渦陽縣農田水利工程管護調研及長效機制研究

梁知祥

(安徽省渦陽縣水務局，安徽 渦陽 233600)

我國是個農業大國，也是個人口大國。隨著近年來全球變暖，極端天氣頻繁出現，導致干旱和洪澇災害頻發，水資源時空分布不均的矛盾更加突顯，給農業生產帶來了嚴重的威脅[1-4]。據統計，僅2014年我國農作物受干旱和洪澇災害影響便減產200多億kg。水利是農業的命脈，為了保障糧食安全，國家自2009年開始劃撥專項資金用于小型農田水利重點縣建設。農田水利工程分布于田間地頭，對保障農業灌溉有著直接的作用，是農業生產抵御旱澇災害的基礎[5-7]。雖然近年來國家對小型農田水利工程投資規模增長較快，興建了一大批農田水利設施，但依然不能滿足農業灌溉的需要，也存在如投資主體缺位、工程年久失修、配套不完善、管理不到位、水資源浪費嚴重、水價偏低、管護缺失等問題[8-10]。渦陽縣小型農田水利工程也不同程度存在上述問題。為掌握渦陽縣小型農田水利工程管護過程中存在的問題，通過對兩個成立于2009年的農民用水協會進行實證調研，對調查結果進行了整理、統計和圖表分析，并提出了管護長效機制措施的建議，為該縣小型農田水利工程的發展提供了有益的參考。

1 農田水利工程管護現狀存在的主要問題

1.1 管護現狀

渦陽縣位于安徽省西北部，屬渦河中游、淮河中下游地區，面積約2100km2，耕地面積約196萬畝，人口約150萬，地勢西北高，東南低，地面平均坡降約1/9000，大部分屬沖洪積平原地貌單元，渦河為境內最大河流，流域面積占全縣總面積的3/5，其他主要河流還有包河、北淝河和西淝河等。渦陽屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候區，多年平均降雨量多在650～900mm之間，降雨主要集中在6—8月。僅2012年擴挖清淤水庫、塘壩370余座，河溝清淤疏浚181條，總長近130km，挖方近80萬m3，新建涵閘4座，新建和重建大溝橋10座，新建中小溝橋涵240余座，新打機井2350眼、修復機井500余眼，護坡290處，新增井灌面積27.3萬畝，恢復井灌面積近3萬畝，新建節水灌溉面積4.6萬畝，配套半固定式節水管道灌溉設備230臺套、半固定式和移動式噴灌設備各95套，滴灌設備32臺套及其配套井房32間。

1.2 存在的問題

與全國其他地區類似，渦陽縣農田水利工程設施大部分修建于二十世紀六七十年代，分布范圍大，工程數量多，受當時技術、經驗方面的制約，工程建設質量普遍偏低，加之建成后管護不力，近年來工程普遍存在老化、失效甚至因年久失修而損毀的問題。雖然中央和地方財政自20世紀90年代來，一直保持對農田水利工程的持續投資，但由于工程數量多，維修成本高，財政支持的力度仍顯不足，并且財政資金多用于工程的建設，對于建成后的管理和維護方面的資金支持很少，導致該項資金缺口很大。目前，管護資金主要來源于水費的收入，水費根據國家有關規定統一制定，由供水單位、用水協會和村委會等部門收取。隨著農村稅費制度的改革，農民的就業不僅僅局限于農業，非農收入逐漸成為農民的主要收入來源，導致農民參與農田水利工程管護的積極性大大降低。農村用水協會多成立于2009年左右，成立時間較短，組織不健全、落實不到位、經驗不足等問題較為普遍，也導致了未能有效發揮用水協會在工程管護中的積極作用。大多農田水利工程的管護技術服務均由鄉鎮一級的水利站、水管站等水利相關部門承擔，這些部門編制和財政撥款很少，農田水利工程點多面廣，服務人員多，連基本工資等都不能保障，也無更多的資金做好管護技術服務工作。

2 實證調研及結論

2.1 實證調研

實證調研的時間為2013年3月，調查選擇了兩個成立于2009年的農民用水協會，每個協會隨機抽取65個農戶，總樣本數為130份，回收問卷118份，其中有效問卷110份。調查問卷主要側重于小農水農民參與管護方面的調查，內容主要有：村的區域情況、農戶及家庭特征、農業生產特征、用水協會特征、農民認知與政策支持特征、農戶參與小農水建設和管護的意愿特征等。

經統計，調查問卷的有效樣本中每戶平均耕地面積8.8畝，每畝平均水費支出20.6元；用水協會中的農戶由鄉鎮政府主導的有16戶，由群眾自發組織的有84戶，由政府主導與群眾自發結合方式組織的有10戶；加入用水協會時間低于4年的有98戶；用水協會成立征求農戶意見的有109戶，參加協會選舉的有105戶，參加協會例會和重大事項商議的有107戶，參加協會組織的用水培訓的有78戶，協會賬目公開的有109戶；知道小農水重點縣建設的有105戶，完全知道的僅有2戶；認為用水協會是由農民自發組織的有87戶，認為用水協會成立是為解決用水糾紛的有74戶，認為協會成立是減輕農民負擔的有33戶，用水協會成立有必要的有108戶；對政府投資建設小農水工程感到非常滿意的有24戶，感到比較滿意的有62戶，感到一般的有24戶；對用水協會制定的水費感到非常滿意的有15戶，感到比較滿意的有60戶，感到一般的有35戶；對用水協會在商議和協作方面所起的作用和處理效率感到滿意的有46戶，感到一般的有64戶；在參加用水協會后對增加農業產量和收入方面感到滿意的有73戶，感到一般的有37戶；在參加用水協會后對解決用水糾紛感到滿意的有89戶，感到一般的有21戶。其他項目的調查結果見表1。農戶家庭人均收入和非農收入占總收入的比例的調查情況如圖1所示。對灌溉系統配套、居民收入水平、戶主身體狀況和農戶有無親戚擔任村干部等影響農戶認知的調查項目的結果如圖2所示。

表1 調查問卷部分項目數據統計匯總表

圖1 家庭收入情況

圖2 農戶認知特征調查結果

2.2 調查結論

通過對調查結果的整理、統計和制作圖表等方式進行分析，得出以下調查結論：①農戶參與用水協會的意識不強，缺乏激勵機制。在農村稅費改革前，農村水利工程的建設和維護主要依靠政府財政支持和農戶投入的勞動和資金，而在改革后只有依靠政府財政支持，農民參與度逐漸降低，加之非農收入逐漸成為農民的主要收入來源，缺乏相應的農民管護激勵政策，導致農民參與農田水利工程管護的積極性大大降低。②用水協會管理運行不暢，效率低。農村用水協會多成立時間較短，組織不健全、落實不到位、經驗不足，對用水協會在商議和協作方面所起的作用和處理效率感到一般的有64戶，在參加用水協會后對增加農業產量和收入方面感到一般的有37戶，在參加用水協會后對解決用水糾紛感到一般的有21戶，這些表明用水協會的管理運行效率不足，未能有效發揮用水協會在工程管護中的積極作用。③農戶的受教育程度不高，對用水協會各項功能和制度了解不足。農戶中受教育程度為小學的有36戶，初中的有58戶，高中及以上的有16戶，可以看出農戶的總體受教育程度不高，對用水協會的作用認識不足，對參與用水協會的各項事務意愿較低，對農田水利工程的建管缺乏積極性。

3 管護措施建議

3.1 充分發揮政府指導作用

政府應發揮在小農水建設過程中的監管作用，做好小農水的規劃、審批，對小農水工程項目的設計、施工和監理采用招投標的形式，應嚴格審核各單位的資質，在項目的各進程中應加強監管，保證工程質量，并加強對工程驗收的管理。對通過驗收的工程及時建立檔案，并進行專人管理。政府應申請中央財政資金和地方財政建立農村小農水公共財政基金，加大對農戶參與小農水建設和管護的扶持力度，同時整合和吸納各類社會資金，積極拓展小農水項目資金來源，將資金合理地投入到項目的建設和管護中，避免“重建設輕管理”。涉農資金和項目往往有不同的政府部門來管理，在項目實施和資金下放時間等方面存在很大的差異，會導致在同一區域項目的交叉重疊或缺失，造成資金、人力和材料等的浪費。政府應建立“誰投入誰受益”激勵機制，鼓勵農戶以勞動或資金入股，明確各方的義務和權利，同時應積極引導農戶進行產業結構調整，增加農業收入，促進其對農田水利工程管理的積極性。

3.2 構建各方利益協調和水價形成機制

政府應出臺小農水建設和管理方面的政策和制度，建立監督和考核機制，對農村用水協會進行監督和考核，加大在小農水管護的方面對農戶開展講座、技術培訓班等形式的宣傳和教育力度，調動農戶參與的積極性。目前用水協會管理者一般由村干部擔任，隨著用水協會的不斷壯大，這種管理方式對小農水管護的弊端開始顯現。政府應該制定政策，鼓勵農戶積極參加用水協會管理崗位的民主選舉。應加強農戶信息交流，提高農戶在小農水管護方面的自我管理能力，積極發揮農村用水協會的組織、引導作用，加強農戶對小農水有關政策、制度、水事活動、工程建設維護、合理用水、保護水環境等方面的學習。結合小農水工程運行維護成本等實際情況，充分發揮用水協會的組織作用，水價應由受益農戶共同協商決定，政府應積極發揮指導和監督作用。有條件時，政府應推動供水單位與農村用水協會之間簽訂供水和用水合同，考慮用水協會的運行成本，綜合核算制定合理的水價。

3.3 完善技術服務體系，提高技術服務水平和用水協會組織效率

加強鄉鎮級基層水利行政部門的建設，配備技術服務人員和設施，并落實編制和經費，定期和不定期對現有人員進行技術培訓，并對農村用水協會提供技術指導、服務或培訓等方面的支持，建立較為完善的基層服務體系。政府應設立針對用水協會的考核制度，并對協會管理者的管理和協調能力進行考核，并進行必要的培訓，提高管理水平。建立用水協會的監督和財務公開等制度，提高協會管理的公信力和透明度。

4 結論

目前，渦陽縣小型農田水利工程管護還存在著諸多問題，如農戶參與用水協會的意識不強、缺乏激勵機制，用水協會管理運行不暢、效率低，農戶的受教育程度不高，對用水協會各項功能和制度了解不足等。要解決這些問題，就要從充分發揮政府指導作用、構建各方利益協調和水價形成機制、完善技術服務體系、提高技術服務水平和用水協會組織效率等方面建立小型農田水利工程管護的長效機制，以充分保證渦陽縣小型農田水利工程管護工作順利、有序、高質量的開展。