特色小鎮土地利用結構優化研究

摘 要：特色小鎮建設是推動新型城鎮化的發展，促進產業轉型和升級，提高產業發展水平，帶動農村和農業發展，有利于保護傳統文化和建筑，促進旅游業的發展，有助于生態環境保護。特色小鎮建設必然會面臨土地問題。對不同類型特色小鎮的土地利用結構優化研究，有利于解決土地要素的合理配置問題。

關鍵詞：特色小鎮；土地綜合利用；創新合作模式；產業布局合理

中圖分類號：TV62；TV223 文獻標識碼：A

0 引言

當前，中國國內正在掀起一股特色小鎮的開發新型理念的熱潮，自政府到群眾、從上而下，政府在引導支持，企業在積極跟進發展，旅游群體在消費中推動其走向。正如“忽如一夜春風來，千鎮萬鎮” 的情景[1]。土地是最重要的生產資料，是城鎮化、產業化的主載體和基礎平臺，特色小鎮建設必然會面臨土地問題。對特色小鎮的土地利用結構優化研究，有利于解決土地要素的合理配置問題。

1 特色小鎮簡介

1.1特色小鎮特征

特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區，是將特定的產業基礎、獨特的資源稟賦、鮮明的旅游特色、特有的居住功能等融合為一個整體的集合體[1]。

1.2 特色小鎮分類

特色小鎮常見的類型有7種：資源稟賦型特色小鎮、新興產業型特色小鎮、特色產業型特色小鎮、時尚創意型特色小鎮、生態旅游型特色小鎮、歷史文化型特色小鎮、金融創新型特色小鎮、交通區位型特色小鎮、高端制造型特色小鎮、城郊休閑型特色小鎮。

2 特色小鎮土地利用方式[3]

2.1：使用存量國有建設用地

1.批準使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬于公共用地，辦理批準使用手續，即批準用于建設市政道路等，可以發建設用地批準書，但不用發劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是只登記不發證。需要注意區分建設單位、管理單位與土地使用權人的不同；2.國有土地劃撥，即行政方式；3.國有土地使用權出讓；4.國有土地租賃；5.國有土地使用權作價出資或入股；

除批準使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協議、招標、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協議方式配置。

2.2圈內農用地辦理轉用、征收手續后依法提供給具體項目

土地利用總體規劃所確定的城市村鎮建設用地，被稱為“圈內用地”。為實施規劃，需要占用圈內用地，涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地由市、縣人民政府批準，由市、縣國土資源部門依法供應。

2.3圈外單獨選址建設項目用地

能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城鎮村莊建設用地范圍外土地的，經批準可以在圈外單獨選址建設。涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續；土地供應方案在辦理農用地轉用和土地征收時一并批準。

2.4使用國有農用地

建設需要使用國有農用地的，應當在辦理農用地轉用審批手續轉為國有建設用地后，依法辦理供應手續，不用辦理征收手續。

2.5直接使用集體建設用地

1、鄉鎮村公益事業、公共設施用地；2、村民住宅；3、集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的；4、以集體經濟組織為主體開發建設公租房、鄉村休閑旅游養老等產業，或者以集體建設用地使用權作價出資入股、聯營與其他企業合作開發此類產業的；5、在33個農村“三塊地”改革試點，集體建設用地使用權可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經營性項目；6、返鄉下鄉創業人員，可依托自有和閑置農房院落發展農家樂；也可通過租賃農房或與擁有合法宅基地、農房的當地農戶合作改建自住房。

2.6使用國有未利用地

建設項目可以使用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，不需修改規劃，也不用辦理轉用和征收手續，直接批準用地。

2.7使用集體未利用地

可以參照方案五，直接作為集體建設用地使用。而國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續后依法供地；不需要辦理農用地轉用手續，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。

2.8使用設施農用地

設施農用地是指設施農業項目區域內直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施農業項目不同于一般的建設項目，其用地也不同于一般建設項目用地，符合要求的設施農用地不屬于建設用地，按農用地進行管理，不需辦理農用地轉用審批手續，不作為新增建設用地管理。附屬設施和配套設施用地有一定比例限制。

2.9結合土地整治、村莊整治安排用地

土地整治是對項目區內田、水、路、林、村等的綜合整治和統一安排，必然涉及到項目區內各業用地的重新布局、安排和產權調整。土地整治規劃方案中包含了整治后的土地產權調整和各類項目用地調整（地類調整和供地安排）。土地整治實施規劃經批準后轉用，應當依據經批準的實施規劃，相應調整項目區內各類用地產權和地類，直接為項目區內原用地單位整治后的用地辦理相應用地手續，不再辦理農用地審批手續，也不占用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地后的剩余部分，應當依法辦理供地手續。

3 不同類型特色小鎮用地結構特征

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會經濟性進行適合比配，優化是在土地利用現狀基礎上進行改良目標優化、結構優化和效益優化。本文以杭州市首批特色小鎮土地利用情況，對不同土地利用結構進行對比分析。

杭州首批特色小鎮建設中，新興產業型特色小鎮數量最多。9個特色小鎮規劃區總用地面積約5.65萬畝，集體土地3萬畝，國有土地2.6萬畝，現狀仍為集體土地約3萬畝，農用地約2.2萬畝，耕地接近1萬畝，如表2。

金融創新型小鎮[5]處于經濟迅速發展的核心區域以辦公區、商務配套區和生活配套區三大核心功能區，包括公募基金、私募基金、信托、券商資管以及銀行、投行、律師事務所、會計師事務所等相關金融服務機構；新興產業型特色小鎮以商務、軟件設計、信息服務、集成電路、大數據、云計算、網絡安全、動漫設計等互聯網相關領域產品研發、生產、經營和技術（工程）服務的企業。金融創新型小鎮、新興產業型一般距離城市核心近，土地開發強度大，建設用地及國有土地占比大，如圖1，圖2。

生態旅游型、特色產業型小鎮，一般遠離核心城區，具有獨特的自然資源，以集體經濟組織為主體開發建設公租房、鄉村休閑旅游養老等產業，或者以集體建設用地使用權作價出資入股、聯營與其他企業合作開發此類產業，此類特色小鎮占用集體土地比重大，如圖1.建設用地占比小，建設用地開發，集體土地、耕地開發目標協調統一，以達到生態旅游型，特色產業型特色小鎮建設開發目標，如圖2。

4 特色小鎮土地利用結構優化

作為建設單位，破解特色小鎮建設面臨的土地配置難題，要從土地利用規劃上，小鎮建設模式上尋找突破。

4.1 特色小鎮產業定位合理，科學布局用地規劃

如文中提到的山南基金小鎮、余杭夢想小鎮等對特色小鎮產業發展規劃進行科學論證，按照主導產業特色鮮明、相關產業按需配套的原則，合理確定特色小鎮產業功能布局。一些個別特色小鎮用地規模過大，產業定位不夠清晰等問題，將不符合土地利用總體規劃的建設用地劃出規劃區范圍，在此基礎上提出明確的用地需求菜單，落實到城市控規和土地利用總體規劃上，科學劃分相關功能區塊，確定用地類型為特色小鎮建設提供科學指引[6]。

4.2 創新特色小鎮建設合作模式

在特色小鎮建設中，創新合作模式，采用多樣化的合作模式，如在生態型、特色產業型小鎮建設中，以集體經濟組織為主體開發建設公租房、鄉村休閑旅游養老等產業，或者以集體建設用地使用權作價出資入股、與其他企業合作開發此類產業的集體建設用地使用權可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經營性項目。特色小鎮也可以統一規劃，不同的項目公司，集體經濟組織等分區域，分功能共同開發，最終形成一個創新、協調、綠色、開放、共享”的，具有特色產業，融合了文化、旅游和社區功能完整特色小鎮[7]。

5 結語

特色小鎮土地利用結構優化配置，從政策，管理層面有多種方式，作為建設方，特色小鎮建設產業定位合理，科學布局用地規劃，加強特色小鎮建設合作模式，可以有效解決土地利用結構優化的目的。

參考文獻

[1]衛龍寶，史新杰.特色小鎮建設與產業轉型升級：浙江特色小鎮建設的若干思考與建議[J].浙江社會科學，2016（3）

[2]特色小鎮的“特色”與“一般”[J].王小章. 浙江社會科學. 2016（03）

[3]岳曉武，對特色小鎮建設中的土地政策集成運用的思考[J]，南方國土資源，2018年01期

[4].張潔，優化土地配置的“小鎮故事”——杭州市首批特色小鎮建設調研[J] 中國土地. 2016（09）

[5].宋家寧，依托金融資本特色小鎮整體運營模式研究[J] 住宅產業. 2016（09）

[6]王紅光，優化土地要素配置 推進特色小鎮建設[J]，浙江國土資源，2016年07期

[7]金立中，新常態下產業集聚模式創新—杭州特色小鎮發展研究[D]浙江工業大學.

作者簡介：

姜超，男，1978年10月生，陜西長安人，高級工程師，主要從事土地綜合開發和交通項目建設管理，E-mail：16361273@qq.com