地方人大專門委員會制度的三維結構

黃小鈁

要充分發揮地方人大專門委員會的職能作用，需要健全專門委員會制度的組織結構，配備合理的組成人員，并從法律上明細專門委員會與其他機構的關系。

地方人大專門委員會是地方人大制度的重要組成部分，為保障地方人大及其常委會依法履行法定職權發揮了重要的作用。在1979年設立地方人大常委會以后，上海、江西等地方人大常委會就相繼設置專門委員會，主要工作是服務于本級人大常委會。當時，由于地方組織法對是否設立專門委員會沒有作出明確規定，因此，僅有少數省份在本級人大常委會而不是本級人民代表大會設立專門委員會。直到1986年，我國地方組織法才對地方人大設立專門委員會作出了明確規定，這也為專門委員會的設立及其開展工作提供了明確的法律依據。同時，為充分發揮專門委員會的作用，各地人大相繼出臺專門委員會的工作規則，對專門委員會工作的法律職權、組織結構、工作程序、運行機制等內容進行規范，提升了專門委員會工作的程序化和制度化水平。2015年6月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，明確提出“縣級人大可以設立法制、財政經濟等專門委員會”，進一步推動了專門委員會向基層人大的延伸。2018年，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》進一步完善了全國人大專門委員會的設置，除了把全國人大法律委員會、內務司法委員會更名為憲法和法律委員會、監察和司法委員會之外，還增設了社會建設委員會。不管是在縣級以上各級人大設立專門委員會，還是在全國人大層面調整專門委員會的設置，都是新時代堅持和完善人民代表大會制度尤其是組織制度的重要舉措，有助于提升人大工作的專業化和科學化水平，充分發揮人大及其常委會的職能作用。地方人大專門委員會作為服務于人大及其常委會的工作機構，它能否依法有效履行職責，受到多種因素的影響，既涉及法律規定是否健全、法定職責是否明確、工作機制是否健全等，也涉及專門委員會的組織結構是否完善、人員結構是否合理等等。從人大實踐工作來看，要充分發揮地方人大專門委員會的功能，除了要適時地修改和完善有關法律規定，還要健全專門委員會的組織結構、優化專門委員會的人員結構、理順專門委員會的關系結構。

一、地方人大專門委員會的組織結構

現行地方組織法對專門委員會的組織結構作出了明確的規定，即“各專委會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導”[1]。但是，根據檢索可知，有關專門委員會組織結構的法律規定與各地人大的具體實踐之間存在一定的偏差，極大地影響了專委會的工作，即“組織架構的設置削弱了專委會的地位”[2]。在筆者看來，要準確把握人大專門委員會的組織結構，既要基于整個人大制度體系的考慮，也要基于人大專門委員會自身去理解。

（一）就整個人大制度體系而言，它包括人大及其常委會、人大專門委員會、人大常委會工作委員會等組織，相互之間密切聯系、互相配合，推動人大工作的發展。其中，專門委員會作為人民代表大會的常設工作機關，居于十分重要的地位，既要接受選舉產生它的本級人民代表大會的領導，也要受本級人大常委會的領導（在閉會期間）。換而言之，專門委員會在實踐中受兩個機構的領導：即本級人大和本級人大常委會。

一方面，專門委員會與本級人民代表大會的領導關系。專門委員會是本級人大選舉產生，是隸屬于本級人民代表大會的一種常設性組織。因此，專門委員會與本級人民代表大會之間的領導關系不僅僅表現在組織體制的隸屬方面，也體現在各自的工作范圍。另一方面，專門委員會與本級人大常委會的領導關系。雖然專門委員會并不是本級人大常委會下設的組織，但是，法律仍然規定它要受本級人大常委會的領導。究其原因，在于人民代表大會一年基本上只開一次會議，在閉會期間，其大部分職權是由其產生的本級人大常委會代替行使。所以，基于工作層面的考慮，才規定它要接受本級人大常委會的領導。也就是說，人大專門委員會與本級人大常委會的領導關系主要側重工作層面。就隸屬關系而言，兩者是獨立的，因為不管是本級人大常委會和專門委員會，兩者都是經由本級人大選舉產生，要對本級人大負責，后者并不是本級人大常委會下設的工作機構。

根據對各省級人大常委會官方主頁進行檢索可知，它們所展示的人大及其常委會組織結構示意圖，同現行法律規定還是存在一定的偏差。顯然，造成偏差的原因是多方面的，但主要是缺乏對人大專門委員會法律性質與地位的認識。具體而言，第一種偏差是顯示專門委員會僅接受本級人民代表大會的領導，并未標識接受本級人大常委會的領導，這不符合現行法律規定[3]。第二種偏差是顯示專門委員會不僅受本級人大及其常委會的領導，而且還受本級人大常委會主任會議的領導[4]。應該說，這種組織結構圖最大的亮點是展示了人大常委會主任會議的地位。但是，從法理層面上講，本級人大常委會主任會議并沒有領導專門委員會的職權，其主要職責是指導和協調本級人大專門委員會的工作。因此，這也是不符合法律規定精神的。第三種偏差是專門委員會既接受本級人大的領導，也接受本級人大常委會主任會議而不是本級人大常委會的領導，這也是不符合法律的規定[5]。在筆者看來，符合法律規定的結構示意圖應該呈現出：本級人大及其常委會領導人大專門委員會，由實線標出；本級人大常委會主任會議指導和協調本級人大專門委員會，由虛線標出。

（二）就專門委員會自身的組織結構而言，它包括專門委員會及其下設的機構。目前，各地人大是否在專門委員會中設立機構并沒有統一的規定。在筆者看來，如果從專門委員會自身履職的需要考慮，其理應設立相應的組織，這樣有助于專門委員會開展工作。梳理各地人大專門委員會的現狀可知，目前主要存在三種模式：第一種是專門委員會自身設立辦公室，受專門委員會的領導，即“專門委員會下設的相應處（室），在專門委員會領導下工作”[6]。這是一種比較普遍的做法，保證了專門委員會工作的延續性。第二種是專門委員會自身不設立辦公室，而是在本級人大常委會中設立相應的工作委員會或辦公室。此時，專門委員會與相對應的本級人大常委會工作委員會或辦公室主要是一種工作層面的關系，在組織上不存在隸屬關系，后兩者屬于本級人大常委會的機構。在實踐中，相互之間的密切聯系體現在人員方面的交叉任職：即專門委員會的主任委員或副主任委員會兼任相對應的本級人大常委會工作委員會或辦公室主任。需要指出的是，在人大常委會設立專門委員會辦公室的做法并不是很普遍，僅限于北京市、天津市、貴州省等少數省級人大，比較普遍的是設立工作委員會。第三種是混合的模式，就是專門委員會自身設立辦公機構，同時也在本級人大常委會設立工作委員會。

二、地方人大專門委員會的人員結構

梳理現行法律規定可知，目前地方組織法僅規定專門委員會組成人員的選舉產生程序和基本職責，即“各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務委員會會議通過。各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬定有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究提出建議”[7]。對于專門委員會組成人員的其他要求，地方組織法沒有作進一步的規定，主要是由各地出臺的地方性法規加以規范。在筆者看來，優化專門委員會組成人員的結構，需要考量三個方面的因素。

（一）專門委員會組成人員的任職條件。根據法律規定可知，專門委員會的組成人員是由主任委員、副主任委員和委員構成。在具體的實踐中，一般設置1位主任委員，負責主持專委會會議和委員會的工作；2到3位副主任委員，協助主任委員開展工作，在主任委員因故缺席時，可代替主任委員主持工作，以及若干位委員。具體而言，各專門委員會的主任委員和副主任委員基本上是由本級人大常委會委員兼任，有些重要的專門委員會主任委員甚至是由本級人大常委會副主任兼任，這一措施密切了專門委員會與本級人大常委會之間的工作聯系，保證了工作內容的有效銜接。至于專門委員會的委員，則情況不一：有的是本級人大常委會組成人員，有的則僅是本級人大代表。如果專門委員會數量較少，如有的省級人民代表大會僅設置2到3個專門委員會，那么，專門委員會的組成人員則絕大多數是本級人大常委會委員。例如，海南省第六屆人大設立了兩個專門委員會，即法制委員會和財政經濟委員會，合計26人，其中，23人是本級人大常委會組成人員，且各自的主任委員是由人大常委會副主任兼任。當然，不管是主任委員還是副主任委員抑或委員，他們必須為本級人民代表大會代表，不能是沒有當選為人大代表的人員，如本級人大常委會機關的工作人員，這一點是需要明確的。同時，基于人大專門委員會的監督職能，專門委員會組成人員亦不能擔任行政機關、審判機關和檢察機關的有關職務，這點同樣在各地出臺的專門委員會工作規則中已有明確要求，即“專門委員會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。擔任上述職務的，應當向省人民代表大會或者常務委員會辭去專門委員會的職務”[8]。

（二）專門委員會組成人員的規模。目前，我國省級人大設立的專門委員會在稱謂、數量、規模等方面都存在比較大的差異。僅就專門委員會的規模而言，不僅每個專門委員會的規模不一，少的安排7人（山西省人大設立的3個專門委員會均安排7名組成人員），多的達到19人（北京市人大設立的7個專門委員會均安排了19名組成人員）；而且總規模也不盡相同，最少的是16人（福建省），多的達到133人（北京市）。當然，這同專門委員會的數量有一定的關系。實際上，如果對比專門委員會數量相同的省級人大，它們之間的總規模也是相差很大。例如，山東省人大和北京市人大均設立了7個專門委員會，前者的總規模是53人，后者則是133人，相差一倍之多。不言而喻，專門委員會要發揮作用，需要一定數量的組成人員，這樣有助于實現組成人員之間知識結構上的互補，提升專門委員會審議的質量。但是，也不能安排過多的組成人員，影響專門委員會審議的效率。在筆者看來，如果省級人大普遍設立7個專門委員會，每個專門委員會安排7至9人是比較合適的，這樣總規模是49至63人，接近省級人大常委會的規模，有助于實現專門委員會組成人員與本級人大常委會組成人員之間的全覆蓋。

（三）專門委員會組成人員的專職化。所謂專職化，主要強調專門從事人大工作。因此，只要專門委員會組成人員在人大系統外沒有任職，即可視為專職委員。以往，在談及委員專職化時，主要關注常委會委員的專職化，專門委員會組成人員的專職化則被忽視。黨的十八大報告首次提及推進專門委員會的專職化，為地方人大探索專門委員會組成人員專職化的實踐提供了依據和保障。為此，一些地方人大出臺的專門委員會工作規則甚至明確要求一定數量的專職委員和常委會委員，借此提升專門委員會工作的專業化。例如，《吉林省人大專門委員會工作條例》第六條規定：“專門委員會的組成人員應當有二分之一以上是專職的”[9]；《黑龍江省人大專門委員會工作條例》第八條規定：“專門委員會組成人員中，應當有一定數量的專職組成人員和常務委員會委員”[10]。筆者認為，推進委員專職化，必須采取循序漸進的策略，最有效且可行的路徑是首先推行人大常委會委員專職化，然后再把專職化的常委會委員配置到各專門委員會中。

三、地方人大專門委員會的關系結構

地方人大專門委員會不僅需要處理好與本級人大及其常委會的關系，還需要理順與本級人大常委會主任會議、本級人大常委會工作委員會和本級人大代表等三者之間的關系，實現相互之間的配合與合作，共同推動人大工作的發展和創新。

（一）專門委員會與本級人大常委會主任會議的關系。不管是專委會還是主任會議，兩者都是受本級人大常委會領導的工作機構，為本級人大常委會行使職權提供服務，扮演著一個參謀和助手的角色。兩者不同表現在：專門委員會的職責是“研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議”[11]；主任會議的職責是“在常委會行使法定職責的構成中，就程序性的環節及其有關問題進行討論，作出決定，并進行必要的把關”[12]。從理論上看，專門委員會和主任會議是一種平等的關系，各自承擔不同的工作，享有不同的職權，因而不存在它們與本級人大常委會那種領導與被領導的關系。但是，細閱《地方組織法》第三十條、四十六條和四十七條的相關規定[13]——即在大會閉會期間，主任會議可以向本級人大常委會提名任命專門委員會的個別副主任委員和部分委員；主任會議可以決定是否將提請常委會全體會議審議的議案先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定是否提請常委會會議審議；主任會議可以決定質詢案是否需要受質詢機關在有關的專門委員會會議上口頭答復——可知：主任會議對專委會組成人員的產生（大會閉會期間）和專委會所承擔的工作任務有著直接影響。因此，在實踐中，主任會議和專委會實際上是一種指導與協調的關系，即“省人民代表大會常務委員會主任會議指導和協調各專門委員會的日常工作”[14]。同時，各地人大常委會出臺的主任會議議事規則也規定，主任會議負責“指導和協調省人民代表大會專門委員會的工作，聽取專門委員會提出的視察報告、調查報告和其他工作匯報，提出處理意見”[15]。

（二）專門委員會與工作委員會的關系。工作委員會是人大常委會按照一定的法律程序而設立的辦事機構，其組成人員是由人大常委會任免產生，受本級人大常委會的領導，為本級人大及其常委會履行職權提供服務和保障。同專門委員會一樣，工作委員會的設立也是有明確的法律依據，需要接受本級人大常委會的領導和為本級人大及其常委會履行職權提供服務。應該說，專門委員會和工作委員會之間存在較大的區別：首先，組成人員的產生及其條件方面，前者是由本級人大表決通過，人選必須是本級人大代表，后者是由本級人大常委會任免，人選不一定是人大代表，而是屬于本級人大常委會機關的工作人員。二是法律地位及其性質方面，前者是本級人大的常設工作機構，其在大會期間的法律地位與本級人大常委會相當；后者是本級人大常委會設立的辦事機構，其法律地位低于專門委員會。三是享有的職權方面，前者的主要職權包括兩項：研究、審議和擬訂有關議案和對屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議；后者則不享有審議權和提議案權，工作職責是服務性質的。在實踐中，工作委員會服務的對象重點是本級人大及其常委會，但也包括本級人大專門委員會和人大代表。為更好地服務專委會，大部分省級人大專門委員會的主任委員或副主任委員常常兼任相對應的本級人大常委會工作委員會的主任，這一制度設計就是保證了工作上的延續性和穩定性。

（三）專門委員會與人大代表的關系。依照法律規定，專門委員會組成人員的基本條件必須是人大代表，其人選是主席團提名，并由本級人民代表大會代表集體表決通過。因此，從權力授受關系看，人大代表與專委會實際上形成了一種監督與被監督關系。為此，一些地方人大就如何監督專委會進行了探索和實踐，如規定專委會應邀請有關代表列席專委會會議、專委會應對代表提出的建議、批評和意見給予答復、專委會應向本級人民代表大會及其常務委員會進行述職等，取得了一定的實效。與此同時，專委會作為本級人大的常設性工作機構，因其工作任務的專業性、特殊性和經常性，則需要人大代表的參與和支持。否則，專委會的工作很難取得實效。這就要求專委會要密切聯系人大代表，積極為代表履職尤其是代表視察、執法檢查以及調查研究等提供組織保障和信息服務，讓代表盡可能地深入實際、深入基層和深入群眾，為專委會研究、審議和擬定相關議案提供第一手材料。因此，各地出臺的專委會工作規則都規定，專委會應“聯系省人民代表大會代表，根據需要邀請有關代表列席專門委員會會議，聽取意見和建議；征求代表對有關議案和代表建議、批評、意見辦理工作的意見，必要時，組織代表對辦理工作進行檢查；堅持聯系代表的制度，反映代表對國家機關的意見和要求。”[16]

注釋：

[1][7]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，法律出版社2015年版，第20頁。

[2]安徽省人大常委會研究室：《完善地方人大專門委員會組織制度和工作機制》，載《行政管理改革》2017年第4期。

[3]湖南人大網：《湖南省人大及其常委會機構設置》，http：//www.hnrd.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id;=33.

[4]浙江人大網：《人大概覽·組織結構》，http：//www.zjrd.gov.cn/rdkl/.

[5]廣東省人大網：《廣東省人大及其常委會工作機構和辦事機構設立情況》，http：//www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdgzxgnr/rdgl/201211/t20121128_128111.html.

[6][8][10]《黑龍江省人大專門委員會工作條例》，載《黑龍江日報》2017年2月13日。

[9][14][16]《吉林省人大專門委員會工作條例》，載《吉林日報》2007年5月26日。

[11]崇連山：《關于地方人大專門委員會的性質、特點等探討》，載《人大研究》2013年第3期。

[12]羅時祥、褚曉路：《省級人大常委會主任會議職權和工作制度研究》，載《海南人大》2004年第7期。

[13]喬曉陽、張春生主編：《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，中國民主法律出版社2006年版，第330、334～335頁。

[15]《江西省人民代表常務委員會主任會議議事規則》，中國法律法規信息系統：http：//law.npc.gov.cn：87/home/begin1.cbs.

（作者系北京市委黨校政治學教研部副教授。本文系北京市委黨校重點項目“習近平新時代中國特色社會主義政治建設思想研究”〔項目編號：2018XZD002〕的階段性成果）