城市規劃與土地利用規劃的銜接問題研究

劉立志

摘 要：本文闡述了城市規劃和土地利用規劃之間的關系及兩者銜接的重要性，對城市規劃與土地利用規劃之間存在問題進行了詳細分析，同時探討了加強城市規劃與土地利用規劃之間銜接的措施，以供參考。

關鍵詞：城市規劃；土地利用規劃；銜接

1 前言

土地資源是國家的基礎和命脈， 甚至有些國土資源少的國家還要填海造陸，由此可見土地資源的重要性。在城市建設發展壯大的背景下，很多建筑用地都超越了本身的規劃范疇，造成土地過度侵占和浪費，有悖于土地合理利用的原則，那么如何合理分配城市用地、如何銜接城市規劃與土地利用規劃的問題，正是我們需要深入思考和探討的問題。

2 城市規劃與土地利用規劃二者之間的關系

城市規劃是一定時期內城市發展的目標和計劃、是城市建設的綜合部署，也是城市建設的管理依據。土地利用規劃是為了合理開發、利用、整治、保護土地所采取經濟、技術、工程等綜合措施而進行的長期的土地組織的布局與配置。城市規劃的基本任務是對城市各項建設和發展進行綜合部署和具體安排，以保障城市社會經濟的發展。土地利用總體規劃的基本任務是從國家全局和長遠利用出發，在保護耕地的前提下，協調各類用地需求，統籌安排各類用地的規模和布局，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經濟的可持續發展。從各自基本任務看，在土地利用上，兩者的關系是整體與局部，面與點的關系。土地利用總體規劃是整個區域的規劃，城市只是其中的一部分。但在實施過程中兩者之間存在諸多矛盾， 有必要在新一輪規劃修編過程中加強“兩規”之間的相互協調、銜接。

3 城市規劃和土地利用規劃銜接的重要性

城市經濟的不斷發展加快了對城市土地資源的開發和利用，改善了人們的生活方式，提高了城市居民生活水平，同時也造成了城市環境的一些破壞，土地資源在城市建設的過程中并沒有得到有效地利用，甚至有些城市的土地資源出現了緊缺現象，土地資源價格不斷上漲，影響了城市居民的生活和城市經濟的發展，并且違背了《中華人民共和國土地管理》中的相關規定，實際土地的利用量已經超過了規劃土地的用量。城市中心土地稀缺的情況下，城市發展逐漸向城市邊緣擴展，造成周邊地區環境的破壞，打破了原有環境的生態平衡。如果不能進行科學的城市規劃和土地規劃銜接工作，城市建設完成以后會出現交通擁擠，城市公共設施無法利用或者利用率低等情況。耕地資源是城市進行開發建設過程中土地資源的重要來源，沒有合理的城市規劃和土地規劃，將造成生態環境的嚴重破壞，影響人們的日常生活。

4 城市規劃與土地利用規劃之間存在問題

土地利用總體規劃是國土規劃的組成部分， 是土地利用宏觀的、指導性的長期規劃。城市總體規劃與土地利用總體規劃是國土規劃在城市建設和國土開發整治等方面的深化和具體落實，當前城市規劃建設中存在發展定位不當、盲目擴大規模、空間布局不合理、城市缺乏特色，城市規劃科學性不足、嚴肅性和權威性不夠等問題。而在第二輪土地利用總體規劃編制時，各地的城市總體規劃也在不斷修編， 由于上層國土規劃的劃分不明及城市規劃和土地規劃理論方法的完善度不同， 使城市總體規劃與土地利用總體規劃之間的矛盾突顯。

4.1 重視“發展優先”還是資源保護”

土地利用總體規劃強調自上而下的資源保護和開發控制模式，它建立了耕地轉用和開發補充的一整套政策和控制體系。而城市總體規劃強調“發展優先”。它立足于城市區域范圍，為了城市的發展而不惜調動城市所在市域范圍內的一切資源甚至城市市域以外的資源來為建設服務。

4.2 規劃城鎮建設用地規模如何平衡

對城市總體規劃中城鎮用地范圍的確定， 城市規劃部門有一套較為科學合理的方法；而《中華人民共和國土地管理法》第二十二條規定：“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模”，這實際上賦予土地利用總體規劃確定“城市和村莊、集鎮建設用地規模”的重任。目前土地利用總體規劃在確定城鎮建設用地規模方面還沒有形成一套科學合理行之有效的方法體系和內容體系， 土地利用總體規劃確定的城鎮村莊建設用地規模受到包括城市規劃專家和城市規劃部門等多方的質疑。

4.3 城鎮用地向哪個方向擴展

在城鎮用地發展方向確定上， 城市總體規劃通過分析評價城鎮區域社會經濟條件和自然資源條件， 根據規劃城市用地適用性評價來確定城鎮建設用地擴展的空間布局，根據規劃區域內城鎮建設用地規模控制和耕地保護、環境保護要求來確定城鎮建設用地發展方向。

5 加強城市規劃與土地利用規劃之間有效銜接的措施

5.1 堅持可持續發展的觀念

土地資源長期利用是我國土地規劃的核心內容，土地的合理分配和統籌規劃能保障農業經濟和城市建設經濟協調統一發展，土地資源是有限的，但通過實現合理化布局就能達到良性循環和永續利用。城市規劃應綜合考慮城市發展的資源與環境問題，預測在不同決策方案下城市系統的潛在發展水平；在土地資源承載力的約束下，努力拓寬城市規劃的內涵和領域，形成可持續發展觀指導下的城市規劃的新思路。

5.2 堅持“資源保護”與“發展優先”并重的原則制定規劃

土地利用總體規劃從土地資源供給出發，以上級下達的非農業建設用地控制指標為前提，按計劃編制規劃。城市總體規劃則是從社會、經濟、歷史、產業政策、人文等多種因素綜合分析， 按市場經濟條件下城市發展的客觀規律和社會需求編制規劃。在規劃制定過程中城鎮建設要堅持節約用地、少占耕地的原則，合理確定城鎮建設用地布局；另一方面充分考慮城鎮建設用地需求和保障農業的關系，在土地利用率較高，土地供給量不可能增加的情況下，盡可能提高土地利用集約度，解決土地的供需矛盾。

5.3 應保持規劃應有的彈性土地

利用總體規劃的彈性主要是指在確保土地利用總體規劃應有功能的前提條件下，規劃編制和實施管理的靈活性、可調整性和應變能力。城市總體規劃彈性強調的是從城市形態與結構的合理性角度考慮城市建設用地組織，同時提出實施規劃時對人均指標的嚴格控制，建立用地對人口增長所對應的指標規定，建設用地規劃控制容量相對人口目標值具有一定的彈性系數。

5.4 應加強各類規劃管理部門之間的協作

在現行的土地管理體制下，土地管理部門與城市規劃部門之間缺乏工作上的協調和業務上的溝通甚至存在一些摩擦和互不合作的現象，使“兩規”難以真正協調。這些決定了在土地利用總體規劃指導下制定的土地供應計劃與城市規劃中的土地需求計劃相脫節，要使“兩規”規劃更好的協調，必須改變部門觀念，加強各部門間的溝通與合作，在編制土地利用總體規劃時，應當充分反映城市發展的要求，在協調中應遵循局部服從整體的原則，協調應以土地利用總體規劃為主。在進行建設用地項目預審時，凡符合城市規劃而城市規劃的建設用地規模超過了土地利用總體規劃劃定的建設用地區范圍的，必須以土地利用總體規劃為準。

6 結束語

綜上所述，城市規劃與土地利用規劃在協調性上雖有差異，但堅持長期可持續發展的思想和土地良性循環的方針，可以使兩種規劃有序的銜接起來，讓土地合理分工，讓民眾有飯可吃、有房可住、有路可行。真正實現節約型社會，保證生態環境與社會資源共同發展、進步。

參考文獻：

[1] 王彥忠.淺談城市規劃與土地規劃的銜接問題[J].人間，2015（16）：31.