加強省市縣鄉人大四級聯動的幾點思考

吳時茂 劉廣進

黨的十九大對長期堅持、不斷完善人民代表大會制度提出了新任務新要求，省市縣鄉四級人大作為地方國家權力機關，如何適應形勢，積極作為，勇于擔當，不斷創新，是一個需要重視和探索的重要課題。多年實踐證明，各級人大之間上下聯動，形成合力，發揮人大整體效能，是做好新時代人大工作的有益探索，是加強人大工作和建設的一條有效路徑。

一、加強省市縣鄉人大四級聯動于法有據，確有必要

（一）開展四級聯動有利于維護國家法制統一。由于人大的性質地位和工作特點，決定了人大上下級之間沒有領導關系，而是相對獨立、平等的關系，是監督、指導和聯系關系。憲法規定，“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”?？h級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使“撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議”職權。地方組織法規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會行使“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行”等職權。由此可見，維護國家法制統一，保證憲法、法律的實施，保證上級人大決議的貫徹執行，是省市縣鄉四級人大的共同職權，共同責任，共同任務。上級人大履行保證憲法法律實施的職責，對下級人大來說，是一個統一的、不可分割的整體。加強四級人大上下聯動，符合法律規定的原則和精神，有利于形成工作合力，把共同的職權行使到位，從而保證憲法法律和上級人大決議的有效實施。

（二）開展四級聯動有利于代表更好地依法履職。省市縣鄉四級人大代表是本級人大的組成人員，分別由下一級人大和選民選舉產生，他們履職的主要平臺是通過本級人大，但上下級人大代表之間有著緊密的法律關系和工作聯系。按照法律規定，省市人大代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議；縣級以上的地方各級人大常委會受上一級委托，組織上一級人大代表開展閉會期間的活動。代表應當經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督。開展四級聯動，搭建活動平臺，組織各級人大代表參加各級人大的立法、監督、調研和列席會議等活動，加強上下級人大代表之間的聯系，有利于加強對代表履職情況的監督，促進代表更好地發揮應有作用。

（三）開展四級聯動有利于各級人大更好地適應新形勢完成新任務。黨的十九大和十三屆全國人大一次會議對新時代堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進人大工作提出新要求，廣大人民群眾對人大事業發展和做好人大工作寄予殷切期望，各級人大應該而且必須大有作為。為了更好地完成黨和人民交給人大的艱巨任務，貫徹落實中央和省委的重大決策部署，必須堅持全省人大系統一盤棋，以省市縣鄉四級聯動的方式統籌加強上級人大對下級人大工作的聯系指導，形成互聯互通、協調配合的整體合力，發揮好人大作用。

（四）開展四級聯動有利于解決基層人大工作存在的現實問題。從目前四級人大相互聯系和實際工作來看，省市縣鄉各級人大之間存在著上下聯系渠道不夠暢通、形式不夠多樣的情況，上級人大對下級人大的指導手段欠缺，指導力度不大，特別是在幫助解決基層人大工作面臨的實際問題方面還需切實加強。縣鄉人大建設是整個人大體系中相對比較薄弱的環節，縣鄉人大發揮作用不夠、機構建設滯后、力量難以適應、對外地工作了解不多等等，亟須解決。加強人大四級聯動，特別是加強上級人大對下級人大的指導、幫助，有利于開闊各級人大的工作視野，推動解決縣鄉人大存在的問題，激發各級人大代表的履職熱情，增強人大工作活力，提高基層人大的履職能力和水平。加強四級聯動不僅對縣鄉人大至關重要，而且對提升人大制度的整體功能至關重要。

二、加強人大四級聯動內容廣泛，形式多樣

（一）在提高立法質量方面加強四級聯動

地方立法權是省、設區的市和自治縣人大的一項重要職權，確保立良法、出精品，使所立之法立得住、行得通、能落地，是地方立法的一個永恒主題和關鍵所在。行使好立法權，需各級人大的共同努力，積極配合。對縣（自治縣除外）鄉人大來說，雖無立法權，但省人大和設區的市人大在立法工作過程中需要廣泛征求縣鄉人大和人民群眾的意見。一是在確定立法計劃過程中，實現上下互動。應立什么法，急需立什么法，哪些法能解決現實問題，基層和群眾最有發言權。在確定立法計劃時，要更多地聽取基層人大和基層群眾的立法要求、立法需求，形成一個多溝通、多協調的良性互動機制。二是在法規起草調研中，實現上下互動。對一些重要法規，涉及人民重大利益，與人民生活密切相關的法規草案，可以上下級人大一起調研，同步調研，廣泛征求意見。三是在法規執行和修改中，實現上下互動。法規實施后，執行情況如何，哪些條款需要修改、補充、完善，有立法權的人大應主動了解掌握情況，同時，也需要下級人大及時地反饋意見。只有這樣，才能真正聽取和反映各級人大、人大代表和人民群眾對立法工作的意見建議，以確保法規的針對性和可適用性，促進省人大和設區的市人大更好地完成立法工作。

（二）在增強監督實效方面加強四級聯動

監督權是省市縣鄉四級人大共有的一項重要職權，特別是對縣鄉人大來說，這是運用最多、最能發揮效力的一項職權。各級人大在監督中分別行使職權、單打獨斗，容易使這項職權大打折扣、影響效力。因此，有必要通過四級聯動的形式，組織各級人大開展一體化監督活動，即一體化視察，一體化檢查，一體化調研，實現監督成果共享共有，促進監督效果共同提高。一是由省人大統一部署，即由省人大根據全省工作大局，選擇并確定重要監督事項，制訂整體工作方案，全省各級人大統一部署，統一行動，統一要求，在全省范圍內，各級人大分別制訂自己的工作方案，分別組織視察檢查活動，形成較大規模和影響。二是由省人大出題目提要求，即省人大確定監督內容，由各市縣鄉人大根據自身情況選重點抓落實，針對重點問題，自行確定監督形式和方法，或綜合運用法律規定的多種監督形式，把專題詢問、執法檢查、聽取和審議落實執法檢查報告和審議意見報告、專題調研和執法檢查整改問題回頭看等有效監督方式結合起來，依法行使監督職權。三是開展對口監督，即由省人大有關專委、工委確定內容，具體組織各級人大相關專門委員會對同級對口部門實施監督。省市縣鄉人大協同開展監督，形成四級人大聯動、五級人大代表參加，有關市場主體和人民群眾參與的監督局面，以提高監督水平、增強監督實效。

（三）在推廣經驗方面加強四級聯動

各級各地人大在依法履職過程中，都創造了一些好的做法、好的經驗，作為上級人大有責任把這些好經驗進行總結、宣傳和推廣，以促進各級人大相互學習、共同提高。開展一體化的經驗觀摩交流，用工作引領、推廣經驗的方法加強省市縣鄉四級聯動。通過召開座談會、研討會、觀摩會、經驗交流會、文件轉發等途徑，發揮省人大的指導作用，將人大工作中比較成熟、成型的做法，向全省市縣鄉人大推廣。一是由省人大召開全省性經驗交流會，針對開展人大各項工作，分別由先進單位介紹經驗。二是選擇某項工作，如執法檢查、代表工作等，到工作開展好的地方人大，進行現場觀摩和學習交流。三是通過制發有關文件、通報等形式，介紹經驗，通報情況，以鼓勵先進，帶動落后。四是各市人大召開各自經驗交流會，邀請省人大予以指導，學習外地經驗，推動本地工作。各市縣鄉人大相互借鑒經驗，取長補短，仿效和運用好的做法，有利于實現對市縣鄉人大工作指導的統一性和規范性，為其提供各個方面的工作遵循和借鑒，達到提高工作的目的。

（四）在學習培訓方面加強四級聯動

人大代表作為地方國家權力機關的主體，其自身素質關系到國家權力的運用和發揮，關系到人大依法履職的能力和水平，從一定意義上講，人大代表的整體水平就是權力機關的水平。人大代表培訓，是夯實權力機關議事水平的基礎、釋放出巨大能量的重要舉措。人大機關擔負著為人大及其常委會正確行使職權提供服務和保障的重要職責。人大機關干部的素質直接影響著人大工作水平和質量。當前省市縣鄉人大工作中，在培訓內容、培訓時間、培訓對象和培訓力度等方面都還存在一些問題，需要通過四級聯動式培訓，推進問題解決。一是在內容上側重于中央關于法治建設和人大工作的重大部署和要求，及時組織全省性學習培訓活動。二是在培訓形式上，既可人大自行組織培訓，也可依托高校、黨校，建立省人大教育培訓基地，統籌開展省市縣鄉一體化聯合培訓，形成多層次、多形式的培訓網絡。三是在培訓對象上，既重視人大代表培訓，也要加強對各級人大常委會負責同志和人大機關干部的培訓。通過培訓使人大代表和人大干部提高政治站位，統一思想認識，增強履職能力，提高履職水平。

三、四級聯動中需要加強統籌，把握原則

（一）省人大要做好牽頭統籌工作。四級聯動涉及全省人大依法履職，因此，需要省人大加強統籌，搞好協調，把上下聯動當成一項提高履職水平，推動人民代表大會制度與時俱進的重要舉措。省級以下人大要樹立一盤棋思想，既要與上級人大部署相銜接，也可以根據本地實際情況，在內容、方法、步驟上突出特色，有所側重。根據工作需要，市縣人大可嘗試組織開展本地人大的上下聯動活動。

（二）要建立健全上下聯動長效機制。注重總結聯動工作經驗，建立各級人大互聯互通、協調配合的長效制度機制，找到聯動工作的規律，對協調聯動作出具體規定，要注意了解在四級聯動中存在的問題，是否有走過場、走形式、效果不佳等情況，要制定務實措施，做到對癥下藥、有的放矢，提高上下級人大聯系規范化、科學化水平。

（三）要合理確定上下聯動工作重點。聯動題目的選定，應緊緊圍繞黨委中心任務和工作大局來展開，主要集中在事關改革發展穩定的一些社會熱點難點重點和百姓關切問題上?？梢砸浴耙桓晃瘍稍骸惫ぷ鞔嬖诘哪硞€突出問題為主，也可以以人大建設中的某項突出問題為主，要把握結合點、找準切入點。

（四）要把握好上下聯動原則要求。要始終堅持黨的領導，聯動計劃、選題、活動結果要及時向同級黨委請示報告。要嚴格依照法律規定開展活動，找準自己在上下聯動中的定位。上級人大應支持下級人大依法行使職權，充分吸納下級人大、人大代表和社會各界的意見。聯動活動要把握尺度，在項目和頻次上從實際出發，不宜過多過頻。要加強上級人大與下級人大之間的相互溝通、協調和配合，不斷增強人大系統意識和工作的緊密度結合度，為人大工作實現升級注入新的內涵和活力，推動全省人大工作創新發展。

（作者單位：河北省人大常委會）