省級鄉鎮人大工作地方性法規之比較

符喬蔭

各地應當堅持問題導向，進一步學深悟透中央精神，不斷加強包括鄉鎮人大工作立法在內的鄉鎮人大工作和建設。其中，鄉鎮人大工作立法應當力求“管用”、突出重點。

2015年6月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）。之后，縣鄉人大工作和建設普遍受到重視、得到加強。一個突出表現是，各省、自治區、直轄市認真貫徹落實中央精神，根據同年8月修改的地方組織法、選舉法、代表法，相繼修改完善或重新制定了本行政區域的鄉鎮人大工作等方面地方性法規。

由于工作需要，筆者近期通覽了各省、自治區、直轄市的鄉鎮人大工作地方性法規（以下簡稱“省級鄉鎮人大工作法規”），重點研讀了部分省的鄉鎮人大工作法規，在此基礎上作了一些簡單的分析比較。

一、省級鄉鎮人大工作法規概覽

筆者的閱讀和比較分三步進行：首先，根據法規規范的對象，對所有省級鄉鎮人大工作法規進行閱讀和比較。省級鄉鎮人大工作法規大體上可分為三類：一是規范鄉鎮人大工作的法規（二十五個，即遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、青海、河北、山西、山東、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、廣東、海南、貴州等十七個省；新疆、內蒙古、寧夏、廣西、西藏等五個自治區；北京、天津、重慶等三個直轄市）。二是規范縣鄉兩級人大工作的法規（一個，即上海市）。三是規范鄉鎮人大主席團和鄉鎮人大主席、副主席工作的法規（五個，即湖南、云南、四川、河南、福建等五個省）。

其次，從上述所有省級鄉鎮人大工作法規中選擇第一類法規進行閱讀和比較。此類法規規范的對象是鄉鎮人大工作和建設，共有二十五個。筆者主要從兩個方面分析：一是從貫徹落實《意見》看，有兩種情形：（1）2015年下半年以來進行了修正、修訂或重新制定的，共二十三個。其中，省的十六個（遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、青海、河北、山西、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、廣東、海南、貴州）；自治區的四個（內蒙古、寧夏、廣西、西藏）；直轄市的三個（北京、天津、重慶）。（2）2015年下半年以來未作修改或修訂，也未重新制定的，共兩個（山東、新疆）。二是從鄉鎮人大工作法規的名稱看，有三種情形：（1）名稱為“鄉鎮人民代表大會工作條例”（含“鄉鎮人民代表大會條例”，下同）的，共二十二個。其中，省的十六個（遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、青海、河北、山西、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、廣東、海南、貴州）；自治區的五個（新疆、內蒙古、寧夏、廣西、西藏）；直轄市的一個（重慶）。（2）名稱為“鄉鎮人民代表大會組織條例”的一個（北京）。（3）名稱為“鄉鎮人民代表大會工作若干規定”的兩個（天津、山東）。

第三，對2015年下半年以來修正、修訂或重新制定的法規進行閱讀和比較。基于《意見》的里程碑意義，筆者專門選擇上述法規中2015年下半年以來修正、修訂或重新制定的二十三個法規，從三個方面進行分析：一是從出臺時間上看，有三個時段：（1）2015年的兩個（山西、安徽）。（2）2016年的十八個（遼寧、黑龍江、陜西、甘肅、河北、江蘇、浙江、江西、湖北、海南、貴州；內蒙古、寧夏、廣西、西藏；北京、天津、重慶）。（3）2017年的三個（青海、吉林、廣東）。二是從完善方式上看，有三種情形：（1）修正的十五個（遼寧、河北、山西、江西、海南、陜西、甘肅、青海；內蒙古、寧夏、廣西、西藏；北京、天津、重慶）。（2）修訂的三個（吉林、安徽、廣東）。（3）重新制定的五個（黑龍江、江蘇、浙江、湖北、貴州）。三是從法規結構上看，有兩種體例：（1）設章的二十個（遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、青海、河北、山西、江蘇、浙江、安徽、江西、廣東、海南、貴州；寧夏、廣西、西藏；北京、重慶）。（2）不設章的三個（湖北、內蒙古、天津）。

在上述設章的二十個法規中，設七章的九個（陜西、甘肅、青海、河北、山西、安徽、廣東、海南、北京），設六章的六個（吉林、江蘇、浙江、貴州、寧夏、西藏），設五章的五個（遼寧、黑龍江、江西、廣西、重慶）；條數最多的五十二條（重慶），最少的二十八條（西藏），三十至四十條不等的七個（遼寧、黑龍江、河北、山西、江蘇、江西、貴州），四十至四十六條不等的十二個（吉林、浙江、安徽、廣東、海南、陜西、甘肅、青海、寧夏、廣西、北京）。

二、各省鄉鎮人大工作法規比較

根據湖南省實際，筆者進一步選擇了2015年以來，由省人大常委會修正、修訂或重新制定的鄉鎮人大工作法規，重點進行分析比較。

這一部分法規共有十六個，不含自治區、直轄市的鄉鎮人大工作法規，2015年以來未修改的省的鄉鎮人大工作法規，以及各省的鄉鎮人大主席團和鄉鎮人大主席、副主席工作法規。按照出臺時間順序，十六個法規依次出自以下各省：山西（2015年11月26日）、安徽（2015年12月18日）；河北（2016年3月29日）、江西（2016年4月1日）、陜西（2016年5月26日）、甘肅（2016年7月29日）、江蘇（2016年7月29日）、浙江（2016年7月29日）、遼寧（2016年7月29日）、黑龍江（2016年8月19日）、湖北（2016年9月14日）、海南（2016年9月28日）、貴州（2016年9月30日）；青海（2017年3月31日）、吉林（2017年7月28日）、廣東（2017年9月28日）。就法規名稱而言，十六個法規中，十五個為“鄉鎮人民代表大會工作條例”，一個為“鄉鎮人民代表大會條例”（以下統稱為“鄉鎮人大工作條例”）。本文主要從以下幾個方面作出比較。

（一）立法目的。十六個條例中，有十四個寫了立法目的，但表述有所不同：有的是為加強鄉鎮人大工作和建設，完善人大制度（廣東、浙江）；有的是為加強鄉鎮人大制度建設，保證鄉鎮人大依法行使職權（湖北、甘肅、海南）；有的是為保障（使）鄉鎮人大依法行使職權（江蘇、山西）；有的是為加強鄉鎮人大制度建設（陜西）；有的是為加強（規范）鄉鎮人大的工作（貴州、青海）；有的是為推進地方民主法治，加強基層政權建設，規范鄉鎮人大工作（吉林）；有的是為加強基層政權和民主政治建設（河北）；有的是為加強基層政權建設，保證鄉鎮人大依法行使職權（遼寧）；有的是為堅持和完善人大制度，充分發揮基層國家權力機關和人大代表作用，推進國家治理體系和治理能力現代化（黑龍江）。上述表述，似可分為三類：一類是著眼于保障鄉鎮人大依法行使職權（湖北、甘肅、海南、江蘇、山西、遼寧）；一類是著眼于加強鄉鎮人大制度和人大工作（廣東、浙江、陜西、貴州、青海）；一類是著眼于加強基層政權和民主政治建設（河北、吉林、黑龍江）。兩個省（江西、安徽）的條例沒有寫立法目的。

（二）立法依據。十六個條例都寫了立法依據，但表述也有所不同：有的是“根據憲法和地方組織法、選舉法、代表法”（河北、海南、湖北、黑龍江、甘肅）；有的是“根據地方組織法、選舉法、代表法”（青海、安徽）；有的是“根據地方組織法、代表法”（浙江）；有的是“根據地方組織法”（山西、江西、廣東、貴州、江蘇）；有的是“根據憲法和地方組織法”（陜西、遼寧）；有的是“根據憲法和有關法律”（吉林）。

（三）立法體例。十六個條例中，有十五個設章，均含總則、附則（山西、安徽、河北、江西、陜西、甘肅、江蘇、浙江、遼寧、黑龍江、海南、貴州、青海、吉林、廣東）；一個未設章（湖北）。十五個設章的條例中，有十四個基本上以“人民代表大會”“人民代表大會主席團”“人民代表大會主席、副主席”“人民代表大會代表資格審查委員會”“人民代表大會代表”為序設章（山西、安徽、河北、江西、陜西、甘肅、浙江、遼寧、黑龍江、海南、貴州、青海、吉林、廣東）；一個依次按“機構職責”“會議制度”“監督工作”“履職保障”設章（浙江）。

體例上值得注意的是，十四個設章的條例具體情況有差異。

1.從人民代表大會層面看，設“人民代表大會”一章的十個（河北、江西、陜西、遼寧、海南、吉林、廣東、貴州、黑龍江、江蘇）；“人民代表大會職權”“人民代表大會會議”各設一章的四個（山西、青海、甘肅、安徽）。

2.從主席團和主席、副主席層面看，設“人民代表大會主席團”一章的十個（山西、遼寧、黑龍江、河北、陜西、海南、吉林、廣東、貴州、江蘇）；設“人民代表大會主席、副主席”一章的七個（河北、陜西、海南、吉林、廣東、貴州、江蘇）；設“人民代表大會主席團和主席、副主席”一章的四個（江西、青海、甘肅、安徽）；既未設“人民代表大會主席、副主席”一章，也未設“人民代表大會主席團和主席、副主席”一章，而是將“主席、副主席”相關內容寫在“人民代表大會主席團”一章的三個（山西、遼寧、黑龍江）。

3.從人大代表層面看，設“人民代表大會代表”一章的十二個（山西、河北、陜西、遼寧、海南、青海、廣東、貴州、黑龍江、甘肅、江蘇、安徽）；既未設“人民代表大會代表”一章，也未在其他各章就代表工作或代表履職等作出規范的兩個（吉林、江蘇）。

4.從選舉工作看，設有“代表資格審查委員會”一章的九個（山西、河北、江西、陜西、海南、青海、吉林、廣東、江蘇）；設有“人民代表大會主席、副主席和鄉鎮長、副鄉鎮長的選舉、辭職、罷免和補選”一章的兩個（甘肅、安徽）。

（四）立法重點。總的看，十六個條例政治站位都很高，都注重認真貫徹落實《意見》精神和同年相應修改的地方組織法、選舉法、代表法，按照“總結、繼承、完善、提高”的原則和“不抵觸”“可操作可執行”的要求，緊密聯系本地實際作出規定，重點聚焦堅持黨的領導、健全鄉鎮人大工作制度和組織制度、加強鄉鎮人大建設，有高度、有新意、有特色。

1.堅持黨的領導。十六個條例中，有一個在總則第三條明確規定：“鄉鎮人民代表大會應當堅持黨的領導，圍繞中心、服務大局，堅持民主集中制，從實際出發，依法行使職權，維護本地區廣大人民群眾根本利益。”（廣東）。

2.重申法定職權。在十四個設有“人民代表大會”或者“人民代表大會會議”或“人民代表大會職權”一章的條例中，除貴州外，十三個都重申了地方組織法第九條關于鄉鎮人民代表大會職權的規定（山西、安徽、河北、江西、陜西、甘肅、江蘇、遼寧、黑龍江、海南、青海、吉林、廣東）。

3.健全工作制度。十六個條例普遍注意按照《意見》要求，健全鄉鎮人大工作制度，重點規范鄉鎮人大依法行使決定權、選舉權，以及會議組織等工作。主要有：

一是具體規定了每年鄉鎮人大會議的次數、時間及主要議程。①會議次數。多數條例規定“每年一般（或至少）舉行兩次會議”（貴州、湖北、浙江、江蘇、安徽、海南、甘肅、青海、吉林）。有的規定“一般每半年舉行一次，每年至少舉行一次”（遼寧）；有的規定“每年至少舉行一次”或“每年至少舉行一次，一般舉行兩次”（山西、江西、黑龍江、河北）。②會議時間。有的規定“一般每年年初和年中各舉行一次”（浙江、江蘇、廣東）；有的規定“第一次會議一般在第一季度，第二次會議一般在第三季度”（貴州）；有的規定“第一次會議不遲于三月底舉行”或者“應當在第一季度舉行”（安徽、青海）。③會議議程。多數條例規定了兩次會議的議程。有的規定第一次會議“聽取和審查本級政府工作報告、人大主席團工作報告，審查和批準本級財政預算和預算執行情況的報告，決定本行政區域內經濟、文化事業和公共事業的建設計劃以及民政工作的實施計劃，審議上一年代表建議辦理情況的報告，進行選舉等”；第二次會議“聽取和審議本級政府的專項工作報告、進行選舉或其他事項”（貴州）。有的規定年初的會議“聽取和審查本級政府工作報告、人大主席團工作報告，審查和批準本級財政預算，討論決定本行政區域內的重大事項等”；年中的會議“聽取和審議本級政府專項工作報告（或半年度政府工作報告），審查和批準本級預算執行情況報告、預算調整方案和本級決算，討論決定本行政區域內的重大事項等”（廣東、浙江）。也有只規定年初會議具體議程的（江蘇）。

二是具體規定了鄉鎮人大主席、副主席和鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長的選舉、辭職、罷免和補選工作。有的細化了鄉鎮人大主席、副主席和鄉鎮長、副鄉鎮長的選舉、罷免、辭職和補選的法律規定和工作程序（甘肅、安徽）。有的規定鄉鎮人大主席、副主席和鄉鎮長、副鄉鎮長“在任期內一般不應（或不得）變動”；個別確需變動的，應履行法定程序，“由本人向人民代表大會書面提出辭職，在人民代表大會決定接受辭職前，不得離職”（安徽、河北）。

三是普遍規定了大會主席團召集本級人大會議并主持本級人大會議的工作職責和具體事項，以及每次會議設立（或可以設立）預算審查、議案審查委員會。

4.加強組織建設。十六個條例認真貫徹落實《意見》精神，普遍強化了鄉鎮人大組織建設。

一是規范了鄉鎮人大主席團的建設。①主席團的產生。多數規定鄉鎮人大舉行會議時，選舉主席團。有的規定，主席團由預備會議選舉產生（吉林、青海、海南、江蘇、安徽）。有的既規定鄉鎮人大舉行會議時選舉主席團，又規定由預備會議通過主席團名單（江西、黑龍江、甘肅）。值得注意的是，吉林、遼寧、江西規定主席團名單草案或其他成員的人選（即不含鄉鎮人大主席、副主席），“由上一次人大主席團提出”。②主席團的人數。普遍規定了主席團人數的幅度，并根據鄉鎮人口數或鄉鎮人大代表名額等作出了關于上限的特殊規定。有的規定由七人至十一人組成，“九萬人以上的鄉鎮”，主席團名額可以適當增加，但不得超過十五人（廣東）；有的規定主席團名額為七人至十三人，“經濟比較發達或者人口較多的鄉鎮不超過十七人”（浙江）；有的規定“一般由七人或者九人組成，人口較多的鄉鎮可以增加至十一人”（貴州）；有的規定由七人至十三人組成，“代表名額超過一百人的，不超過十五人”（湖北、江蘇）。值得注意的是，貴州、湖北、江蘇規定主席團“具體人數由縣級人大常委會確定”；黑龍江規定主席團“一般由鄉鎮黨委書記、人大主席、黨委副書記、人大副主席、有關方面代表等人選構成”。③主席團的職責。普遍既規定主席團在閉會期間的職責，又具體規定主席團召集下一次人大會議的工作和在會議期間的職責（廣東、江西、湖北、黑龍江、甘肅、浙江、江蘇、安徽）。④主席團的會議。普遍規定大會閉會期間，主席團一般（或至少）每季度（或每三個月）舉行一次會議。值得注意的是，河北規定主席團成員未經批準，兩次不出席主席團會議的，其主席團成員職務自行終止。

二是明確了鄉鎮人大主席、副主席的配備。大多數條例按中央提出的“鄉鎮人大設專職主席”“主席提名為縣級人民代表大會代表人選”要求作出了明確規定，有的在規定鄉鎮人大副主席配備時也采用了“專職”一詞（黑龍江、吉林、湖北、甘肅、青海、浙江、安徽、廣東、海南）。有的將地方組織法規定的鄉鎮人大“可以設副主席一人至二人”，改寫為“設副主席一人至二人”，去掉了“可以”二字（黑龍江、湖北、江蘇）。值得注意的是，貴州規定“主席不得分管政府具體行政工作”；甘肅規定“主席、副主席應當專職”；青海規定“可以設專職副主席一至兩人”“主席、副主席缺位時，從主席團成員中推舉一人召集主席團會議”；遼寧規定閉會期間“應當由專職主席或者一名專職副主席負責主持鄉鎮人民代表大會的日常工作”；湖北規定“根據工作需要，副主席也可以提名為縣級人民代表大會代表人選”。

三是完善了鄉鎮人大辦事機構的設立。有的規定鄉鎮人大設辦公室（廣東、甘肅、江蘇）；有的規定鄉鎮人大主席團設辦公室（海南、河北、陜西）；有的規定鄉鎮人大配備“工作人員”（湖北、江蘇）、“專職工作人員或專職辦事人員”（廣東、貴州、黑龍江、吉林、甘肅、浙江、安徽）。值得注意的是，黑龍江規定“配備專職人員協助鄉鎮人民代表大會主席、副主席開展工作，專職人員提名為本級人民代表大會代表”；甘肅規定“鄉鎮人民代表大會辦公室配備專職工作人員若干名”。

此外，十六個條例中有十二個規定了代表資格審查工作和代表活動及代表履職保障、履職監督等事項。其內容主要有：鄉鎮人大代表資格審查委員會的組成、職責，以及審查的內容及工作程序；代表小組的建立和代表活動的組織；代表履職學習的組織和代表活動經費的保障；對代表的監督及罷免與補選等事宜。

三、加強鄉鎮人大工作立法淺見

圍繞鄉鎮人大工作和建設及其立法，筆者在以往調研基礎上，近期除了研讀省級鄉鎮人大工作法規，還曾組織有關人員赴基層調研，聽取了本省九個市州、二十八個縣市區、五十五個鄉鎮的有關人大工作者的意見建議，并到廣東、甘肅、青海三省進行學習考察，深感統一思想認識、明確立法重點，切實加強和完善鄉鎮人大工作立法之必要。

調查顯示，在鄉鎮人大工作和建設以及鄉鎮人大工作立法中，依然不同程度存在著一些誤區、問題和困難。舉五例。（1）對于地方組織法規定鄉鎮人民代表大會“可以設副主席一人至二人”，有的理解為副主席“可設可不設”，導致出現不少鄉鎮人大沒有一名副主席的現象；有的雖然安排選舉了副主席，但不在鄉鎮領導干部的職數內，致使這些副主席的身份、工作等頗為尷尬。（2）對于中央文件要求“鄉鎮人大設專職主席，有條件的地方，可配備專職副主席。鄉鎮人大主席、副主席應當把主要的時間和精力放在人大工作上”，有的沒有按“專職”要求配備干部，或者“專職不專責”， 鄉鎮人大主席、副主席的主要時間和精力用在從事甚至分管黨委、政府中心工作上，“種他人的地，荒自己的田”。（3）對于中央文件要求鄉鎮人大會議“一般每年舉行兩次”，有的沒有做到，有的即使舉行會議，也是“走過場”，程序不規范、討論不充分。（4）對于中央文件要求“明確人員協助鄉鎮人大主席開展工作”，有的也沒有落實，或者未作硬性規定，致使鄉鎮人大缺乏必要辦事機構和工作力量。（5）對于鄉鎮人大閉會期間主席、副主席的調整，有的沒有及時依法辦理辭職手續并進行補選，也沒有作出明確規定，致使主席團會議無人主持或無法召開，加強鄉鎮人大閉會期間的工作沒有可靠保障。

據此，筆者認為，各地應當堅持問題導向，進一步學深悟透《意見》精神，不斷加強包括鄉鎮人大工作立法在內的鄉鎮人大工作和建設。其中，鄉鎮人大工作立法應當力求“管用”、突出重點。

加強鄉鎮人大工作立法，重點是什么？十二屆全國人大常委會委員長張德江2015年9月15日在加強縣鄉人大工作和建設座談會上的講話中，有兩段話意味深長，指向明確，很有指導意義。張德江同志在闡述了加強縣鄉人大工作和建設的重要意義、重要原則和重要內容之后，專門講到“切實加強縣鄉人大建設”問題。他說：“有幾件事情，我再講一講。”接著他講了五件事，都是人大組織制度建設方面的事：1.縣級人大常委會主任實行專職配備，能夠把主要精力放在做好人大工作上，有利于加強縣級人大工作和建設，有利于健全基層治理結構。2.新增的縣級人大常委會組成人員名額，主要用于滿足優化組成人員知識和年齡結構的需要，逐步將專職組成人員比例提高到60%以上。3.縣級人大根據需要，可以設立法制、財政經濟等專門委員會，目的是加強縣級人大工作力量，推動人大工作專業化、經常化。設立3個左右工作委員會，加強工作力量和能力建設。4.加強街道人大工作機構，目前沒有的要抓緊設立或者明確相關機構，已經有的要進一步規范和加強，使街道人大工作機構充分發揮作用。5.積極發揮鄉鎮人大主席團和主席、副主席作用。修改后的地方組織法的一大亮點，就是充實了鄉鎮人大主席團工作職責，較好地解決了鄉鎮人大閉會期間工作由誰組織、如何開展的問題。要按照鄉鎮人大主席專職化要求，選派政治堅定、經驗豐富、群眾信賴的干部擔任鄉鎮人大主席。講完上述五件事后，張德江同志進一步強調指出：“這里，需要明確的是，中央提出的加強縣鄉人大工作和建設的舉措，特別是加強組織制度建設方面的舉措，各地區應當在地方黨委領導下，根據實際情況，在現有編制和機構范圍內通盤考慮，作出相關安排，貫徹落實黨中央關于加強縣鄉人大工作和建設的精神。”這兩段話語重心長，耐人尋味，應當是在特別提示和督促各地區要特別注意貫徹好落實好中央關于縣鄉人大組織制度建設方面的要求。總之，制定或修改鄉鎮人大工作法規，重點推進鄉鎮人大組織制度建設，不僅是題中之義，而且是重中之重。

中國特色社會主義已經進入新時代。省級人大應當適應國家治理體系和治理能力現代化要求，充分發揮立法的引領和推動作用，進一步修改好完善好鄉鎮人大工作法規，以更好貫徹落實中央精神和新修改的地方組織法、選舉法、代表法的有關規定。實踐中，應當遵循以下基本原則。

1.落實中央要求。《意見》充分體現了中央對于加強縣鄉人大工作和建設的高度重視和堅強領導。文件提出的許多舉措，“特別是加強組織制度建設方面的舉措”，如有關鄉鎮人大主席團和主席、副主席的要求，包括鄉鎮人大閉會期間工作由誰組織、如何開展和鄉鎮人大主席專職化等，應當在鄉鎮人大工作法規中得到貫徹落實。在這方面，地方一定要認真對標中央精神，找出“短板”和“弱項”，“對癥下藥”。

2.維護法制統一。2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議落實中央要求，審議通過了關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定。這次修改三部法律，重點是對縣鄉人大組織制度和工作制度、代表選舉和代表工作等方面的相關規定作出修改完善。鄉鎮人大工作法規應當與上位法相適應，并確保所有規定與上位法不相抵觸，堅決維護國家法制統一。比如：地方組織法第十三條規定，縣級以上地方各級人大每次會議舉行預備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長；第十五條則規定，鄉鎮人大舉行會議的時候，選舉主席團。據此，鄉鎮人大主席團就應當由鄉鎮人大會議選舉，而不應當由鄉鎮人大預備會議選舉。

3.借鑒外地經驗。目前，全國絕大多數省區市都根據中央文件精神和新修改的“三法”有關規定，制定或者修改完善了本行政區域的鄉鎮人大工作法規。這些省區市的做法和經驗，值得學習和借鑒。

4.具有本地特色。黨的十八大以來，各級黨委和人大常委會高度重視縣鄉人大工作和建設，出臺實施意見，完善法規制度，加強檢查督促，積累了寶貴經驗。修正、修訂或者重新制定鄉鎮人大工作法規，在確保“可操作性可執行性”上，應當認真總結和吸收本地行之有效的做法和經驗，充分體現本地的特色。

（作者單位：湖南省人大常委會選舉任免聯絡工作委員會）