地方專項債如何影響基建投資？

張樂

據Wind數據庫，截至9月10日，2018年地方政府債發行總量達30740.87億元，其中一般債發行19671.95億元，專項債發行11068.92億元。上半年地方政府債發行14109.13億元，其中一般債發行10435.85億元，專項債發行3673.28億元；7、8月份地方政府債發行總量達16399.24億元，超過了上半年的發行水平，其中一般債發行9174.39元，專項債發行7224.85億元，約為上半年專項債發行水平的兩倍。

下半年地方政府債發行提速，尤其專項債增速顯著。截至9月10日，已有34個省、市發行共計335只專項債。地方專項債的發行服務于哪些領域？將如何影響基建投資？又會如何影響社會層面的流動性？

專項債的“使命”

“我國的基礎設施建設有兩個大的歷史背景，一是我國基礎設施建設水平總體還不高，制約了經濟發展，‘要想富、先修路，因此基礎設施的投資建設在適當超前；二是我國處于城鎮化進程中，大量的農民進城并成為城市的居民，為此需要修建相配套的公共設施，例如地鐵、市政道路、學校、醫院等。”上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮教授在接受《中國經濟信息》記者采訪時表示，在我國大規模基礎設施建設中，地方政府承擔了重要的角色，但不能包攬所有的投融資任務。

“當前基建投資資金主要來自于國家預算內資金、自籌資金、國內貸款、其他資金與利用外資（規模較小）這五種方式。從自籌資金來看，除了常見的城投債以外，地方政府專項債也是基建資金的重要來源。”中信證券固定收益首席分析師明明在接受《中國經濟信息》記者采訪時說。

地方政府專項債券是省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

據天風證券研報，專項債本身并不能作為一個項目的資本金，反而需要項目資本金到位的情況下，通過發行專項債為項目融資；一期專項債往往無法完全覆蓋項目融資需求，未來還需要繼續發行專項債或其他融資方式完成項目融資。

“地方專項債的規定一方面界定了專項債券的屬性是‘公益性，不得超范圍發行，或為市場化項目融資，另一方面也界定了其還本付息須有對應的政府性基金或專項收入作為保證，避免超過財力發行，給未來的債務償還帶來財政風險。”鄭春榮認為，專項債券的定位既保證了政府在發展經濟和城鎮化進程中基建投資的融資需求，又在舉債范圍、償還能力方面作了限定，有利于規范舉債，防范財政風險。

投資領域方面，據廣發證券，目前尚未兌付的存量地方專項債中，土地儲備專項債占比最大，其次是收費公路專項債、交通運輸類專項債、棚戶區改造、城鄉社區基礎建設、保障性住房及水利工程、污染防治、教育、農業及其他等，預計未來其投資領域會進一步擴大。

明明表示，“地方政府專項債券近一年來品種不斷增加，其特色項目導向與政府建設息息相關。目前財政對此持鼓勵態度，陸續出臺多項舉措支持地方政府探索發行項目收益專項債券，這意味著預計未來依托鄉村振興、生態環保、保障性住房、市政基礎設施等建設項目等品種創新或許值得期待。”

政策發力

2018年7月23日，國務院常務會議提出，加強相關方面銜接，加快今年1.35萬億元地方政府專項債券發行和使用進度，在推動在建基礎設施項目上早見成效。

2018年8月14日，財政部發布《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》，提出加快專項債券發行進度，今年地方政府債券發行進度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累計完成新增專項債券發行比例原則上不得低于80%，剩余的發行額度應當主要放在10月份發行。

2018年8月18日，銀保監會發布《關于進一步做好信貸工作提升服務實體經濟質效的通知》，提出要支持基礎設施領域補短板，推動有效投資穩定增長。在不增加地方政府隱性債務的前提下，加大對資本金到位、運作規范的基礎設施補短板項目的信貸投放。保險資金要發揮長期投資優勢，通過債權、股權、股債結合、基金等多種形式，積極服務國家重大戰略、重點工程和重要項目。積極配合地方政府對在建基礎設施項目的建設情況和融資需求進行調查分析，按照市場化原則滿足融資平臺公司的合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。

據上海證券報消息，銀保監會日前下發了《中國銀保監會辦公廳關于商業銀行承銷地方政府債券有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），通知指出，新預算法實施后，地方政府債券發行兌付方式由財政部代為還本付息變為省級政府自發自還，地方政府債券規模管理比照國債實行余額限額管理。為適應這一新情況，自本通知印發之日起，地方政府債券參照國債和政策性金融債，不適用《中國銀監會關于加強商業銀行債券承銷業務風險管理的通知》（銀監發[2012]16號）的相關規定。

此前，銀監發[2012]16號中規定，商業銀行投資部門投資于本行所主承銷債券的金額，在債券存續期內，不應超過當只債券發行量的20%，同時應滿足其他關于商業銀行投資業務的監管要求及內部管理規定。有分析人士指出，《通知》下發后，銀行購買本行承銷的地方債將不受20%的比例限制，銀行承銷地方債的積極性會增強，地方政府發債會較之前容易。

影響幾何？

“發行專項債券的領域總體講存在投資金額較大、投資期限較長的特點，因此民間投資難以涉入。這有利于政府與市場在各自的領域發揮投資融資的職責與作用，形成互補。”鄭春榮表示，一方面，目前一般政府債券與專項債券的定位明確，相對規模不大，不會對民間投資產生擠出效應；另一方面，地方債在交通、能源、教育等基礎設施建設方面發揮了重要作用，在一定程度上降低了企業的交通成本、商務成本，產生了“擠入”效應。

流動性方面，明明認為，今年三季度后半段雖然加大地方政府專項債投放，但總規模1.35萬億并未超出市場預期，短期頻率不會對銀行體系內資金造成較大沖擊，因此民營企業、小微企業融資與經營受地方政府債發行的影響并不大。在長達兩年半的金融放松中，各類金融機構的表外業務給眾多企業提供融資支持，當去杠桿下金融收緊來臨，小型民營企業受到的影響最大，對此則應從促信貸降成本著手。