國內外現行海洋能政策比較分析

張炫釗，張培棟

（青島科技大學 環境與安全工程學院，青島 266042）

引 言

海洋能是指海洋因月球等天體對地球引力以及太陽輻射作用而儲存的能量，包括波浪能、潮流能、潮汐能、溫差能和鹽差能[1-5]。利用海洋能發電、大力發展海洋能產業已經成為許多沿海國家應對全球氣候惡化、實現可持續發展的重要途徑[6]。隨著中共十八大提出建設“海洋強國”的偉大戰略，海洋能產業的發展日益受到我國政府的重視。大規模開發利用海洋能涉及到社會多方利益，需要政府制定符合國情的政策，合理規劃和指導整個產業的發展。由于我國的海洋能產業起步較晚，缺乏政策制定與實施經驗，因此研究國外海洋能產業發達國家現行的海洋能政策，對于符合我國國情的海洋能政策的制定與產業發展具有重要的借鑒和指導意義。

1 國內外海洋能產業差距現狀

發電規模方面，雖然我國是世界上建造潮汐能電站最多的國家，但是絕大多數電站建造時間早、使用壽命短且發電量低，總裝機量現約為4.1兆瓦，遠低于法國的240兆瓦和韓國的254兆瓦[7]；英國和葡萄牙的波浪能裝機量均超過兆瓦，僅英國海蛇號發電機的裝機量就高達750千瓦[8]，而截至2015年底我國并網的波浪能發電設備總裝機量只有450千瓦；隨著裝機量為3.4兆瓦的LHD林東模塊化潮流能發電機組于2016年在舟山市岱山縣秀山島南部正式服役，我國潮流能總裝機量突破兆瓦，但仍遜于建有MeyGen項目（當前裝機量超過6.5兆瓦）的英國；另外，許多海洋能強國擁有多處海洋能試驗場，例如英國設有EMEC等3處試驗場、美國建有海軍波浪能測試站等6處試驗場，而我國還沒有一座完工的海洋能試驗場，這阻礙了我國海洋能技術的發展。

技術方面，法國和加拿大均具備制造單位裝機量幾十兆瓦級的潮汐能發電裝置的能力[9]；英國的波浪能和潮流能技術位居世界首位[10]，英國與加拿大等國已經研發出單位裝機量達兆瓦級的波浪能或潮流能發電設備（見表1），美國的Verdant Power和OPTT公司也在開展類似的項目；美國溫差能技術領域處于世界領先水平，其裝機量超過200千瓦的岸基開式和閉式溫差能發電機均已研制成功。相比之下，我國潮汐能、波浪能和潮流能和技術目前尚停留在百千瓦級水平（見表2），溫差能技術的研發工作始終也處于以理論研究為主的階段。

表1 國外先進的波浪能和潮流能發電設備Tab.1 Overseas advanced wave energy and tidal current energy conversion turbines or devices

表2 我國部分自主研發的海洋能發電裝置Tab.2 Some domestic wave energy and tidal current energy conversion turbines or devices

商業化方面，歐盟是促進世界海洋能產業商業化的主要驅動引擎，其潮流能和波浪能開發商數量分別占全球總量的50%和45%[11]。其中，英國已打造出了開放度高、競爭性好的海洋能市場，不僅擁有卡內基波浪能有限公司等著名的海洋能發電裝置研發制造商，還吸引了德國的西門子公司和丹麥維塔斯等國際海洋能產業巨頭。截至2015年，全球大約120到130家海洋能開發商中，約35家在英國。海洋能產業已為英國創造了超過1 500個就業機會和4.5億英鎊的經濟價值[12]。目前，我國海洋能商業化水平較低，部分高校和國家科研單位是從事研發海洋能發電設備的主要機構，并且各自為戰缺乏協作，開發海洋能的開發商多為國有企業，只有聯合動能新能源有限公司等少數私營企業涉足。

2 國外現行海洋能政策

2.1 命令控制性政策

2.1.1 目標性政策

在當今世界各國越來越重視利用和開發海洋能的大趨勢下，各海洋能產業大國紛紛推出了為期二三十年的海洋能發展戰略規劃（見表3）。

表3 世界部分國家海洋能目標性政策概述Tab.3 Overview of the national strategies regarding marine energy in some foreign countries

2.1.2 專項法律

2010年，挪威頒布《海洋能法案》，明確了政府對選址于某些偏遠地區海洋能電站的審批流程；2013年，美國推出《海洋和水動力能源法案》，旨在促進海洋能技術的研發和示范活動，同年的《可再生能源電力法案》規定了海洋能電力標準；2015年，加拿大新斯科舍省通過了《海洋能法案》，該法案要求海洋能項目必須滿足環保、為社會創造財富的條件，同時規范了海洋能發電站建設活動的審批體系。

2.1.3 強制配額制

《英國可再生能源義務法》確立了可再生能源義務制度（RO）——實質是電力配額制，即要求電力供應商提供的電力中必須包含一定比例的可再生能源電力；美國的德州、緬因州和新澤西州等州政府對海洋能電力施行配額制。

2.1.4 固定電價制

愛爾蘭、法國和丹麥將固定電價制度引入海洋能發電領域，目的是創造一種市場拉動機制，為海洋能發電提供可靠的銷售渠道。上述三國現行的海洋能固定電價分別為26，15和8歐分/千瓦時。

2.1.5 環境評價制

瑞典政府將所有海洋能發電項目都劃分為“對環境有潛在危害的工程”，要求海洋能發電設備在部署前必須進行環境評價；韓國政府要求裝機量達到一定規模的海洋能發電廠于開工前必須接受環境評估；葡萄牙等國家政府只對選址在海洋生態保護區內或附近的海洋能發電站進行建設前的強制性環境評價；愛爾蘭等國家政府對海洋能發電站的環境評價不做強制要求[18-20]。

2.2 經濟激勵性政策

2.2.1 資金扶持

（1）直接財政支持

許多發達國家通過設立的專項基金向從事海洋能研發活動的機構提供資金支持。2002—2012年英國政府共斥資2.95億美元，設立海洋能應用基金等多個專項基金；加拿大建立清潔能源基金和可再生能源資金支持波浪能和潮汐能研發和示范項目；美國能源部負責的海洋和水動力項目專項負責為海洋能產業發展提供財政支持[21]。表4列出了歐美部分國家近期實施的財政支持活動。

表4 歐美部分國家近期實施的直接財政支持政策Tab.4 The latest public funding policies in some European and American countries

（2）獎勵政策

蘇格蘭地區政府為首個連續兩年累計發電量達100吉瓦時的海洋能設備研發者頒發蘭十字獎和相應的獎金；蘇格蘭政府還對部署在境內截至2017年總發電量最大的海洋能發電設備開發商提供100萬英鎊的獎勵[22]；2015年5月，威爾士政府利用歐洲地區發展基金為潮流能開發商Minesto公司頒發1 300萬歐元獎金。

2.2.2 投資補貼

美國聯邦政府向海洋能能源電力系統提供直接的入網補貼，財政部成立的“可再生能源鼓勵基金（REPI）”是這種直接補貼發放途徑之一，REPI向符合規定的海洋能電力系統給予1.5美分/千瓦時的補助；美國財政部和能源部利用《2009年美國經濟復蘇和再投資法》的撥款，對五千余個包括海洋能在內的可再生能源項目設施進行補貼。

2.2.3 稅收優惠

英國政府對海洋能發電企業免征氣候變化稅。葡萄牙政府對裝機容量為20兆瓦的海洋能發電裝置僅征收260歐元的入網稅；裝機容量大于20兆瓦的海洋能發電裝置，上交的入網稅額隨著其裝機容量的增加按比例遞減[23]。美國的海洋能發電項目每產生1千瓦時的電能，可以享有1.1美分的稅收抵免；潮汐能發電項目如放棄優惠方式，則可以享受相當于投資額10%的稅收抵免。

2.2.4 綠色證書交易制

英國《可再生能源義務法》要求電力供應商承擔購買一定量可再生能源電力的義務，發電企業根據電力供應商購買的可再生能源的量向后者轉交由燃氣與電力市場辦公室頒發的可再生能源義務證書（ROCs），電力供應商必須按季度向燃氣與電力市場辦公室提交足夠的ROCs以證明履行了配額制，否則將被處以罰金。海洋能發電企業生產1兆瓦時電力可以兌換2個ROCs（在蘇格蘭地區，利用潮汐能和波浪能發電1兆瓦時可以分別兌換3和5個ROCs），該比例是所有可再生能源電力中最高的[24-26]。

2.3 教育鼓勵性政策

2.3.1 信息公開

愛爾蘭政府通過2015年新版“海洋能門戶”網站公布該國最新的海洋能數據、地圖、資金以及其他管理信息，開發商借此可與相關機構取得聯系并獲取最新的資料；美國能源部開發了一套名為Tethys的數據庫，向社會公開各種海洋能發電裝置對環境造成的影響，從而提高公眾對海洋能的接受意愿[27]；加拿大阿卡迪亞潮流與潮汐能研究所制作了新斯科舍省潮汐能網絡地圖，以方便公眾獲取海洋能資源和海洋功能區等信息。

2.3.2 教育活動

美國俄亥俄州大學和華盛頓大學共同組成西北國家海洋可再生能源中心，其任務之一是通過科研和教育活動培養出海洋能領域的科研人才[28]；為提高海洋能利益相關方的海洋能知識水平，美國國家可再生能源實驗室負責提供教育和訓練課程；阿卡迪亞潮流與潮汐能研究所于2015年在新斯科舍省各學校內開展“海洋能學校拓展項目”，動員學生參與海洋能實踐活動。

3 中國現行的海洋能政策

3.1 命令控制性政策

3.1.1 目標性政策

2012年，我國首次將海洋能納入“五年規劃”，將發展海洋能產業提升到國家戰略層面。此后，國家海洋局等部門陸續出臺了多份目標性文件（見表5），規劃了我國海洋能產業的發展方向。

表5 中國海洋能目標性文件Tab.5 Documents covering the national strategy regarding marine energy in China

3.1.2 全額保障性收購制度

2010年版《可再生能源法》首次提出可再生能源電力的全額保障性收購制度，要求電網企業應根據國家確定的上網標桿電價和保障性收購利用小時數，全額收購規劃范圍內的可再生能源發電項目的上網電量。2015年國家能源局起草了《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法（征求意稿）》進一步將該制度落實到海洋發電項目的操作層面，提出海洋能發電保障性收購年利用小時數應根據可行性研究報告評審意見核定的利用小時數確定。

3.1.3 固定電價制度

《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》規定我國對海洋能發電實行固定電價制度。具體電價由地方政府根據實際情況，按照合理成本加合理利潤的原則制定，經國務院批準后由當地海洋能發電站實施。徐銀雪[29]等人通過調研得知，發電量達到一定值的潮汐能電力的固定收購價格為2元/千瓦時。

3.2 經濟激勵性政策

3.2.1 專項基金

2010年5月，中國設立海洋可再生能源專項資金，支持海洋能技術研究。此后，我國陸續出臺《海洋可再生能源專項資金管理暫行辦法》和《2013年海洋可再生能源專項資金項目申報指南》等文件指導專項基金的使用。截至2015年5月，專項資金共支持96個項目，投入經費總額近10億元。

3.2.2 補貼制度

2013年頒布的《分布式發電管理暫行辦法》明確對符合條件的海洋能發電項目提供建設資金補貼或單位發電補貼。此外，新建海洋潮汐能、潮流能和海島海洋能發電站等每1千瓦裝機量獲得補助5萬元，資助的額度可高達項目總投資的40%。

3.2.3 貸款優惠

基于《可再生能源法》第二十五條的規定，列入國家可再生能源產業發展目錄并符合信貸條件的海洋能利用項目可以獲得金融機構提供的帶有財政貼息的優惠貸款，并較化石燃料發電項目優先獲得國家開發銀行提供的基本建設貸款；貸款的財政貼息為2%，中央項目由財政部給予貼息，如果海洋能發電項目建設規模超過3 000千瓦，國家計委應協助落實銀行貸款。

3.2.4 稅收優惠

我國對潮汐能、波浪能發電關鍵設備或全套設備免征進口關稅；對從事海洋能高新技術企業減免15%的所得稅；為國家重點扶持的海洋可再生能源項目提供創業投資的企業有權以一定比例的投資額抵消部分應繳納的企業所得稅[30]。

3.3 教育鼓勵性政策

3.3.1 教育政策

為培養專業型人才，我國高中地理選修教材收錄有海洋能開發利用專題，部分高校的本科教育也開設與海洋能相關的課程。

3.3.2 知識普及政策

2015年11月，我國于廣東湛江奧體中心舉行海博會，全面展示國家海洋能產業發展的最新成果，并借此機會尋找對外合作的商業機會。國家海洋局成立宣傳教育中心，面向社會開展海洋知識普及活動。

4 我國海洋能政策現存問題、原因及對策建議

4.1 國內海洋能政策存在的問題

4.1.1 目標性政策問題

國際海洋能產業強國成功的秘訣之一在于規劃了本國未來幾十年海洋能產業發展目標。盡管我國政府通過“十二五”規劃將海洋能政策上升至國家戰略層面，但是始終沒有長遠的海洋能引導性政策。

4.1.2 專項法律問題

北美和部分歐洲國家都出臺了海洋能專項法律，使海洋能研究利用活動規范化和制度化。我國規范海洋能開發利用的法律只有《可再生能源法》，其內容上的高度概括性和抽象性很難準確引導海洋能行業；《可再生能源法》屬于框架性法律，必須依賴國務院適時頒布的具體法規和規章等法律文件才能落實。

4.1.3 經濟激勵性政策問題

英美等國的海洋能產業私有化程度高，加上政府制定政策的最終目的是促進海洋能產業的商業化，因此經濟激勵性政策是調節這些國家海洋能產業發展的主要手段。根據前文所述可知，國外的經濟激勵性政策種類繁多，實施靈活，效果良好。相比之下，我國的海洋能政策體系以命令控制性政策為主、經濟激勵性政策為輔。另外，我國該領域的經濟激勵性政策還欠成熟，實施中存在許多不合理之處：例如，民營企業開展的海洋能項目有時難以申請到海洋可再生能源專項資金的支持。

4.1.4 信息公開政策問題

我國現階段沒有專門公開海洋能信息的網站或數據庫，這不僅阻礙了相關科研活動，也不利于海洋能開發商獲取商業信息。反觀美國和愛爾蘭等國家，均開設了內容豐富的海洋能網站，便于登陸者迅速獲取大量有關海洋能的資料。

4.2 中國海洋能政策現存問題原因分析

4.2.1 海洋能政策實施時間短

英國等國普遍利用海洋能和制定相關政策始于20世紀70年代，這些國家在40余年的實踐中積累了豐富的海洋能產業管理經驗[31，32]。雖然我國早在1958年就開始開發海洋能[33]，但是長期以來，由于缺乏技術和資金支持，政府無力開展大規模的海洋能研發活動，同時社會各界也沒有深刻意識到該能源的重要性和廣闊前景。直到我國經濟實力顯著提高，并在“十二五”規劃中確立了“培育海洋新興產業”的目標之后，政府才系統地規劃海洋能產業的發展。我國短暫的海洋能政策體系發展歷程導致其不完整性，這是長期目標性政策、專項法律和信息公開政策缺失的主要原因。

4.2.2 海洋能技術水平落后

我國海洋能發電技術水平整體的欠發達性致使其發電成本居高不下，較太陽能等其他可再生能源在經濟上缺乏競爭性，電力市場的需求拉動機制在這種條件下失效，政府必須通過實施命令控制性政策和一些政府參與的經濟激勵性政策才可以保障海洋能發電廠正常運行；此外，受技術水平落后這一因素的制約，國內海洋能設備制造企業難與國外制造商抗衡，需要通過政府調控才能獲得銷路。

4.2.3 海洋能市場的缺失

由于國內沒有成熟的海洋能市場，市場經濟的調節能力受到限制，只能由政府負責包攬大部分社會經濟管理職能；高校和國企分別是我國研究和開發海洋能活動的主體，其活動明顯受到政府的影響，缺乏自主性和效率。這使得命令控制型政策在海洋能政策體系內占據主導地位。

4.3 我國海洋能發展的對策建議

4.3.1 制定長遠的海洋能框架性發展目標

國家發展和改革委員會應成立專家小組，積極聽取各方意見，借鑒國外經驗，根據國內海洋能發展現狀，制定我國海洋能產業未來20—30年的框架性發展遞進目標。

4.3.2 頒布海洋能產業專項法律

為避免海洋能規章制度與產業現狀的脫節阻礙我國海洋能產業未來的發展，國務院相關部門必須盡快擬定針對該領域的專項法律草案。一方面，相關部門可以通過收集整理我國已出臺的涉及海洋能的法律法規，結合最新版《可再生能源法》，在專家的指導下編纂符合我國海洋能現狀的專項法律；另一方面，為了法律更具有可行性和適應性，地方政府依據其轄區內海洋能產業背景制定地方海洋能產業專項法律。

4.3.3 完善經濟激勵性政策

①國家拓寬海洋能專項資金的融資渠道，吸收社會捐款，減輕政府財政負擔；擴大專項基金資助對象，允許政府利用專項基金支持國內私營海洋能研發活動；及時公開專項資金的使用狀況，防止濫用資金。

②在海洋能產業領域推行“綠色證書交易”制，刺激海洋能發電企業優化產能。具體的實施模式，可以借鑒風電產業的經驗，并通過局部試點實施后，普及至全國。

③拓展稅收優惠的適用范圍，提高優惠率，吸引國外海洋能產業龍頭企業，進而提高我國海洋能商業水平。增加稅收優惠的種類，并準許海洋能企業采取加速折舊等策略。

4.3.4 加強信息公開政策

國家海洋局應聯合從事海洋能研發的高校和科研機構開發出我國專屬的海洋能數據庫。數據庫負責收集并公開全國海洋能資源分布、最新技術和海洋能項目的部分數據以及整個行業的最新新聞，以便于海洋能知識的普及。