基層國家機關“誰執法誰普法”責任制實踐研究

王曉晨 賀炯

【摘 要】中宣部和司法部在“七五”普法規劃中明確提出“要健全普法宣傳教育機制，實行國家機關‘誰執法誰普法的普法責任制”。各基層單位在落實該政策的過程中做出了一些成效，也積累了一些具有實戰意義的方法和經驗，但是遠未實現“七五”規劃中要求的“常態化”、“責任制”等相關要求。而普法任務全面落地的一個重要指標就是建立“誰執法誰普法”責任制。鑒于此，論文將從如何正確理解國家機關“誰執法誰普法”責任制以及其內涵等理論問題出發，分析國家機關“誰執法誰普法”責任制的法律及政策依據，厘清該普法責任制的主體范圍，并進一步以基層政府的實踐做法為研究范例，總結該普法責任制落實的機制以及路徑，服務“七五”普法工作，乃至黨的全面依法治國的戰略大局。

【Abstract】 In the "seventh five-yea" general law planing， the propaganda department of the central committee of the CPC and the ministry of justice of the people's republic of China have clearly put forward that it is necessary to perfect the publicity and education mechanism of law popularization and implement the responsibility system of the law popularization system of the state organs"who enforces the law who popularizes the law". The grass-roots units have made some achievements in the process of implementing the policy， and have accumulated some practical methods and experiences， but it is far from realizing the requirements of "normalization" and "responsibility system" in the "seventh five-year " plan. An important indicator of the comprehensive implementation of the task of popularizing the law is to establish the responsibility system of "who enforces the law who popularizes the law". In view of this， starting from the theoretical analysis of how to correctly understand the responsibility system of "who enforces the law and who popularizes the law" in state organs and its connotation， the paper analyzes the legal and policy basis for the responsibility system of "who enforces the law who popularizes the Law" in state organs， clarifies the subject scope of the legal responsibility system. Furthermore， taking the practice of grass-roots government as an example， this paper summarizes the mechanism and path of implementing the responsibility system of popularizing the law， so as to serve the "seventh five year"plan to popularize the law， and even the party's overall strategic situation of governing the country by law.

【關鍵詞】依法治國； 基層國家機關； 普法責任制

【Keywords】governing the country by law； grass-roots state organs； responsibility system of popularizing the law

【中圖分類號】F062.4 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）07-0108-04

1 建立國家機關“誰執法誰普法”責任制的法律和政策依據

在依法治國的背景下，有法可依是黨和政府做一切事情的前提。只有厘清該責任制的法律和政策依據，才使得該責任制的建立具備了合法性和正當性，進而才能有落實和推廣的基礎。

1.1 構建國家機關“誰執法誰普法”責任制的法律依據

“法治”是當今社會的主旋律，必須在“依法治國”的背景下建立和落實國家機關“誰執法誰普法”責任制，以確保其擁有穩固的制度根基[1]。一般來講，該責任制的建立和實施必須有以下依據：

1.1.1 憲法依據

①憲法乃九鼎重器。憲法明確規定中國是依法治國的國家。公民法制意識的提高和全社會法制水平的提高是實現“法治”的基本前提。而國家機關“誰執法誰普法”責任制是不斷加強法治教育，提高整個社會法制水平的重要途徑。二者因果相關，不可割裂。

②構建國家機關“誰執法誰普法”責任制是確保憲法等法律法規得到充分實施的有效途徑[2]。憲法中的普法規定要重點落實，同時鼓勵廣大領導干部學法、守法、合理用法，教育引導公民積極學習和掌握憲法法律知識，樹立憲法法律意識，培養尊重守法的習慣。要不斷創新普法工作方法，以更加靈活多樣的事跡或案例對基層群眾進行普法教育，使憲法真正走入日常生活、走入基層群眾，為國家機關順利展開普法工作奠定扎實的群眾基礎。

③構建國家機關“誰執法誰普法”責任制是充分保護公民合法權益的有效途徑。將普法教育納入國家機關行政執法人員工作內容，實際上是以更直觀的方式使利害關系人了解法律法規，能對公職人員起到一個側面監督和警示的作用，從而有效防止公民的合法權益受到侵害[3]。

1.1.2 行政法依據

①國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制的實施是“七五”普法規劃的突出特點，也是實現法治宣傳教育創新發展，優化公眾公共法律服務機制，充分滿足人民群眾多元化法律要求的一個關鍵點。嚴格地說，“誰執法誰普法”責任制的相關要求符合“正當法律程序原則”[4]。建立和實施“誰執法誰普法”責任制是國家機關踐行公正性原則、可接受性原則的基本前提。如《行政處罰法》規定：“行政機關在做出行政處罰之前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”這里的通知義務基本上是執法的合法程序。

②國家機關“誰執法誰普法”責任制有助于履行合法行政原則。負責執法和普法的職能部門要牢固樹立憲法和法治至上、法律面前人人平等的法律觀念，權利是法定的，執法和普法工作者應該弄明白如何在法律規定內合理用權，什么事能干，什么事不能干，要始終牢記法定紅線不可逾越，不能觸及法定底線，帶頭遵守法律規定。

上文僅僅從法律和行政管理的維度介紹了“誰執法誰普法”責任制的實施依據，除此以外還有權責統一、公開公正等其它原則，在此不一一列舉。

1.2 建立國家機關“誰執法誰普法”責任制政策基礎

在政策基礎上，實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的政策依據主要是中共十八屆四中全會的決議以及“六五”、“七五”普法工作規劃。

隨著普法工作在全社會范圍內全面鋪開，“誰執法誰普法”責任制的內涵不斷豐富，相關概念和內容也逐漸清晰。 在1991年的全國人大“二五”普法決議中，國家機關及其相關單位對內部人員的普法責任首次得到明確，“二五”普法決議指出：所有國家機關和武裝力量、各政黨、社會團體和所有企業和組織都應該認真地向公民開展普法教育，相關單位和個人也要積極開展依法管理工作[5]。1996年、2001年中宣部和司法部先后頒布了“三五”和“四五”全民普法工作規劃，均提出建立各地方、各部門廣泛參與的法制宣傳教育責任制。雖然并未在普法規劃中詳細說明執法機關的執法責任，但是為國家機關“誰執法誰普法”責任制的提出打下了堅實的基礎。隨后，在2011年“六五”普法規劃中就首次提出了“誰執法是執法”的行政管理理念，明確要求各部門和各行業要積極推動行業相關法律法規全面落地[6]?！罢l執法誰普法”的主要目的就是促進執法責任制的完善和全面落地。2016年，《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016-2020年）》提出建立普法責任清單，健全普法責任制。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》要求各部門按照普法責任制的要求，制定普法責任清單，明確普法任務和工作要求。

2 國內相關研究現狀

目前國內對于基層國家機關“誰執法誰普法”責任制的相關研究主要集中在兩個方面：

2.1 對普法工作在實踐方面工作經驗的總結研究

本方面的研究又常見于歷次普法規劃的收官時的工作經驗總結。有的學者從根本上否定了執法工作的價值，而更多的學者是在肯定普法工作的基礎上提出了建議。如有的學者指出：社會治理模式的轉型不僅意味著政府治理工具的轉型，而且也意味著治理結構的重構。為實現社會主義法治宏偉愿景以及為了達成社會治理模式現代化轉型發展目標，需要不斷提高國民的法制意識。實現這些目標取決于我國國民與政府之間的合作情況。目前我國仍有一部分國民對法律缺乏認同，在這個背景下，面向公眾普及法律知識和基本的道德理念就成為法治建設的必由之路。此外，也有學者指出：在法律普及的過程中，國家、社會和公民都在面臨著轉型和轉化，面臨著從思想、制度到行動（人類行為模式）的根本性變革。普法活動與公民意識具有理論基礎上的相通性、現實價值上的一致性以及歷史關系上的重合性，公民意識養成應當成為普法活動的應有之意，以公民意識養成為目標也將會為普法活動的繼續開展注入新的活力[7]。

2.2 對“責任制”機制構成的研究

關于“責任制”在實踐中的實施機制，目前主要有三個觀點：

2.2.1 由政府負責

如有學者指出：單向的政府主導的普法模式與大眾需求之間已經出現了期望與效果反差巨大的問題。一方面，政府從概念、制度和行動過程中過于強調政府主導和國家立場，鮮少顧及公民的法律需求，久而久之，這種“政府主導型”普法模式逐漸演變為“一廂情愿”的“獨白”。另一方面，公民缺乏法權意識，在民間啟蒙和維權活動中顯然沒有一個清晰的法制概念，特別是在法制建設早期，公民與政府極少有互動。

2.2.2 由執政黨負責

如有學者指出：當代中國的執法活動是在特定的社會背景下，由國家政黨計劃、組織、發起并直接領導和推動的大規模、群眾性普及法律常識的活動。

2.2.3 由人民負責

“加大人民普及力度，建設社會主義法治文化，樹立法治至上，法治平等的法治觀念，是新時期國家機關普法工作的新規劃、新任務和新要求。嚴格來講，任何普法決策要全面落地就必須堅持走群眾路線，要依靠全民的參與使各項普法制度得到全面落實。因為國家的法治不僅取決于公民是否具有一定的法律意識，而且取決于公民是否具有一定程度的憲法意識。因此，提高我國公民的憲法意識對于建設社會主義法治國家至關重要。

以上研究為基層國家機關“誰執法誰普法”責任制的建立和實施提供了理論依據，對法律在全社會的普及大有裨益。

3 基層國家機關“誰執法誰普法”責任制的經驗和問題

上海市徐匯區歷來是上海市的普法先進區，對推進和落實國家機關“誰執法誰普法”責任制進行了有益探索，在普法工作開展方面形成了一些經驗做法，所形成的工作機制在基層國家機關中具有很強的代表性。

3.1 充分整合資源，有效開展普法工作

以往的行政執法工作中，許多部門是執法與普法“兩張皮”，雖然都按照憲法規定落實相關工作，但是各自擁有獨立的工作機制，彼此互不干涉，往往有一部分工作內容會重復實施，造成普法和執法資源浪費。重新調整工作機制，在執法中普法，有助于充分整合行政資源，提高行政管理效率。在這方面，徐匯區積極探索以普法工作助力執法的工作機制，進一步整合內部資源，使之形成合力促進普法工作全面開展，在探索過程中，積累了許多值得仿效的實踐經驗，如：徐匯區文化執法部門積極開展的對網吧經營者的針對性普法，以及徐匯區公安分局牽頭建立的律師駐所執法機制等[8]。

3.2 基層國家機關在推行“誰執法誰普法”責任制工作中存在的問題

筆者在對徐匯區的普法工作進行大量調研的基礎上發現，其存在的一些問題在基層國家機關的普法工作中普遍存在。這些問題主要有：①整個國家缺乏法律機制；②國家機關沒有負責“執法機關執法”的主體部門名單；③沒有建立與國家機關“執法責任人”責任制相適應的考核機制。④在以往很長一段時期，普法工作存在普法主體“一家忙”、普法對象“一鍋煮”、普法方式“一個樣”、普法宣傳“走過場”等現象，普法效果與預期要求存在一定的差距。

4 關于基層國家機關貫徹“誰執法誰普法”責任制的思考

4.1 責任制的主體界定問題

一種責任制的建立離不開責任主體的界定，這是必不可少的基礎工作。同時，責任制建立的必然需求是必須對責任主體進行考核，如果在主體界定方面沒有一套清晰的概念，配套的考核機制也將無法建立。那么，“誰執法誰普法”責任制的內涵及其對國家機關的意義如何界定呢？筆者認為，應當按照憲法和法律的相關規定來定義。國家機構不僅指行政機關和執法當局，還包括軍事機構、檢查機構和司法機關。從字面上看，“誰執法誰普法”的責任主體是《憲法》中規定的五個機關，但是如果從本質上理解“誰執法誰普法”責任制的執行機構的定義和范疇，則應從實施“誰執法誰普法”責任制的目的來考慮問題，這才有助于責任制的建立和實施[9]。

“健全普法責任制”是黨政機關推行“誰執法誰普法”責任制的主要目的。在建立和實施“誰執法誰普法”責任制的過程中，首先要明確責任的主體和權責。其次，要擴大責任主體，不斷提高法制責任制的主體結構。換句話說，這里的“國家機關”除了憲法規定的五個機關外，還應該包括黨政機關和政府授權或政府委托的所有組織。實施國家機關“誰執法”是執法責任制的主要目的之一，是建立和完善大普法模式實現由行政部門單獨普法到“全社會普法”的宏偉目標。鑒于此，在大普法模式下更容易界定“執法者執法責任”的責任主體。

4.2 建立明確責任主體的制度

關于機制建設相關的內容，如果要落實國家機關“誰執法”的責任制度，則首先要建立責任主體清單制度。所謂普法責任清單，就是從各部門職責、執法實際和工作特點出發，通過明確普法責任主體、普法內容、重點任務以及預期目標、完成時限等，為各部門履行普法責任提供了依據和遵循。實施法律責任表清單動態管理制度、法律公示通知制度、執法系統執行情況年度備案報告制度，上級國家機關應該對下級國家機關法定責任制度的建立和執行情況進行監督檢查，逐級分解監督指導責任可以更有效地落實普法任務[10]。

4.3 建立公開公示制度，嚴格規范普法

如今，普法工作的專門法仍是立法領域的薄弱環節，基層國家機關在法律允許的范圍內可以嘗試通過制定普法規范性文件來規范普法工作，但是無論做任何嘗試，都必須堅持落實公開公示制度。在法律普及過程中，各部門和單位必須事先制定法治宣傳教育工作規劃，及時在門戶網站上公告，接受社會監督。同時建立了報告和調度系統。建立檢驗監督制度，實行集中檢查，組織互查，隨機抽樣檢查等，每半年對各部門，單位的工作和發展情況進行檢查和評審。此外，還需要建立評估系統，對各地區（功能區）和各市實施“誰執法誰普法”普法責任制的情況進行綜合評估。

4.4 建立考核評價體系

為確保普法政策的全面落實，應按照“誰執法誰普法”責任制的有關要求，建立市級和區級考核評估制度。首先圍繞普法工作任務進一步細化各執法部門的普法內容、普法周期，并對普法對象進行分類，要求在貫徹“誰執法誰普法”過程中堅持“法治宣傳和法治實踐相結合”、“系統內外普法標準一致”、“創新和實效相結合”、“日常宣傳和集中宣傳相結合”四項普法原則，基于普法工作任務加快提升監管人員依法行政水平，增強行政相對人和社會公眾法治意識。同時，要把普法體系作為法治建設的重要組成部分納入國家機關工作目標評估和領導干部績效考核任務中，同時完善相應的考核評價體系，落實領導班子和領導干部年度述法制度，高度重視考核結果在干部選拔任用中的作用，把普法由軟任務變為硬約束。

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