水利工程建設項目實施代建制的實踐與探索

蔡興仁　劉永堂　張玉飛

【摘要】本文以勐海縣曼桂水庫工程為例，介紹了整個工程建設過程及實施代建項目的優劣，提出了推行項目代建制管理模式的意見與建議。【關鍵詞】曼桂水庫；工程建設；項目代建制；建議1、勐海縣曼桂水庫項目基本概況1.1項目名稱項目名稱：勐海縣曼桂水庫工程1.2建設地點項目建設地點：勐海縣勐遮鎮、西定鄉1.3項目批復單位及文號項目批復單位：云南省發展與改革委員會文號：云發改農經【2016】824號1.4工程規模：曼桂水庫工程由水庫樞紐、引水建筑物及輸水渠系等組成。水庫樞紐建筑物由大壩、溢洪道、導流輸水隧洞組成，大壩為土石壩，最大壩高66.5m，水庫總庫容1112.3萬m3，灌溉面積2.43萬畝。樞紐工程：依照《防洪標準》（GB50201—2014）和《水利水電工程等級劃分及洪水標準》（SL252—2000）的規定：樞紐工程規模為中型，工程等別為Ⅲ等。其主要建筑物大壩、溢洪道、導流輸水隧洞為3級，次要建筑物為4級，臨時建筑物為5級。引水工程：南龍河取水壩引水區年引水量918.5萬m3，曼桂水庫工程設計灌溉面積2.43萬畝，按《調水工程設計導則》（SL430-2008）的規定，曼桂水庫工程灌溉面積2.43萬畝<5萬畝、年引水量918.5萬m3<1億m3，引水工程規模為小型、工程等別為Ⅳ等，取水壩及引水隧洞建筑物級別為4級。渠系工程：曼桂水庫渠系工程由總干渠、左干渠、右干渠組成。根據《灌溉與排水工程設計規范》（GB50288—99）的規定，灌溉流量小于5m3/s的建筑物為5級建筑物。水庫左干渠設計流量1.47m3/s，右干渠設計流量0.78m3/s，左、右干渠主要建筑物明渠、隧洞、渡槽、倒虹吸為5級建筑物。1.5工程建設內容1.5.1樞紐工程曼桂水庫樞紐建筑物主要由大壩、溢洪道和導流輸水隧洞組成。大壩采用粘土心墻風化料壩，溢洪道布置在左壩肩，為無閘開敞式溢洪道，導流輸水隧洞布置在大壩右岸，輸水與導流洞全結合。1）大壩大壩為粘土心墻風化料壩，壩頂高程1332.40m，壩軸線長310.00m，壩頂寬8m，上游側設高1.1m的防浪墻，最大壩高66.50m。上游壩坡分三級，坡比為1：2.2、1：2.5、1：2.75，設二臺2m寬的馬道，下游壩坡分四段設三臺馬道，坡比為1：1.2、1：2.2、1：2.5，排水棱體坡比1：1.5。防滲粘土心墻頂高程1331.90m，頂寬3m，上、下游坡均為1：0.3，最大底寬42.6m，上游設二層水平寬各1.5m反濾過渡料，下游二層水平寬各2.0m的反濾料。帷幕灌漿蓋板，厚0.6m，寬8m，壩基進行帷幕灌漿和固結灌漿處理。灌漿標準為透水率小于5Lu，底界深入5Lu線下5m，兩岸邊界由于地下水位較低，與正常水位相交甚遠，岸埡口處延伸1倍壩高，延伸長度267m，右岸邊界延伸1倍壩高，取70m。帷幕灌漿1/2壩高以下設雙排孔，排距1.0m，孔距1.5m，1/2壩高以上取單排孔，孔距1.5m。在帷幕軸線上、下游各布置2排固結灌漿，孔、排距3m，孔深8m。2）溢洪道溢洪道布置于左壩肩，為無閘控制開敞式溢洪道，控制段堰型為寬頂堰，堰頂高程為正常蓄水位1330.24m，堰寬4m，斷面為矩形，底寬4～2m，末端采用底流消能，全長314m。因基礎風化較深，陡坡上、下游齒槽下各設兩根φ800，深5～8m的抗滑樁。校核洪水位1769.80m時，最大下泄流量16.3m3/s。3） 導流輸水隧洞 輸水隧洞與導流隧洞采用全結合，布置于大壩右岸，隧洞進口底板高程1299.7m，全長746.00m。閘室前為有壓洞，長211.55m，斷面為圓形，直徑1.8m；閘室段長7m，內設1.8m×1.8m檢修閘門和1.2m×1.2m工作閘門各一套，閘后無壓洞段長157.45m，斷面為1.5m×1.8m圓拱直墻型；出口后為明渠，陡坡、消力池、明渠轉彎段及護坦段，長339.0m。導流輸水隧洞，施工導流期最大泄流量為10.83m3/s，運行期設計輸水流量為2.605m3/s。1.5.2引水工程曼桂水庫壩址以上來水量較小不滿足規劃區用水量要求，設計從鄰近的南覽河左岸支流南龍河引水至曼桂水庫。1）取水壩：位于鄰近南龍河上游，壩型為漿砌石重力壩，軸線長45.90m溢流壩段長15.00m，堰型為WES實用堰，溢流堰頂高程1419.10m，非溢流壩段長15m，最大壩高10.7m。沖砂閘布置在溢流壩段左側，進口底板高程1415.50m，閘孔尺寸2.0m×2.0m。2）引水隧洞：布置于取水壩左岸，由進口閘段、洞身段、出口擴散段、明渠階梯段、消力池段、護坦段組成，全長3.423km。設計引用流量為13.00m3/s。引水隧洞進口底板高程為1416.50m，進口閘段長9.40m，設攔污柵及2.0m×2.0m平板工作閘門一套；無壓洞身段長3.3km，斷面為2.2m×2.5m的圓拱直墻型，結構為鋼筋混凝土襯砌。2、曼桂水庫項目管理（代建）單位項目機構建設2.1項目管理機構人員投入曼桂水庫項目管理（代建）單位進場后，按照項目曼桂水庫工程建設任務和投標文件承諾立即搭建了項目機構，目前代建單位現場管理機構配備人員如表1。常駐現場人員相對穩定，在現場的時間每月均不少于22天，能夠滿足現場工程管理工作需要。2.2項目管理機構管理設備投入曼桂水庫項目管理（代建）單位進場后，按照項目曼桂水庫工程建設任務和投標文件承諾配備了以下管理和辦公設備如表2。2.3項目管理機構生產、生活設施投入曼桂水庫項目管理（代建）單位進場后，因曼桂水庫管理用房未招標建設，結合曼桂水庫工程項目管理需要，曼桂水庫項目代建部在勐海縣西定鄉帕龍村村委會籃球場搭建臨時用房200m2（項目法人、監理、設計、檢測、代建辦公及住宿用房），租用食堂及餐廳50m2，租用民房120m2（會議室、宿舍）做為曼桂水庫工程建設管理臨時用房，建設網絡專用線路一條、架設專用供水管道一條以解決曼桂水庫建設管理過程中在管理用房為建設完成之前除施工單位以外的參建單位生產、生活需要。3、曼桂水庫項目代建單位安全生產管理情況3.1組織機構建立情況項目代建單位進場以后立即成立了安全生產領導小組，由項目代建部經理擔任組長，項目代建部技術負責人擔任副組長，相關科室、施工單位現場負責人為成員，領導小組下設辦公室，明確1名主任，配備2名工作人員，抓好日常工作。同時，曼桂水庫項目代建部內設建設質量與安全科，專門負責曼桂水庫工程建設質量與安全工作。3.2管理制度制定情況項目代建單位共制定31項安全生產管理制度，促進安全生產管理責任有效落實。嚴格按照各項安全生產制度，切實抓好各個環節的安全生產管理，確保安全生產工作規范、有序、持續、穩步推進，為工程建設提供安全作業環境保障。加強宣傳教育，切實提高了施工人員的安全生產意識。3.3安全職責落實情況一是落實項目法人安全生產職責、二是落實施工單位主體責任，項目代建單位與施工單位簽訂安全生產責任狀，督促檢查施工單位嚴格落實安全生產各項措施，確保人、機、物、環四要素處于安全狀態。三是落實監理單位安全生產責任。嚴格按照監理合同，督促檢查監理單位把安全生產作為監理工作的重中之重，統籌監理力量做好安全生產工作。四是落實設計單位、檢測單位安全生產職責，明確設計代表、現場檢測員安全生產職責，為安全生產隱患整治提供技術支持。3.4加強安全監管情況項目代建單位嚴格履行安全生產監管職責，確保施工全過程都置于強有力的安全生產監管之下。項目代建單位定期不定期召開安全生產會議，組織安全生產檢查，排查安全隱患。對于排查出的隱患，限時辦結，限期整改，做到不整改不放過，不安全不施工。3.5開展標準化創建情況項目代建單位以項目法人安全生產標準化二級標準創建為契機，全面推動曼桂水庫工程安全生產和施工現場管理工作規范化。目前，標準化創建工作已啟動，計劃在2018年3月底前編制完成《標準化達標評級報告》并向云南省水利廳安監處提出申請，2018年4月底前開展評審，爭取在2018年6月底前通過水利廳考評驗收。3.6巡查整改情況云南省水利廳先后2次深入曼桂水庫開展安全生產巡查，指出了安全生產隱患，提出了整改要求，目前已基本整改完畢。項目代建單位組織各參建單位開展隱患排查10次，開展日常安全生產檢查27次，對于排查出的安全隱患，限時予以整改。通過隱患排查整治，以及各項安全生產措施的有效落實，曼桂水庫工程目前尚未發生安全生產事故。4、曼桂水庫建設推進情況4.1項目完成情況勐海縣曼桂水庫工程施工項目主要為05標施工準備項目、07標樞紐及渠道工程，其中施工準備標于2016年10月9日簽訂施工合同，合同工期為270天，施工單位進場后因林業及移民征地手續問題，施工作業面無法開展，只實施了導流隧洞洞身開挖和用電線路架設工作，導流隧洞洞身開挖于2017年2月25日開始，2017年7月18日貫通，目前因征地，補償及林地審批手續等條件影響，進出口明渠開挖等工作面未進行施工。截止2017年12月25日曼桂水庫完成導流輸水隧洞無壓洞K0+224.317—K0+429.317段底板混凝土澆筑，累計完成205m；豎井平臺開挖完成80%；曼燕至曼納告路段基礎毛石換填完成1.2公里；曼桂水庫樞紐及渠道工程2017年4月1日建設單位與項目中標單位簽訂施工合同，同樣因林業手續及移民征地問題尚未完善，目前施工單位正在進行管理房場地平整工作，大壩樞紐區域內的施工控制網復測、施工區域內的臨時及永久生產施工道路的征地測量、施工區域內臨時施工用電的架設，料場區域內的征地測量工作已完成。完成管理房場平90%；引水隧洞出口臨時施工用電架設。4.2安全生產工作情況曼桂水庫代建單位進場以后立即成立了安全生產領導小組，由項目代建部經理擔任組長，項目代建部技術負責人擔任副組長，相關科室、施工單位現場負責人為成員，領導小組下設辦公室，明確1名主任，配備2名工作人員，抓好日常工作。同時，曼桂水庫工程代建部內設建設質量與安全科，專門負責曼桂水庫工程建設質量與安全工作。代建單位共制定31項安全生產管理制度，促進安全生產管理責任有效落實。嚴格按照各項安全生產制度，切實抓好各個環節的安全生產管理，確保安全生產工作規范、有序、持續、穩步推進，為工程建設提供安全作業環境保障。加強宣傳教育，切實提高了施工人員的安全生產意識。日常管理中嚴格落實項目法人安全生產職責、狠抓施工單位主體責任，項目代建單位與施工單位簽訂安全生產責任狀，督促檢查施工單位嚴格落實安全生產各項措施，確保人、機、物、環四要素處于安全狀態。嚴格履行安全生產監管職責，確保施工全過程都置于強有力的安全生產監管之下。項目代建單位定期不定期召開安全生產會議，組織安全生產檢查，排查安全隱患。對于排查出的隱患，限時辦結，限期整改，做到不整改不放過，不安全不施工。4.4質量管理工作情況曼桂水庫代建單位進場建設完善了相應的質量管理體系，在施工階段的質量控制主要有以下幾個方面：（1）確定工程質量控制流程中主動控制影響質量的因素（包括人員、材料、機具、設備、施工順序和方法等）。工程質量控制流程明確后，進一步完善質量監督組織。由技術質量部直接負責監督監理和施工單位的質量行為，并協調二者關系。（2）抓好質量檢驗、落實檢驗方法。質量檢驗方法包括：操作者的自檢、班組內的互檢、各工序間的交接檢、質檢員的巡檢，以及代建部、監理的抽檢，設計及政府質量監督部門的檢查。（3）對分部工程、隱蔽工程組織驗收。對不同類型的分部工程及隱蔽工程，及時組織相關部門進行驗收。不同類型的分部工程因工程內容不一，質量檢驗評定標準也不同，應嚴格按照國家標準、部頒標準及行業標準組織驗收。（4）審查質量問題（事故）報告，參與質量監理會議。當施工中出現質量問題（事故），高度重視，防止誘發重大的質量事故；組織專人調查分析原因及特點，并審查監理、施工單位填寫的工程問題（事故）報告單及處理方案報審單。截至2017年12月份，曼桂水庫共完成分部工程（4）個，驗收（3）個，單元工程（67）個，評定（56）個，合格（56）個，合格率100%。5、勐海縣曼桂水庫推行代建制的原因，實施代建制的優劣勢分析5.1對于具備項目法人資格和風險承擔能力的代建單位存在的劣勢作為市場化運作的企業，是否能承擔公共投資非贏利性項目的法人主體。對于公共物品而言，提供者只能是公共機構。而市場化企業的企業作為一種利益驅動的主體，是難以完全承擔政府作為公共物品提供者的角色的。此外，對于這種企業，社會公眾應通過何種方式進行監督也是一個有待解決的問題。另外，按照市場經濟規則，公司和企業是可以倒閉或破產的，那么對于可能倒閉和破產企業，如何能承擔提供公共物品過程中所可能形成的損失，是否會利用這種方式來逃避企業的責任。對于具備項目法人資格和風險承擔能力的代建這種模式也存在較大爭議和問題。因為對于作為市場化運作的項目管理企業難以完全承擔政府項目的法人責任，同時企業不具備對于政府行為的監督能力和授權。5.2項目管理公司作為代建單位推行上存在的劣勢項目管理公司按照業主與企業項目管理協議，提供相應的項目管理服務，并非實質意義上的“代建單位”。但是就其提供服務的范圍來看，與普通項目管理公司相比，要能提供項目建設實施全過程的項目管理，提供服務的內容比較多。就目前國內工程項目管理公司而言，還很難達到這種廣度。首先從企業資質上來看，代建單位很難擁有監理、造價、咨詢、招投標等涉及項目建造過程一系列資質，另外，從企業能來看，往往也是以專業性咨詢服務公司為主，很少有能提供如此多服務并涉及全過程管理的人力和經驗。所以，即便這種模式在目前操作中也存在著一些障礙。6、推行項目代建制管理模式的意見與建議6.1結合勐海縣曼桂水庫對推行項目代建制管理模式的幾點意見（1）目前實施代建制缺乏法律法規的保障，造成代建單位的定義、職責、涉及范圍等不明確，最終管理成效的評價無依據，也無法建立相應的獎勵和處罰機制。目前還沒有代建制管理取費標準，取費方式混亂，絕大部分直接套用建設管理費，總體費用偏低。代建制的管理和服務的依據在于業主與其簽訂的合同，合同約定的服務內容、權限和責任不盡相同，其費用標準當然不會一致。同時代建制要求有相應的智力密集型的單位和相應高智商、高技術、經驗豐富的管理人才參與，如果代建費用偏低，不利于吸引高素質的代建隊伍建設和人才參與，當然更不利于提高代建單位的工程建設管理水平。此外，建議實行具有明確的激勵和約束作用的費用標準，并采用“收費服務（部分建設管理費、監理費和咨詢費）+獎罰+目標管理收益分成”的辦法。目前，有效實施代建制的關鍵在于完善激勵與約束機制，把投資節余和超支、質量優劣、管理效率高低和代建單位的利益掛鉤，以激勵代建單位切實為項目法人控制工程的投資、安全、質量。（2）水利工程管理是一個漸進式的改革過程，加之行政管理體制上的條塊分割現狀，產生了與之相應的建設管理制度，較為明顯的如工程咨詢、工程監理、移民征地監理以及其他各類細分的工程建設中介服務制度等。其業務具有一定的重疊性，導致工程建設中介服務環節過多，造成資源浪費、管理低效。因此，在做好代建制單位責權定位的同時，適時改革現在的建設監理制度，整合監理業務，使監理企業過度發展為具有代建承包資質和能力的項目管理或項目咨詢企業。招標代理、工程咨詢等應視工程建設特點而定，并不能搞“一刀切”。（3）在市場競爭中應建立完善的代建單位的信譽信息系統，對代建單位的信譽向社會公示，促進代建單位增強服務意識和責任感，更好地求生存、求發展。6.2結合勐海縣曼桂水庫對推行項目代建制管理模式的幾點建議（1）進一步明確項目業主的職責，避免出現越權干預代建單位的行為。目前實施代建制缺乏法律法規的保障，造成代建單位的定義、職責、涉及范圍等不明確，最終管理成效的評價無依據，也無法建立相應的獎勵和處罰機制。同時，也造成投資者既需要代建方服務、又不愿賦予代建方真正的權力，出現大量的越權行為，在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性發揮，進而影響到項目的順利實施。因此，合同中必須明確業主、代建單位、其他服務中介和施工單位之間的工作和責權關系，規范項目各方利益主體的行為。（2）轉變現行建設管理機制，消除代建制與現有建設管理制度的交疊。工程管理是一個漸進式的改革過程，加之行政管理體制上的條塊分割現狀，產生了與之相應的建設管理制度，較為明顯的如工程咨詢、工程監理、施工圖審查、移民征地監理、設計監理制度以及其他各類細分的工程建設中介服務制度等。其業務具有一定的重疊性，導致工程建設中介服務環節過多，造成資源浪費、管理低效。因此，在做好代建制單位責權定位的同時，適時改革現在的建設監理制度，整合監理業務，使監理企業過度發展為具有代建承包資質和能力的項目管理或項目咨詢企業。招標代理、工程咨詢等應視工程建設特點而定，并不能搞“一刀切”。（3）制訂具有激勵和約束作用的代建費用標準。目前還沒有代建制管理取費標準，取費方式混亂，絕大部分直接套用建設管理費用承包，或輔之以監理費用、咨詢費用補貼的方式，總體費用偏低。代建制的管理和服務的依據在于業主與其簽訂的合同，合同約定的服務內容、權限和責任不盡相同，其費用標準當然不會一致。同時代建制要求有相應的智力密集型的單位和相應高智商、高技術、經驗豐富的管理人才參與，如果代建費用偏低，不利于吸引高素質的代建隊伍建設和人才參與，當然更不利于提高代建單位的工程建設管理水平。此外，必須實行具有明確的激勵和約束作用的費用標準，并采用“收費服務（部分建設管理費、監理費和咨詢費）+獎罰+目標管理收益分成”的辦法。目前，有效實施代建制的關鍵在于完善激勵與約束機制，把投資節余和超支、質量優劣、管理效率高低和代建單位的利益掛鉤，以激勵代建單位切實為項目法人控制工程的投資和質量。同時，要進一步完善監督體系，規范政府和業主的監督行為，建立社會監督機制。（4）完善代建單位的項目風險管理機制。工程項目建設過程中，管理決策的失誤或其他原因，如工作疏漏等均會引起工程項目的損失，不可避免地存在職業責任風險。因此，要求建設項目管理公司具有一定的抗風險的能力。此外，還要求其具有一定的資金周轉能力。（5）加強代建單位的誠信制度建設。在市場競爭中應建立完善的代建單位的信譽信息系統，對代建單位的信譽向社會公示，促進代建單位增強服務意識和責任感，更好地求生存、求發展。