淺析PPP模式在環保產業中的應用

文-趙亞楠 中聯西北工程設計研究院有限公司

我國“十三五”規劃中明確指出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，規劃以統籌推進生態文明建設為重點，環保產業領域不斷拓展，產業結構逐步調整，產業水平明顯提升。

2016年4月，環保部發布了《關于積極發揮環境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》，其中提出將積極推進PPP模式。國家將在全國范圍內組織建立環境保護PPP中央項目儲備庫，并向社會推介優質項目。中央財政專項資金、國家專項建設基金、開發性金融資金、中央撥付的各類環保資金等將優先支持環境保護PPP項目的實施。

1 環保項目PPP模式發展現狀

截至2017年12月，597個落地示范項目中，市政工程類267個，占44.7%；交通運輸類62個，占10.4%；生態建設和環境保護類53個，占8.9%，上述三類數量季度環比分別增加11個、1個、2個，年度同比增加87個、25個、23個；其他各類共215個，占36.0%。各行業示范項目數與落地數對比如圖1。

2 環保項目PPP模式的類型

環保項目PPP模式從具體服務對象來講可分為三個類型：一是單一項目，如大型污水處理廠、固廢綜合處置項目等的PPP模式等；二是區域、流域環境綜合治理項目，如流域生態綜合治理項目等；三是PPP環保產業基金，如PPP土壤修復基金。

2.1 單一環保項目的PPP模式

2.1.1 特點

（1）提高項目實施效率

傳統政府直接撥款的情況下，項目的投資、建設和運營均分開實施，割裂管理，互不聯動，如此可能導致成本的重復和浪費。采用PPP模式，項目公司承擔了本項目從投資到建設、運營、移交的全過程實施，必須統籌項目實施成本和效益。

（2）社會效益與經濟效益相結合

污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤，從社會效益的角度分析，污水處理廠對整個城市的環境系統具有凈化左右。在經濟效益的基礎上，此類環保項目更具有社會效益和生態效益。

圖1 2017年12月末各行業示范項目數與落地數對比

（3）項目覆蓋面廣

此類PPP環保項目以城鎮基礎設施建設為主。以污水設施為例，城市生活污水處理廠數量由2002年的537座增加到2017年的4000座。

2.1.2 應用案例

上海嘉定南翔污水處理廠項目，占地約11.32公頃。項目建設內容由兩個組成部分：南翔污水處理廠工程和南翔污水處理廠污泥處理工程。其中，南翔污水處理廠工程包括新建全地下污水處理廠一座，上部建設景觀綠化、科普教育中心和35kV變電站。嘉定南翔污水處理廠一期工程按照一次規劃、分期實施，總規模15萬m3/d，一期建設規模5萬m3/d，土建10萬m3/d。項目社會資本方是中國水環境集團，運作方式是BOT。該項目的實施，將顯著改善區域內生態環境，緩解區域經濟和社會發展對水環境的壓力；進一步提高城市品位，拓展城市生態空間，實現城市污水處理與城市用地開發有效統籌；促進社會、經濟和生態效益的有機統一。

2.2 PPP模式區域、流域綜合治理項目

2.2.1 特點

（1）有利于提高流域環境的自身造血功能

PPP模式的區域環保基金實際上是以扶持有利于流域環境改造的產業群為目標，實現流域水環境保護的產業規劃過程。

（2）有利于風險控制和資源整合

流域區域的項目工程系統比較復雜，因為涉及的產業鏈較多，采用PPP產業基金的模式可以最大限度降低風險。

（3）有利于解決中低利潤環保項目的融資困境

PPP區域環保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環保項目的融資困境，打包流域內的高、中、低利潤環保項目集體發展。

2.2.2 應用示例

某流域綜合治理項目由42個子項目組成，其中34個公益性項目、8個準經營性項目，本總投資約為40萬元。主要包括縣城沿河兩岸水景觀工程、雙溪鎮馬尾山水生態修復項目、香田鄉石馬水生態修復項目、水口鄉來堡水河道治理工程、水口鄉青山水生態修復項目、高湖鎮嶺下至棠防洪工程、高湖鎮永豐水生態修復項目、仁首鎮石下河生態修復工程、寶峰鎮東坑生態修復項目等項目總體采取DBFOT的運作模式（若個別項目已由政府方建設完成并投入運營或者進而需要改造的，則該子項目運作模式可采用TOT或者ROT方式進行運作）。

2.3 PPP模式環保產業基金

2.3.1 特點

（1）財政資金占比不高

在環保產業基金的構成中，財政資金的所占比例不高。財政資金在其中主要發揮的不是投資作用而是引導作用

（2）充分利用政策優勢

環保產業基金本身能夠充分體現政府扶持環保產業發展的政策方向，發揮政策優勢，并且政府信用背書能夠為環保產業基金增信。

（3）積極發揮杠桿優勢

環保產業基金可以在自有資金的基礎上撬動多倍杠桿，以獲得更多有效融資。

2.3.2 應用案例

目前PPP模式的環保產業基金的典型代表是土壤修復基金，中國首支土壤修復產業基金于2017年年底落地。該基金由北京易修復生態科技有限公司聯手中節能大地環境修復有限公司、博天環境集團股份有限公司、山東新鴻大地環保科技有限公司、武漢都市環保工程技術股份有限公司等7家公司共同籌建，稱為“易修復棕地產業基金”。

3 PPP項目展望

根據財政部與環保部在2015年4月9日聯合印發《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，結合水污染防治行動計劃現實需求，在PPP適用范圍上進行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、工業園區污染集中治理等。這些內容很多都是需要一個區域集中打包通過環境合同績效管理來運作的區域PPP項目。

4 結束語

環保項目的PPP模式既能夠提高環保項目的運作效率，也能吸引社會資本參與到環保服務的提供中。同時，公私合作又能分擔經營風險，在保證社會資本方適度獲利的情況下達到提供生態環境建設的社會目的。海綿城市、地下管廊、區域綜合治理等帶來環保需求的大幅增長。與此同時，隨著政策扶持的力度不斷加強，國企及上市公司已經成為PPP的主要參與者。未來兩年將是需求繼續快速釋放、PPP項目加速落地的時期。