用新媒體和網上監測工具，及時了解新業態勞動者思想狀況，及時化解潛在風險；利用互聯網打造職工發展事業服務共享平臺，把普惠制、實名制、項目制的服務送到新業態領域勞動者身邊；暢通網絡訴求表達渠道，了解新業態職工群體的服務需求，提供網上加入工會、網絡維權、網上服務。四是重視宣傳推廣，增強工會認知度。北京工會在維護職工合法權益，解決職工利益訴求等方面發揮著重要作用。但很多職工對工會的認知度偏低，直接影響了工會的可持續發展。工會宣傳工作要加強頂層設計，從形式、內容到載體，應與職工群眾的關注點有效融合。主動貼近職工生活，圍繞工作重點，全面推進宣傳工作常態化。載體上，從傳統媒介向新興媒體轉變；形式上從宣貫說教的生硬文字向生動活潑的大眾形式轉變；內容上聚焦黨政關注和職工關切的問題，突出工會維權職責，宣傳工會維權服務的先進事跡，典型案例，讓職工切實感受到“工會就在身邊”。