社會(huì)工作參與構(gòu)建城市低保社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)研究

馬蘭蘭

摘要：本文基于“社會(huì)工作參與吉林省社會(huì)救助”課題組實(shí)地調(diào)研與訪談，概述長(zhǎng)春市城市低保政策及現(xiàn)狀，分析城市低保家庭的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀及問(wèn)題，從社會(huì)工作角度進(jìn)行相關(guān)總結(jié)與反思。

關(guān)鍵詞：城市低保;社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò);社會(huì)工作

一、問(wèn)題的提出

據(jù)民政部資料顯示，截至2015年底，全國(guó)有城市低保對(duì)象957.4萬(wàn)戶、1701.1萬(wàn)人。全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金719.3億元。2015年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)451.1元/人·月，比上年增長(zhǎng)9.5%;全國(guó)城市低保月人均補(bǔ)助水平316.6元，比上年增長(zhǎng)10.9%。隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，居民生活水平的提高，城市低保居民人數(shù)不斷的下降，但是低保居民的人口基數(shù)仍然龐大。最低生活保障制度作為保障貧困人口基本生活權(quán)益的一項(xiàng)制度性安排，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了作用，在新常態(tài)下，研究提高城市低保居民的幸福感，關(guān)注其社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，讓城市低保居民更有尊嚴(yán)和價(jià)值的活著，具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)回顧

城市居民最低生活保障制度，簡(jiǎn)稱城市低保，是指國(guó)家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障的一種制度性安排。中國(guó)開(kāi)始探索建立城市低保制度，始于20世紀(jì)90年代初。1997年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年年底前，縣級(jí)以上城市和縣政府所在地的鎮(zhèn)都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月底，中國(guó)668個(gè)城市1638個(gè)縣級(jí)人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立了低保制度。特別是2001年下半年以后，由于中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政持續(xù)空前的投入，城市低保制度的覆蓋面迅速擴(kuò)展，保障標(biāo)準(zhǔn)也隨之較大幅度提高。截至2006年9月底，中國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2227余萬(wàn)人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元，1至9月份的人均補(bǔ)助差額為76元。經(jīng)過(guò)十多年的努力，中國(guó)城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，符合條件的城鎮(zhèn)困難群眾基本得到了應(yīng)有的保障。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要是關(guān)注城市低保群體的社會(huì)保障，許多學(xué)者通過(guò)對(duì)城市低保多年的從業(yè)經(jīng)歷或是深入研究，提出了目前我國(guó)城市低保的現(xiàn)狀和存在的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，也從體制、機(jī)制、管理等方面提出了自己的意見(jiàn)和建議，這也給長(zhǎng)春市城市低保的管理起到了很大的指引作用。如沈蘇燕、李放（2007）認(rèn)為，低保邊緣群體自身要積極就業(yè)，積極工作，同時(shí)政府要出臺(tái)相應(yīng)支持政策，幫助其順利就業(yè);衛(wèi)潔（2008）提出，要對(duì)低保邊緣群體的就業(yè)根據(jù)其就業(yè)能力進(jìn)行分類指導(dǎo)，有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)就業(yè)。郭健美和邢潔（2009）認(rèn)為從制定低保邊緣群體社會(huì)救助管理政策出發(fā)，發(fā)展專項(xiàng)救助，完善階梯式社會(huì)救助體系，建立“發(fā)展性救助政策”。還有許多學(xué)者分別從不同的側(cè)面，如心理健康、比較研究等方面對(duì)低保邊緣群體的社會(huì)救助制度進(jìn)行了研究和探討。但大多數(shù)研究研究也只是從制度層面探討救助，幾乎沒(méi)有從權(quán)能發(fā)展方面救助。因此，對(duì)城市低保社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建具有很大的創(chuàng)新及研究?jī)r(jià)值。

2003年至現(xiàn)在，社會(huì)救助制度漸成體系并與專業(yè)社會(huì)工作全面融合。同時(shí)隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面確立和社會(huì)救助體系的逐步完善，社會(huì)救助從道義性救助到制度性救助，從消極救助到積極救助，從單一救助到綜合救助的轉(zhuǎn)變，我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作也獲得了發(fā)展的社會(huì)環(huán)境和制度條件。2006年，中央作出建設(shè)一支宏大的社會(huì)工作者隊(duì)伍的指示。2015年和2016年政府工作報(bào)告，兩次提出加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新，發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作等一系列戰(zhàn)略決策，為社會(huì)工作職業(yè)化以及功能作用發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，也為社會(huì)救助和社會(huì)工作的融合提供了現(xiàn)實(shí)可能性。我國(guó)社會(huì)工作者積極參與社會(huì)救助實(shí)踐社會(huì)工作對(duì)社會(huì)救助中的預(yù)防機(jī)制和服務(wù)保障作用日益明顯。

長(zhǎng)春市于1995年開(kāi)始探索城市低保制度，1997年1月21日，長(zhǎng)春市公布了《長(zhǎng)春市城市居民最低生活保障暫行辦法》，正式建立城市最低生活保障制度。2005 年，長(zhǎng)春市出臺(tái)了《長(zhǎng)春市人民政府關(guān)于長(zhǎng)春市城市居民最低生活保障對(duì)象優(yōu)惠扶持政策的規(guī)定》，對(duì)城市低保家庭醫(yī)療、教育、住房、取暖、法律援助等方面給予扶持，在保障其基本生活的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)其勞動(dòng)自救能力。2008年，長(zhǎng)春市在全省范圍內(nèi)率先建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)波動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。2010年，全省最低生活保障規(guī)范化管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在長(zhǎng)春市召開(kāi)，將長(zhǎng)春市城市低保“兩級(jí)管理、三級(jí)聯(lián)審”模式經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全省推廣。

長(zhǎng)春市城市低保建立以來(lái)，不斷建立完善制度機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，并隨著信息核對(duì)等審核審批手段的不斷發(fā)展，確保城市低保認(rèn)定的精準(zhǔn)度。截至2015年12月，城區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)共保障城市低保對(duì)象 4.16萬(wàn)戶，人數(shù)7.13萬(wàn)人，年支出低保資金約3億元，人均補(bǔ)助水平達(dá)到每人每月516元。長(zhǎng)春市城市低保家庭優(yōu)惠扶持政策的制定出臺(tái)，標(biāo)志著對(duì)貧困人口基本生活方面的救助上升到全方位的幫扶救助。

三、社會(huì)工作參與構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)分析

社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)包含兩個(gè)核心概念：社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)支持。本文論述的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)主要從社會(huì)工作角度出發(fā)，包括正式社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)和非正式社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的綜合性網(wǎng)絡(luò)，其中非正式支持包括家庭內(nèi)部支持、鄰里支持、朋友支持等，正式支持包括政府支持、社會(huì)支持、社會(huì)組織支持等。

第一，正式支持。在政府和社區(qū)的支持方面，根據(jù)實(shí)際調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)在政府低保政策倡導(dǎo)下，社區(qū)對(duì)城市低保群體支持內(nèi)容單一，主要是物質(zhì)性支持，大部分社區(qū)僅是幫助申領(lǐng)低保，發(fā)放米、油之類的食物等，沒(méi)有在情緒疏導(dǎo)、支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面給服務(wù)對(duì)象提供實(shí)際幫助。政府作為城市低保家庭最重要正式支持網(wǎng)絡(luò)，擁有大量資源，有責(zé)任且有能力為貧困家庭提供社會(huì)支持;而社區(qū)作為最基層的組織，與低保家庭聯(lián)系得最為緊密，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用，但是現(xiàn)實(shí)生活中社區(qū)功能因各種因素的影響并沒(méi)有完全發(fā)揮。筆者經(jīng)過(guò)調(diào)研和走訪了解到，盡管政府和社區(qū)對(duì)低保工作十分重視，但是其對(duì)低保家庭的社會(huì)支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

保障民生是政府不容推卸的責(zé)任和義務(wù)，政府無(wú)疑應(yīng)當(dāng)在民生建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是政府并不是唯一的保障力量，隨著改革開(kāi)放的不斷深化，社會(huì)組織日益發(fā)展壯大，逐漸成為社會(huì)保障的重要補(bǔ)充為量。社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)可以發(fā)揮重要作用，比如在社會(huì)建設(shè)中，社會(huì)組織憑借自身非營(yíng)利性和民間性，作為政府與人們溝通的橋梁，可促成和諧的干群關(guān)系;社會(huì)組織可以彌補(bǔ)政府部門(mén)由于機(jī)制、認(rèn)識(shí)、投入等方面不足而產(chǎn)生的服務(wù)漏洞。這尤其體現(xiàn)在弱勢(shì)群體救助方面，主要方式是利益表達(dá)以保護(hù)其話語(yǔ)權(quán)以及通過(guò)免費(fèi)咨詢來(lái)提高其生存和發(fā)展能力等。社會(huì)組織一般可以分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)等。然而在實(shí)際調(diào)研中，城市低保家庭一般對(duì)于社會(huì)組織了解不足，在生活中有困難的時(shí)候，也不會(huì)想到向社會(huì)組織求助，并且，當(dāng)了解了之后，服務(wù)對(duì)象也存在一定的顧慮，不太愿意受助。這種情況比較普遍，幾名受訪者的態(tài)度比較一致。

第二，非正式支持。首先，家庭和家族作為社會(huì)化結(jié)構(gòu)的中心，對(duì)個(gè)人的影響遠(yuǎn)大于其他社會(huì)系統(tǒng)。這種社會(huì)關(guān)系格局可以用費(fèi)孝通先生的“差序格局”理念來(lái)形象地說(shuō)明，“好像把一塊石頭丟在水面上所產(chǎn)生的一圈圈推出去的波紋。個(gè)人位于他所推出的圈子中心，跟波紋所推及之處產(chǎn)生聯(lián)系，并且隨著波紋愈推愈遠(yuǎn)、愈推愈薄”。在這種社會(huì)關(guān)系格局中，由內(nèi)而外依次是親子、夫妻、兄弟姐妹、其他親屬、非親屬。中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系即以血緣關(guān)系的遠(yuǎn)近為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系。根據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭成員之間的深層次交流不夠，精神壓力無(wú)法排解，某些低保家庭中存在夫妻頻繁吵架的現(xiàn)象。這無(wú)疑會(huì)給家庭生活帶來(lái)消極影響，從而影響家庭支持功能的發(fā)揮。被訪者也表示每當(dāng)自己的家庭面臨生活上的各類困難時(shí)，會(huì)首先向父母和兄弟姐妹等親屬求助，但是其實(shí)他們從中獲得的幫助較少，不是因?yàn)樗麄儾辉敢鈳椭且驗(yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)條件也一般。親屬間的同質(zhì)性導(dǎo)致了家族支持的不足。而且還有部分低保家庭是獨(dú)居生活，無(wú)法獲得家庭和家族支持。其次，由鄰居、朋友、同事等構(gòu)成的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，也是低保家庭的重要支持力量。但在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多低保家庭很缺乏這方面的支持。由于周?chē)瑢儇毨Ъ彝サ耐|(zhì)性，其鄰里能幫助的地方比較有限。而且其大多數(shù)很少與鄰里交往，朋友也很少，還有大部分是失業(yè)人員，因此在這方面的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)也比較缺乏。以下面筆者整理的調(diào)研的案例為例：

惠民佳苑社區(qū)受訪者，齊先生，50多歲，吉林省長(zhǎng)春市，初中文化，喪偶，視力殘疾二級(jí)，無(wú)職業(yè)，廉租房，2011年申請(qǐng)低保至今，齊先生單獨(dú)居住在 39 平方米的廉租房，居住環(huán)境一般：?jiǎn)稳舜玻幸话慵矣秒娖鳎洹㈦娨暤取?/p>

齊先生的身體健康狀況較差，有視力殘疾的同時(shí)患有腦血栓等疾病。齊先生表示雖然辦有醫(yī)保卡，但并不知道怎么用。因此其醫(yī)療主要靠自費(fèi)，看病主要集中在春秋兩季，費(fèi)用在1000-5000左右。通過(guò)訪談了解到齊先生有一女兒，30多歲，已經(jīng)嫁人。雖然有時(shí)女兒會(huì)救濟(jì)照顧，但是因?yàn)槠溆屑彝ィ丶掖螖?shù)也少。齊先生表示目前的家庭困境主要是疾病醫(yī)療，雖然低保金對(duì)其解決家庭生活困難起了很大作用，但不能解決醫(yī)療費(fèi)用問(wèn)題。

齊先生個(gè)人比較獨(dú)立，心理樂(lè)觀，自尊心較強(qiáng)。他表示已經(jīng)習(xí)慣獨(dú)立生活，不需要他人長(zhǎng)期照顧，即使遇到問(wèn)題也會(huì)在迫不得已情況下才向親朋好友求助，而鄰里之間交往少。最后當(dāng)談及社會(huì)表示工作對(duì)社會(huì)工作專業(yè)和職業(yè)從沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，但是愿意參加我們組織的相關(guān)服務(wù)活動(dòng)。

四、總結(jié)與反思

社會(huì)工作作為社會(huì)救助制度的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者。20世紀(jì)初期到20世紀(jì)50年代，社會(huì)工作由單純的社會(huì)救助的補(bǔ)充的實(shí)踐活動(dòng)向科學(xué)化職業(yè)化專業(yè)化方向發(fā)展。隨著社會(huì)救助的制度化科層化，消極的社會(huì)救助制度帶來(lái)的弊端也日益顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)在只注重現(xiàn)金補(bǔ)貼而忽視社會(huì)服務(wù)，只注重單向提供援助，不注重與受助者的互動(dòng)，福利依賴現(xiàn)象日益嚴(yán)重等。此時(shí)，社會(huì)救助的實(shí)踐已與社會(huì)工作的理念出現(xiàn)了一定程度的背離，于是社會(huì)工作者成為社會(huì)救助的倡導(dǎo)者，為弱勢(shì)群體奔走呼號(hào)尋求大眾的關(guān)注和政策的支持。另一方面，他們又是社會(huì)救助執(zhí)行者，使社會(huì)救助的物質(zhì)援助與社會(huì)服務(wù)傳遞給被救助者。

城市低保家庭作為社會(huì)邊緣群體面臨著正式社會(huì)支持匱乏與非正式社會(huì)支持脆弱的雙重困境，本文僅從部分角度進(jìn)行了簡(jiǎn)單介入分析，而城市低保家庭的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建還需要更多方面的全方位進(jìn)一步更深的探索。

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