陸良縣召夸鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作研究

王美玲 楊會萍

[摘 要] 農村土地承包經營權確權工作是農村現代化建設的基本工作之一，該項工作的開展不但能夠有效提升農村居民的整體收入水平，而且能給農業穩定發展奠定良好的基石?；诖耍疚氖紫冉榻B云南省陸良縣召夸鎮土地承包經營權確權工作所采取的措施，然后在分析土地確權工作沖刺階段存在的一系列問題的基礎上，深層次挖掘這些問題產生的原因，從而針對問題及其原因提出相關的政策建議。

[關鍵詞] 農村；土地承包經營權確權；工作措施；原因

[中圖分類號] F301.22 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）05-17-2

1 基本情況

云南省陸良縣召夸鎮耕地面積2 486.87 hm2，轄7個村（居）委會26個自然村89個村民小組8 075戶農戶3 0378人。目前，陸良縣召夸鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作進展如下：一是已完成全鎮7個村（居）委會26個自然村89個村（居）民小組的入戶調查，資料收集共6 974戶；二是完成44 447個地塊的指界，指界面積共8 306.67 hm2；三是完成一輪公示的村委會有水塘、果河、他管營、小壩和大栗樹5個村委會，農戶簽字率在90%以上；四是完成二輪公示的村委會為水塘村委會，農戶簽字率在90%以上。

2 主要工作措施

2.1 加強組織領導

做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，事關廣大農民的切身利益和農村改革發展全局，對穩定農村土地承包關系并保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權具有重要意義。為了做好這項工作，一是鎮黨委、政府成立了由黨委書記任組長，鎮長任常務副組長，其他黨政領導和相關站辦所負責人為成員的農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組，統一領導全鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作。領導小組下設辦公室在鎮農業綜合服務中心農經組，明確了由分管農經工作的領導任辦公室主任。領導小組下設綜合協調組、技術工作組、權屬糾紛調處組、政策宣傳組、聯系工作組以及業務指導、信訪接待、糾紛調處、社會維穩和檢查指導等工作組，各工作組嚴格按照職責分工承擔具體的工作任務，協調配合，各司其職，合力推進[1]。二是各村（居）委會相應成立了由村黨組織、村務監督委員會、村集體經濟組織主要負責人以及成員代表組成的登記工作實施小組。三是各個村民小組分別成立了由懂政策、懂法律、對土地承包比較清楚、有威信的老黨員、老干部組成的“五人議事小組”，負責各農戶信息的登記、承包地塊指認、矛盾糾紛調處等工作。

2.2 創新工作方法，建立科學的培訓和指導制度

鎮黨委、政府高度重視農村土地承包經營權確權登記頒證工作，工作前期，邀請縣土地確權辦、測繪公司的業務人員對參與工作的抽調人員、村組干部、站辦所長共200余人進行了集中動員培訓；工作中期，根據各村組工作進展程度、存在的問題和困難，分類別進行業務培訓和工作指導。

2.3 加強宣傳，營造氛圍

為了順利開展此項工作，陸良縣召夸鎮堅持把宣傳貫徹于農村土地承包經營權確權登記頒證工作的始終。通過印制、發放《致農民朋友的一封信》，撰寫工作簡報，召開培訓會，播放廣播等多種形式，廣泛宣傳國家相關法律法規和土地政策，為土地確權工作營造濃厚的氛圍，積極爭取社會的認同和支持，調動廣大農民參與的積極性和熱情。

2.4 強化制度，明確責任

結合全鎮實際，研究制定下發了《關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》《召夸鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》《關于成立召夸鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組工作機構和進一步明確工作職責的通知》等文件，進一步細化了工作措施，明確了工作步驟、時間要求，并分別就宣傳發動、組織保障、隊伍建設、經費保證、任務落實、時間安排和政策把握等諸方面內容予以明確界定[2]。

3 存在的問題

陸良縣召夸鎮農村土地經營權確權登記頒證工作雖然取得了階段性的成果，但仍存在一些問題：一是由于當前農村工作任務繁重，部分村組干部精力分散，對確權工作重視程度不高，致使全鎮各村工作進度不均衡；二是農村外出務工人員較多，在資料收集、指界、簽字等方面無法及時給予配合，增加了工作推進的難度；三是測繪公司人手不足，業務骨干缺乏，技術人員調整頻繁，影響了村組工作的推進；四是在“農轉非”過程中，因“收地”不均引發矛盾；五是林權數據庫中林地與承包地有重疊，開荒面積多，難于把控，矛盾較多；六是土地互換較多，土地流轉位置不清，難于指界；七是組與組、村與村以及鎮與外鎮、外縣邊界糾紛多。

4 存在問題的原因

4.1 農村土地產權制度不完善

4.1.1 農民集體土地所有權的主體模糊?！吨腥A人民共和國物權法》第五章國家所有權和集體所有權、私人所有權中第59條規定：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。由此可以看出，目前的法律法規對于“集體”一詞的描述十分模糊，對于土地經營權糾紛問題的解決并不能提供依據和支持。

4.1.2 農村集體土地產權權能殘缺。根據《中華人民共和國土地管理法》第二章第八條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。然而，我國農民集體所擁有的土地所有權其實是殘缺的。在土地產權權能上，國家高于集體，國家可以因建設需要，通過農用地轉批程序，以國家名義征收、占用土地，改變農村土地用途。農民集體作為農村土地所有權的產權主體僅能行使小部分處置權和收益權。農民可以將土地所有權以“被征用”“被征收”的形式轉交給國家，但無法轉賣給他人或組織，也不能自主決定土地用途、買賣土地，或將土地作為抵押物或擔保物，只能保持土地僅用于農業生產。黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”完善“三權”分置制度，賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，是我國政府關于土地流轉作出的一個重大政策突破。

4.2 農村土地確權工作制度不完善

4.2.1 需要進一步明確土地確權和流轉機制以及糾紛仲裁體系。在權屬存在爭議的土地歸屬問題上，目前尚未出臺正式的政策條例，土地確權機制尚不完善，進而導致土地糾紛問題頻發。合理解決土地糾紛問題，需要試行爭議仲裁，健全土地確權和糾紛解決機制。

4.2.2 確權后續工作不完善，政策調整不及時。一是隨著土地承包經營權確權頒證，接下來的工作應是完善“三權”分置制度，繼續強化承包經營權的物權功能。例如，已取得承包經營權的農戶可將土地自由流轉給其他經營主體以取得收益；全家遷出農村的農戶可有償退出土地承包權，獲得經濟補償。二是農地確權登記頒證工作完成之后，信息化管理工作沒有做好銜接。目前，我國各地區農村土地產權交易尚處于無序狀態，大部分沒有建立電子檔案，仍采用紙質登記方式，容易產生紕漏，難以保存和查找記錄。

5 下一步工作建議

5.1 增強責任意識

將根據2016年確定的工作目標和任務，進一步增強工作責任感和緊迫感，倒排工期，積極作為，全力推進。

5.2 繼續加大協調督辦和指導工作力度

嚴格政策，嚴把質量，強化組織領導，穩步推進實施，加大業務指導力度，提高督查頻次，定期通報工作進度，發現問題及時整改，確保工作質量。

5.3 妥善調處矛盾

按照“依法按規、民主協商、尊重歷史、先易后難、屬地負責、及時化解、不留隱患”的原則，從實際出發，妥善解決土地確權登記頒證過程中遇到的矛盾糾紛，努力將矛盾化解在萌芽狀態，確保農村社會大局穩定[3]。

6 結語

陸良縣召夸鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作的開展，意味著農村土地制度的一個全新改革，也是農村經濟發展的一個轉折點。在當前階段，能夠幫助農民快速致富、穩定收入。同時，農村土地承包經營權確權登記頒證工作，也是我國農村政策的一個重大進步，是一項一舉多得的政策。

參考文獻

[1]韓亮.農村集體土地確權登記問題研究[D].成都：西南交通大學，2017.

[2]賀璞.農村土地確權問題研究[D].武漢：華中師范大學，2016.

[3]黃素華.淺析邵武市水北鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作的思考和建議[J].農民致富之友，2016（18）：16-17.