公民有序參與城市治理的現(xiàn)實(shí)困境及其突圍

田海軍

【摘要】公民有序參與城市治理，對增強(qiáng)政府與公眾的聯(lián)系、樹立法治治理理念和保證人民當(dāng)家作主權(quán)利具有重要意義。面對當(dāng)前我國公民參與城市治理的現(xiàn)實(shí)困境，需切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，用法治保障公民權(quán)利，兼顧各主體利益訴求，不斷提升城市治理水平，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】公民 有序參與 城市治理 現(xiàn)代化 【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市治理是社會(huì)治理的重要組成部分。雖然近年來公眾參與社會(huì)治理的積極性大幅提高，但由于相應(yīng)機(jī)制尚不健全，公眾作用的發(fā)揮還有局限。可通過各種社會(huì)自治組織，讓人民群眾的意愿和訴求得到及時(shí)、準(zhǔn)確的反映。

公民有序參與城市治理有何重要意義

增強(qiáng)政府與公眾的聯(lián)系。群眾是城市治理的直接參與者，也是最終受益者。只有充分發(fā)揮廣大群眾的集體智慧和力量，才能真正治理好城市、經(jīng)營好城市。在具體治理活動(dòng)中，公民可以向政府提供來自基層的意見，政府也可以更貼近民意地開展城市治理活動(dòng)。因此，公民有序參與可以減少政府治理中民意與決策的沖突，尤其在大型項(xiàng)目的決策中，可以提高政府項(xiàng)目的成效和民間組織的規(guī)范性。反之，缺少公民參與，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序失衡，提高城市治理成本。

讓法治成為城市治理理念。長期以來，我們主要依靠行政手段治理社會(huì)，對其他手段特別是法律手段重視和運(yùn)用不夠。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在全黨全國致力于全面落實(shí)依法治國基本方略、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的新形勢下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，必須牢固樹立依法治理的理念，加強(qiáng)普法教育，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾利益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，讓辦事依法、遇事找法、解決問題靠法成為價(jià)值共識(shí)，推動(dòng)形成普遍信仰法律的社會(huì)氛圍。同時(shí)，公民有序參與城市治理，不僅是提升公民行使自身政治權(quán)利的需要，也是政府有效整合民意、使各項(xiàng)決策進(jìn)入法治化軌道的需要。

更好地保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利。在社會(huì)治理中發(fā)揮人民群眾的主人翁精神，是我們黨群眾路線的根本體現(xiàn)。發(fā)揮人民群眾的主人翁精神，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾，依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、積極投身社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好地保證人民當(dāng)家作主的各項(xiàng)權(quán)利。

公民有序參與城市治理的現(xiàn)實(shí)困境

公民參與度不高。人民群眾參與社會(huì)治理的實(shí)效，是實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的重要條件。在以往社會(huì)治理中，政府往往事無巨細(xì)、大包大攬，群眾參與意愿不高，長此以往便降低了公眾參與城市治理的主動(dòng)斷口自覺性。因此，亟待提高人民群眾參與社會(huì)治理的實(shí)效。例如，一些涉及民生的公共政策制定，不但要有相關(guān)職能部門方案、專家咨詢意見，更要通過社會(huì)公示與聽證等制度，聽取和吸納社會(huì)民意，使決策真正體現(xiàn)出民意。除完善公眾參與的保障機(jī)制外，還要提高廣大民眾的公民意識(shí)。長期以來的“單位人”體制強(qiáng)化了民眾的依附意識(shí)，使他們意識(shí)不到社會(huì)治理是自己的權(quán)利，又由于大部分公民沒有參與城市治理的經(jīng)驗(yàn)，所以即便是參與城市政策分析和討論，也難免作出缺乏依據(jù)的結(jié)論。

管理者自由裁量權(quán)過大。傳統(tǒng)的城市治理工作流程沒有公民參與，完全由政府主導(dǎo)開展治理項(xiàng)目。以行政為主導(dǎo)的一元治理模式，存在決策不透明、權(quán)力無約束和利益不平衡等弊端，易引發(fā)社會(huì)矛盾，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的目標(biāo)。新時(shí)代要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念和思維方式，把更多的選擇權(quán)賦予被治理者，改變現(xiàn)實(shí)中政府主體自由裁量權(quán)過大、選擇權(quán)過多，而被治理者選擇權(quán)過少的問題。

政策制度不完善。為提高公民在城市治理中的參與度，我國政府近些年出臺(tái)了很多法律法規(guī)，但由于體制機(jī)制和地方執(zhí)行力的限制，這些制度在很多地方并沒有真正落地。一些地方的城市治理制度在內(nèi)容上過于書面，可操作性不強(qiáng)；一些規(guī)定過于苛刻，對公民的約束力過強(qiáng)，且缺乏配套政策，而對于公民的具體參與方式則制定得過于籠統(tǒng)，沒有形成一套完整的公民參與政策體系；當(dāng)公民與政府在治理意見上不一致時(shí)，因缺乏裁決和協(xié)調(diào)機(jī)制，最后一般由政府全權(quán)決定。這些情況，導(dǎo)致公民主體權(quán)利的缺失和參與熱情的降低，也妨礙了城市治理的成效。

公民有序參與城市治理的對策

轉(zhuǎn)變職能，自我限權(quán)。提高社會(huì)治理水平，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府觀念，這也是公民有序參與城市治理的前提。政府應(yīng)努力培養(yǎng)依法行政的習(xí)慣，將城市治理權(quán)力下放給公民，激發(fā)公民主動(dòng)維權(quán)和公共參與的意愿，培養(yǎng)他們依法維權(quán)的能力，讓公民主動(dòng)伸張自己的權(quán)利，不再搭別人的便車。因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)這種情況，即使在制度安排上解決了部分問題，公眾參與也很難真正落到實(shí)處。因此，無論是主動(dòng)為自己維權(quán)，還是為城市提出治理建議，這種積極參與公共事務(wù)的態(tài)度都值得鼓勵(lì)。這樣一來，個(gè)人、社區(qū)、政府等多元主體間的合作才有實(shí)現(xiàn)的可能，個(gè)人也才能通過付出和實(shí)踐，贏得更多的權(quán)利和自由。同時(shí)，政府應(yīng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)社會(huì)組織的“去行政化”改革，賦予社會(huì)組織更多自治空間。在向社會(huì)組織購買服務(wù)的過程中，政府不再直接參與項(xiàng)目開展，只負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)管和驗(yàn)收，并避免個(gè)別組織獨(dú)占公共資源和壟斷社會(huì)服務(wù)。

用法治護(hù)航，凸顯公民權(quán)利。政府應(yīng)遵循公開平等的參與原則，在法律中明確規(guī)定公民參與的權(quán)利、利益分配形式以及參與城市治理的素質(zhì)要求和基本標(biāo)準(zhǔn)。從維權(quán)角度來說，僅僅依賴政府，不但成本高，而且容易出現(xiàn)“處置時(shí)間長、解決不徹底”的問題；在公共工程建設(shè)中，如果相關(guān)的群眾不主動(dòng)參與，也容易造成工程浪費(fèi)及與實(shí)際需求不匹配等問題。社會(huì)治理要求社會(huì)共治，即在利益多元化的背景下，公共決策同公共事務(wù)的具體管理一樣，都需要各種社會(huì)組織和公民有更多的權(quán)利和機(jī)會(huì)參與其中。在這個(gè)過程中，政府、市場、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等主體都應(yīng)各擔(dān)其責(zé)，通過溝通、協(xié)商乃至妥協(xié)和讓步，在國家與社會(huì)、政府與市場、公平與效率等重大議題上達(dá)成共識(shí)，尋求能夠滿足各方利益的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化。

兼顧利益訴求，強(qiáng)化智慧管理。城市治理中公民意見的融入，要求了解公民參與治理活動(dòng)的一般目的和利益需求。一般來說，公民參與城市治理的初衷，是希望自己能有更好的工作、更舒適的生存環(huán)境、更高質(zhì)量的生活品質(zhì)和更多的生活幸福感。所以，應(yīng)該在保證公民利益的前提下，充分聽取他們對城市治理的意見，通過與社會(huì)各利益主體友好協(xié)商和交流，力求在城市改造和治理上達(dá)成雙方滿意的共識(shí)，取得真正的治理成效。另外，要充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用，提高城市治理的服務(wù)能力和智能化水平，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推動(dòng)市政公用、地下管網(wǎng)、綜合管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施以及供排水、污水處理等公共服務(wù)的智慧化建設(shè)；充分推進(jìn)城市智慧管理，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合；利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立與民眾的溝通交流平臺(tái)，實(shí)時(shí)與基層群眾交流和互動(dòng)；通過多種渠道準(zhǔn)確吸收和采納民眾的意見建議，如設(shè)立咨詢和答疑板塊，以城市建設(shè)專家作為專業(yè)指導(dǎo)，建立多種形式的政策宣傳體系。

總之，變自上而下的政府管理為公民積極參與的社會(huì)治理，有助于監(jiān)督政府部門決策的執(zhí)行和實(shí)施效果，制約其日常行政活動(dòng)。更為重要的是，若以市民需求為導(dǎo)向來督促政府部門執(zhí)行決策，有利于政策法規(guī)的落實(shí)，也會(huì)鼓勵(lì)市民監(jiān)督政府，促進(jìn)政府部門在行政過程前后與市民有效溝通。只有這樣，才能變市民的不滿意為滿意，才能塑造政府的公信力。

（作者為中共赤峰市委黨校副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①萬玲：《公民有序參與城市治理的機(jī)制創(chuàng)新——以廣州市“公咨委制度”為例》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》，2016年第4期。

②馬海韻、華笑：《當(dāng)前我國公民有序參與城市治理的困境及消解》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016年第2期。

責(zé)編/周素麗 張忠華（見習(xí)） 美編/于珊