從廉政辦到廉政局，改革前沿廣東的“大監(jiān)督”探索

龍在宇

地 處改革前沿的廣東，在監(jiān)察領域的探索引人矚目。順德大部制改革，把41個黨政機構大刀闊斧地調(diào)整到16個部門，被外界稱為“石破天驚”;與香港、澳門陸橋相連的橫琴，誕生了中國第一個廉政辦;深圳前海設立廉政監(jiān)督局，則是全國首次探索建立統(tǒng)一的廉政監(jiān)督體制和運行機制……

對于廣東監(jiān)察領域的探索，廉政瞭望雜志曾多次在第一時間關注報道。改革開放40周年之際，廉政瞭望記者再次來到廣東。

改革是一場深刻復雜的博弈，許多事情是只能做不能說的。反倒是時過境遷之后，一些當年曾深度參與改革的人士不再三緘其口。此次采訪中，一名人士便向廉政瞭望記者講到一個不為人知的細節(jié)——當初廣東將設立橫琴廉政辦的初始方案上報相關部委，按照這個方案，一些機構將不復存在，職能歸到廉政辦了。有人將涉及自己職能領域的部分專門圈出來，批了三個大大的感嘆號，再發(fā)回廣東。緊接著，該部門又組織了一個級別很高的檢查組，專程來廣東檢查指導工作。

實名舉報給予10萬元重獎

2012年9月，珠海橫琴新區(qū)廉政辦掛牌成立。這是全國首個集紀檢、監(jiān)察、反貪、審計為一體的機構。

一個如此重大的改革，其過程充滿艱辛。一名知情人士介紹，最初的改革版本更加激進，甚至在研究討論階段，有學者提出廉政辦的工作人員可以跳脫現(xiàn)有公務員的薪酬體系，實行年薪制，同時學習香港、新加坡的經(jīng)驗，在退休時再給予一筆豐厚的獎金。

過于激進的改革措施未必能因地制宜，經(jīng)過反復的協(xié)商、折沖，方案幾經(jīng)調(diào)整后最終確定。改革方案反復修改的同時，廉政辦的成立也經(jīng)歷了一波三折。珠海市橫琴新區(qū)黨委書記劉佳于2012年4月對外宣布，橫琴新區(qū)擬借鑒香港廉政公署做法和經(jīng)驗，設立廉政檢察機構。此消息一經(jīng)披露，引起外界的廣泛關注。出于多種原因，珠海市紀委和珠海市檢察院隨后均否認設立“廉政公署”的說法。沉寂5個月后，珠海宣布“廉政辦”正式掛牌。

在中山大學教授倪星看來，廣東在監(jiān)察領域的改革有一致的脈絡，就是整合行政資源，構建大監(jiān)督模式。無論是順德的大部制改革，還是整合了紀檢、審計等多家資源的橫琴廉政辦，背后都是類似的理念。“從這個意義來說，廣東的這些探索與日后在全國推開的監(jiān)察體制改革有不少相似之處。”

廉政瞭望記者曾第一時間前往珠海，探訪了橫琴廉政辦，那時的廉政辦連辦公場所都還沒有固定。六年之后再訪橫琴，廉政辦的各項工作已走上正軌。廉政辦的許多工作細節(jié)，在外界眼中也具有濃厚的改革意味。比如24小時舉報受理制度，全天候接受來電舉報;還有對于實名舉報違紀違法問題經(jīng)查證屬實的，視情況給予最高10萬元重獎。“據(jù)我個人了解，這個獎勵金額在全國范圍來看也是最高的。” 倪星評價說。

改革本身就是摸著石頭過河，對于此前存在爭議的一些議題，經(jīng)過一段時間之后也變得逐漸清晰。橫琴廉政辦成立之初，《南方日報》刊文稱，根據(jù)制度設計，廉政辦下設的綜合部、紀檢監(jiān)察部、審計監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部等4個部門，成為珠海市紀委、監(jiān)察局、審計局、檢察院的派駐機構，接受這些部門的對口業(yè)務指導。橫琴新區(qū)將不再單設紀檢、監(jiān)察、檢察、審計等部門機構。

其實對于是否單設紀檢、監(jiān)察、審計等部門，一直存在不同聲音。從實踐過程來看，橫琴新區(qū)至今沒有設立審計局。與珠海市審計局進行工作對接的是廉政辦審計監(jiān)督處。而橫琴新區(qū)紀委與檢察院均已先后成立。

根據(jù)最初的安排，廉政辦主任由珠海市紀委常委兼任。如今橫琴新區(qū)已設立紀委，廉政辦主任由橫琴新區(qū)黨委委員、紀委書記兼任。

不僅查公職人員，還能介入私企內(nèi)部腐敗

珠海廉政辦成立僅僅一年之后，2013年5月，深圳前海廉政監(jiān)督局掛牌成立。廉政監(jiān)督局不同于以往內(nèi)地的任何監(jiān)察機構，它的監(jiān)督手段涵蓋了黨紀、政紀、法紀調(diào)查，擁有完整的監(jiān)督鏈條，監(jiān)督范圍覆蓋政府、企業(yè)和各類社會組織，可以調(diào)查前海范圍內(nèi)的一切貪腐行為。

一名當?shù)貙W者介紹，廉政監(jiān)督局不僅對1000多名公職人員進行監(jiān)督，還為9000多家港企和近17萬家各類企業(yè)提供防貪服務。“包括私企的內(nèi)部腐敗問題，廉政監(jiān)督局也是可以介入的。這與香港的廉政公署十分相似。”

在許多人眼中，廉政監(jiān)督局帶有一股“港味”。就連機構符號也頗為類似，兩者都是紅色田字格，里面嵌著四個漢字，香港的是廉政公署，前海是前海廉局。深圳市紀委相關負責人表示，前海廉政監(jiān)督局是一個新生事物，是深圳發(fā)揮特區(qū)先行先試作用、探索廉政監(jiān)督管理新模式的創(chuàng)新舉措。入駐前海的港企很多，但廉政監(jiān)督局并沒有照搬任何一種模式。

廉政監(jiān)督局成立之初，考慮到前海地域面積小，如果延續(xù)以往紀檢、監(jiān)察、檢察、公安、審計等部門分頭治理的模式可能不利于監(jiān)督等因素，深圳市采取了涵蓋紀檢、監(jiān)察、檢察、公安（經(jīng)偵）、審計等5大職責的一體化的廉政監(jiān)督模式。17名工作人員，由來自市紀委的11名在編人員和6名來自市檢察院、市公安局、市審計局的派駐人員組成，實現(xiàn)監(jiān)督資源的優(yōu)化配置和共享。直到今年4月，前海合作區(qū)紀工委掛牌，與前海廉政監(jiān)督局實行“一套人馬、兩塊牌子”。

前海廉政監(jiān)督局內(nèi)來自審計局等部門的派駐人員如今都擁有雙重身份，既是廉政監(jiān)督局的科員，也是原單位的工作人員。因此，廉政監(jiān)督局也被稱為“多兵種”隊伍。

2013年7月，前海廉政監(jiān)督局成立不到50天即根據(jù)工程監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的線索查處第一案。2014年，用時不到20天，就將南山區(qū)委原書記葉民輝嚴重違紀問題線索移送到司法機關。2015年，為推進前海“商事登記制度改革”，查處了市場監(jiān)督管理機關駐前海“e站通”企業(yè)注冊登記科負責人曹鈞違紀違法案……5年來，前海廉政監(jiān)督局共受理信訪舉報75件，查處違紀違法人員77人。

發(fā)布廉潔白皮書

2017年中，前海首次發(fā)布廉潔狀況白皮書。一個地方發(fā)布當?shù)氐牧疂嵃灼昂Ｔ僖淮伍_了全國先河。白皮書對前海前一年的廉潔狀況進行全面、系統(tǒng)、客觀的評價。據(jù)介紹，前海廉潔指數(shù)指標體系由廉潔政府和公眾廉潔感知兩個層面構成，2016年“前海廉潔指數(shù)”得分為82.2分，“廉潔政府指數(shù)”得分為82.9分，“公眾廉潔感知指數(shù)”為80.7分。

今年9月，廉政瞭望記者走進深圳前海E站通服務中心分廳，首先映入眼簾的就是“廉潔成就前海”的大幅宣傳標語，電子屏上滾動播放著前海廉政監(jiān)督局的宣傳信息。據(jù)介紹，一直以來前海將廉潔提升到“成就前海”這樣一個高度，前海廉政監(jiān)督局的宣傳片中便反復提到：“沙灘上是建不了高樓的，萬丈高樓的建設需要堅實的基礎，廉潔是發(fā)展的基石。”

前海在廉政領域的創(chuàng)新舉措一直不斷。為了避免企業(yè)在辦事過程中遭遇吃拿卡要，前海E站通服務中心分廳實現(xiàn)前臺收件、后臺審批，通過前后臺分置，使審批者與辦事者不見面，最大限度規(guī)避廉政風險;利用工程三維數(shù)字化技術、建筑信息模型技術對工程建設進行監(jiān)督，對工程預警信息背后潛在的腐敗問題進行查處;前海還積極探索建立“廉政年金”制度……

從橫琴廉政辦到前海廉政局，廣東對于大監(jiān)督模式的探索并未止步。2015年，廣東自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌。與此同時，廣東省紀委關于“廣東自貿(mào)試驗區(qū)三大片區(qū)構建‘廉潔示范區(qū)”的要求也正式部署，在南沙、前海、橫琴三大片區(qū)構建“廉潔示范區(qū)”。而在大部制改革的發(fā)源地佛山，將創(chuàng)建“廉潔試驗區(qū)”。

談及創(chuàng)建“廉潔示范區(qū)”與“廉潔試驗區(qū)”，廣東省紀委相關人士表示，以往的經(jīng)驗顯示，越是大發(fā)展、大建設的時期，越要加強廉政風險防控，預防腐敗。與其它地方不同，“廉潔示范區(qū)”里基本上沒有腐敗存量，因此建設的重點是遏制增量。除了持續(xù)保持懲治腐敗高壓態(tài)勢外，關鍵在于把權力關進制度的籠子。

據(jù)悉，在廣東省紀委的推動下，建設“廉潔示范區(qū)”要求被明確寫入《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。