新疆農田水利管理體制改革困境研究綜述

張新貴

【摘要】農業是我國經濟發展命脈，在我國經濟發展中一直起著重要的作用，隨著我國社會主義建設和經濟的快速發展，國家對農田水利工程建設的投入也不斷增加，尤其在農田節水灌溉及高效農業建設方面投入和管理水平逐步提高，而農田水利工程建設作為一項技術性強的綜合性工作，項目實施和管理并非易事，在工程施工過程中難免會遇到各種困難，這不僅會影響水利工程建設的正常運行，還會存在較大的質量問題和安全隱患。本文主要通過對新疆地區的調查，分析了農田水利工程管理體制的改革現狀及其對策研究，讓理論與實踐相結合，有針對性的制定行之有效的解決方案。

【關鍵詞】新疆；農田水利；管理體制；改革困境

1、基本情況

此次調查覆蓋全疆13個地（州、市），主要針對《新疆小型農村水利工程管理體制改革實施意見》（新政發〔2005〕79號）出臺以來全疆小型水利工程管理體制改革現況，包括主要圍繞產權明晰、管護主體和責任落實、管護經費落實、工程管理模式等內容進行了摸底調查。基本情況如下。

1.1工程建設概況

截至目前，我區小型農田水利工程及設備情況為：控制灌溉面積1萬畝及以下的農田水利工程共計8431處；大中型末級渠系（斗、農渠）共計184183km；高效節水輸水管道統計到干管（分干管）、支管，共計278705km；高效節水首部31601個；噴灌、微灌設施16153個；機井97990眼；塘壩445座；功率1000KW以下的泵站301座。

1.2改革現況

1.2.1明確產權及管護主體情況

根據已有改革成果和工程建設管理實際，我區小型農田水利工程及設備產權關系復雜，整體上末級渠系和高效節水首部和管道主要歸農民用水協會、村集體所有；塘壩、泵站歸水管單位和村集體所有；噴、微灌設施、機井多歸村集體、個人或企業所有（詳見附表2）。產權所有者是工程的管護主體，負責工程的管護，目前小型農田水利工程管護主體落實率已達70.39%。

1.2.2管理模式現狀

國家資金投資興建的小型水利工程成熟的管理模式：一是國有水管單位建設管理，多涉及是具有較強公益性的工程，如小型水庫、堤防、灌區骨干工程、農村飲水安全工程；二是“國有水管單位+農民用水協會”，多涉及灌區末級渠系和農田水利工程田間工程，國有水管單位主要負責項目前期建設、建設完成后移交農民用水協會管理，并有基層鄉鎮水管站所負責對農民用水協會的業務指導和人員培訓；三是拍賣，主要是把機電井所有權拍賣給企業和個人經營。

2、改革困境

2.1產權制度改革不夠深入，運作不規范

2.1.1產權法律界定不明確。新疆各類小型農田水利工程的多是依據“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則理清了工程產權歸屬關系，但多數未通過頒發產權證書等法律形式最終界定產權歸屬主體，產權獲得者的責、權、利沒有以法律文本的方式明確起來，缺少法律、政策的支撐保障，從而影響了產權獲得者的追加投資維修工程的積極性，未根本解決“只用不管”的問題。

2.1.2工程確權劃界未定阻礙了產權改革。小型農田水利工程的確權劃界是搞好產權制度改革和經營管理的基礎。由于未開展工程確權劃界工作，一些工程如田間灌渠兩岸護坡地被不斷侵占，易加劇渠道的毀壞，農民用水協會或村集體等不愿接收工程。

2.2管護經費不足，管護責任難以有效落實

2.2.1多元化投融資機制未建立。現有的小型農田水利工程投資建設主要依靠國有財政資金，通過市場化吸收社會投融資的優惠政策缺失、機制未建立，不利于繁榮小型水利工程建設市場。

2.2.2管護經費來源單一，落實不到位。建設完成后的小型水利工程的管護經費主要依靠水費收入，但農業用水水價較低，遠未達到供水成本，經費不足極大的損害了水管單位、農民用水協會等對工程的管護積極性和管護能力，是管護主體責任難有效落實的關鍵所在。

2.3機井的拍賣改革和監管不到位導致地下水資源管控不力

各地州陸續將大規模機井產權拍賣給個人或企業經營。受經濟利益的驅使，經營者大泵變小泵或人為加價收費，引起農戶的不滿現象常有發生；加之缺乏有效的監管手段，經營戶普遍存在超標準、超限額取水，導致地下水資源超采、亂采問題日益突出。

3、改善措施

3.1加強用水服務制度建設

有了明晰的產權、責任制度和明確的管護主體，還要注重管理服務問題。農民用水者戶協會依據水資源調度方案制定灌溉用水計劃。灌水期間，管理人員根據各水源控制的灌溉面積及用水戶多少、各戶的作物類型及面積確定灌水時間，然后按地塊順序排隊，并預先通知各用戶，以便施肥管理。管理人員與用水戶共同測量灌水量、灌溉面積、灌溉時間、灌溉用工、灌溉用電等，并做好現場巡查工作，確保正常供水和避免水資源浪費。

3.2明確工程管護制度

在加強主管部門對農田水利工程的監管力度與技術指導的前提下，首先做好農田水利工程產權改革，將農田水利基礎設施劃為村集體所有，明確產權。其次明確工程管護主體，充分調動農民自身積極性，因地制宜地把護路、護樹、護井、護電、護管道、護橋涵溝渠有機結合起來，形成以用水戶管護為主、基層水利服務組織指導為輔的工程管護機制，采取承包、租賃、拍賣的方式，實行獨立核算、自主經營、保本微利的經營方式，并制定嚴格的規章制度和操作規程，將工程管護納入規范化和法制化軌道，做到以水養水，滾動發展，實現水利良性循環，確保工程長期發揮效益。

3.3加強基層水利服務體系建設工作

落實國有水管單位公益性崗位人員編制和經費；強化專業人才隊伍建設；完善辦公條件；加強對農民用水協會的業務指導和技術培訓。

3.4積極推進農業水價綜合改革

推行農業供水終端水價制度，合理確定和逐步提高水價達到供水成本；建立并完善計量合理、管理規范的水費計收體制；實行差異化的水價政策，加征水資源費和地下水資源環境補償費。

結語：

農田水利工程管理體制是實現水利現代化的必由之路，隨著我國國民經濟的穩步提高，農業工程建設得到快速發展，農田水利工程管理也越來越得到重視。所以，明確農業改革目標，完善農田水利工程建設機制，建立健全水利工程監督管理制度，保障農業快速平穩發展，實現國家長治久安。

參考文獻：

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