關(guān)于建立采礦排水水資源稅費三階段征收新機制的思考

柳長順，賈仰文，曹國亮

（中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

目前，全國每年礦井水排放量超過80億m3，利用量超過60億m3，與城市再生水利用量持平。管好用好礦井水是保護地下水、緩解能源基地水資源短缺的有效舉措，也是落實節(jié)水優(yōu)先方針的重要內(nèi)容，這些均要求基于礦山開發(fā)對水資源的影響，實施更具針對性的管制措施。礦山開發(fā)全過程可分為三個階段，分別為井田開拓階段、正常開采階段與停產(chǎn)閉礦階段。三個階段都有排水，但排水的影響與破壞機理、程度不同。現(xiàn)行統(tǒng)計的礦井水規(guī)模主要指正常開采階段排放的礦井水，征收水資源稅費僅僅適用于此階段，“一頭 （井田開拓階段）一尾（停產(chǎn)閉礦階段）”成為實行水資源有償使用制度的盲區(qū)。從綠色發(fā)展高度與全生命周期視角，亟待建立采礦排水水資源稅費分階段征收新機制，切實保障寶貴的地下水資源。

一、井田開拓階段按排水量征收水資源稅費

1.排水機理

井田開拓階段主要工作是組織開展礦山基建，疏干含水層中地下水靜儲量。此階段初期含水層處于自然飽和狀態(tài)，隨著含水層破壞面積的增大，礦井逐步發(fā)生頂板冒落，導(dǎo)水裂隙帶導(dǎo)通含水層，含水層地下水滲入礦井，出現(xiàn)大量涌水。

以山西省婁煩A煤礦為例，原設(shè)計生產(chǎn)能力500萬t/a，2009年7月1日開工建設(shè)，2013年12月31日開始聯(lián)合試運轉(zhuǎn)。A煤礦2014年產(chǎn)煤332萬t,2015年1月開始停產(chǎn)，2016年11月28日取得安全生產(chǎn)許可證，同年12月20日山西省煤炭工業(yè)廳對煤礦相關(guān)生產(chǎn)要素信息進行了公告，標志著煤礦進入正常開采階段。據(jù)調(diào)查，礦井2012年涌水量105.06萬m3， 2013年涌水量 152.59萬 m3，2014年涌水量181.35萬 m3，2015年涌水量217.28萬m3，2016 年涌水量 219 萬 m3。A 煤礦井田開拓階段累計涌水量875.28萬m3。

2.征收水資源稅費的必要性㈦可行方案

井田開拓階段排水量大而集中，短時間內(nèi)造成地下含水層疏干、機井干枯、河流徑流減少甚至斷流等一系列問題。《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）第 31條規(guī)定，開采礦藏或者建設(shè)地下工程，因疏干排水導(dǎo)致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采礦單位或者建設(shè)單位應(yīng)當采取補救措施；對他人生活和生產(chǎn)造成損失的，依法給予補償。目前，煤礦生產(chǎn)企業(yè)對機井等給予了補償，但對破壞的水資源沒有給予補償。井田開拓階段排水不屬于為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進行的臨時應(yīng)急取（排）水，也不屬于不需要申請領(lǐng)取取水許可證的情形。借鑒北京核發(fā)地鐵施工期取水許可證、四川核發(fā)施工期取水許可證的做法，井田開拓階段排水也應(yīng)當按 《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》有關(guān)規(guī)定，辦理施工期取水許可手續(xù)，取得取水許可證，并按排水量與相應(yīng)的水資源費征收標準繳納水資源稅費，作為對破壞水資源的一種補償。

二、開采階段按排水量或采礦量征收水資源稅費

1.排水規(guī)律

礦井達產(chǎn)后，在采煤初期，隨礦井開采面積的增大和煤炭產(chǎn)量的增加，含水層水位逐漸下降，地下水破壞量逐漸增加。在礦井開采中期，以礦井為中心地下水降落漏斗逐漸穩(wěn)定，部分含水層發(fā)生層間疏干，由承壓狀態(tài)轉(zhuǎn)為無壓狀態(tài)，礦井排水量主要來自含水層的補給量。如山西古交B煤礦，1992年建成投產(chǎn)，1992—1996年隨煤炭產(chǎn)量逐漸增大，礦井涌水量也呈增大狀態(tài)；1997—2003年間，煤炭產(chǎn)量變化不大，礦井涌水量基本穩(wěn)定，這段時間內(nèi)采煤對地下水的破壞量主要來自含水層對礦區(qū)的補給量。

2.按排水量或采礦量征收水資源稅費

長期以來對煤礦生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)階段采礦排水征收水資源費得到了認同，但按排水量還是按采礦量征收水資源費始終存在爭議，做法不一。

（1）各地按排水量或采礦量征收水資源費并存

2008年財政部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合發(fā)的《水資源費征收使用管理辦法》第9條規(guī)定，對開采礦產(chǎn)資源用水，不得按礦產(chǎn)品開采量計征水資源費。在此之前，山西、陜西等地認為采礦排水計量困難，實際上按原煤或原礦產(chǎn)量征收水資源費。目前，全國30個省（自治區(qū)、直轄市）開征了采礦排水水資源費（上海沒有礦山除外），其中23個省（自治區(qū)、直轄市）明確按排水量征收水資源稅費，其中山西、安徽、江西、陜西、甘肅同時明確未計量的或不能準確計量的，按采礦量收費或核定排水量 （表1），折算標準山西2.48 m3/t，安徽0.2元/t、江西1元/t、陜西2 m3/t，甘肅 0.7元（河西地區(qū)）、0.5 元/t（其他地區(qū)）。

（2）水資源稅改革試點允許按產(chǎn)量征收水資源稅

表1 采礦排水水資源稅費征收方式與標準情況表

2017年財政部、稅務(wù)總局、水利部印發(fā)的《擴大水資源稅改革試點實施辦法》（以下簡稱辦法）考慮了排水量計量困難的現(xiàn)實情況，給按采礦量等核定水量留有出口。辦法第23條規(guī)定，納稅人應(yīng)當安裝取用水計量設(shè)施；納稅人未按規(guī)定安裝取用水計量設(shè)施或者計量設(shè)施不能準確計量取用水量的，按照最大取水（排水）能力或者省級財政、稅務(wù)、水行政主管部門確定的其他方法核定取用水量。水利部門要督促指導(dǎo)煤礦生產(chǎn)企業(yè)安裝計量設(shè)施，確實無法安裝計量設(shè)施或者計量設(shè)施不能準確計量取用水量的，可以按采礦量核定取用水量。

（3）按產(chǎn)量征收水資源稅費有利于提高實收率。

2015年全國煤礦礦井水排放量71億 m3，回收利用 54億 m3，按外排水量算術(shù)平均水資源費征收標準1.37元/m3、回用平均征收標準0.82元/m3估算，全國每年可征收采礦排水水資源費67.57億元。如果按產(chǎn)礦量征收，明確可以按產(chǎn)量征收的山西、陜西、甘肅、安徽、江西5省，2015年煤炭產(chǎn)量16.94億t，可征收水資源費34.5億元，同年其他省份產(chǎn)煤20.56億t，如果按上述5省平均收費標準，可以征收水資源費41.87億元，全國合計76.37億元。據(jù)水利部統(tǒng)計，2015年山西省按原煤征收水資源費，當年共征收采礦排水水資源費29億元，其他地區(qū)征收其他水源（含采礦排水）水資源費8.11億元，不及山西28%；全國合計征收采礦排水水資源費不超過37.11億元，僅占上述估算可征收額的48.59%~54.92%。同期，全國水資源費實收率為81.14%，采礦排水實收率比平均水平低26~33個百分點。按產(chǎn)量征收水資源費可以推廣山西經(jīng)驗，在煤炭交易環(huán)節(jié)一并征收水資源稅費可大幅度提高實收率。

三、停產(chǎn)閉礦階段提取老窯水治理保證金或基金

1.老窯水的形成過程

閉礦后礦山對水資源的影響還將持續(xù)。礦井開采形成大量采空區(qū)，停產(chǎn)后含水層地下水流入老空區(qū)，形成老空水，在一定條件下排出地面。如山西西山煤電C煤礦，始建于1934年，生產(chǎn)量由建礦時每年萬余噸，達到20世紀80年代初期的每年200余萬t，之后隨著資源的枯竭，產(chǎn)量減少，2008年減至每年86萬t，2016年正式停產(chǎn)閉礦。據(jù)調(diào)查，C煤礦2010—2015年礦井涌水量略微減小，2016年礦井停產(chǎn)后礦井涌水量仍維持在每年25.5萬m3。

老空水長期貯存在處于封閉狀態(tài)的井下，水循環(huán)交替緩慢，逐漸形成了不同于一般礦井涌水的、具有特殊化學(xué)成分的老窯水。老窯水化學(xué)成分復(fù)雜，取決于老窯水的補給與排泄條件，老窯的深度，老窯所開采煤層的煤質(zhì)及頂、底板巖性和氣候條件等。采空區(qū)圍巖中無碳酸鹽巖類時，在強烈的氧化條件下，二價鐵將氧化為三價鐵，黃鐵礦氧化后形成的硫酸不能得到中和，老空水pH值降低，形成酸性老窯水，危害十分嚴重。隨著全國每年采空區(qū)增加，閉礦后的老窯水水量也會逐年增加。

2.關(guān)于提取老窯水治理保證金或基金的建議

借鑒土地復(fù)墾、地質(zhì)環(huán)境治理的做法與經(jīng)驗，在煤礦投入運行時由政府征收，或由企業(yè)自行決定提取老窯水治理保證金或基金，由政府授權(quán)部門監(jiān)管，專項用于閉礦后老窯水治理。目前，精確測算老窯水治理投資標準尚有難度，建議暫按當?shù)匚鬯幚碣M標準提取老窯水治理保證金。以山西為例，據(jù)估算開采1 t煤將形成0.72 m3的老窯水，山西每年將形成6.49億m3老窯水，按當?shù)匚鬯幚碣M標準1.4元/t計算，每年可提取9.09億元治理保證金。據(jù)此推算，全國每年可提取38億元左右的保證金，可為解決老窯水問題提供資金保障。

四、結(jié)論與建議

采礦全過程對水資源都有影響與破壞，尤其是“一頭一尾”對水資源的破壞極其嚴重，地質(zhì)歷史時期積累形成的地下水儲量資源被疏干排放殆盡，閉礦后產(chǎn)生的老窯水則可能禍害千年。目前，“一頭一尾”是水資源管理的盲區(qū)，中間正常開采階段征收水資源稅費政策尚不完善，從綠色發(fā)展高度與全生命周期視角，亟待建立采礦排水水資源稅費三階段征收機制。為此提出以下建議：

①財政部、水利部、國家發(fā)展改革委、稅務(wù)總局等有關(guān)部門組織技術(shù)力量，深入研究全國不同地區(qū)采礦全過程對水資源的影響與破壞，以及相應(yīng)的補償機制，尤其關(guān)注“一頭一尾”的影響。

②及時跟蹤水資源稅改革試點地區(qū)采礦排水資源稅征收情況，尤其關(guān)注山西省改革前后水資源稅費征收規(guī)模變化情況、計量設(shè)施安裝情況及計量精度，及時總結(jié)提煉現(xiàn)實可行的采礦排水水資源稅費征收方式。

③創(chuàng)新采礦排水取水許可模式，把井田開拓階段納入取水許可管理，核發(fā)施工期取水許可證，并安裝計量設(shè)施，征收水資源稅費。組織在建煤礦補辦施工期取水許可手續(xù)，并依法繳納水資源稅費。

④組織開展山西老窯水治理試點。在煤礦正常開采階段有序提取老窯水治理保證金或基金，專項用于老窯水防治。煤礦閉礦后有條件的作放頂處理，未形成老窯水的，全額退還或解除監(jiān)管提取的資金；不處理的，由政府有關(guān)部門使用提取的資金進行治理。