解讀鄉(xiāng)村振興建設(shè)大美農(nóng)村

專家簡(jiǎn)介：

陳承新，政治學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員、世界社會(huì)主義研究中心研究員、2014-2015芝加哥大學(xué)Neubauer Collegium學(xué)者，主要研究領(lǐng)域包括城鄉(xiāng)治理、民主政治和公共政策。在《政治學(xué)研究》《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》等核心期刊發(fā)表論文30余篇，主持和參與中央交辦課題以及院重大課題、地方合作課題等20余項(xiàng)，完成專著《政治意識(shí)的話語(yǔ)建構(gòu)——基于當(dāng)代中國(guó)背景的分析》《跨越城市化治理藩籬——基于中國(guó)東中西部的案例調(diào)研》以及《草根經(jīng)濟(jì)與民主政治》《Power Shifts and Global Governance Challenges》等國(guó)內(nèi)外著作撰寫100余萬(wàn)字。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在十九大報(bào)告中被首次提出，并列為全面建成小康社會(huì)決勝期的七大戰(zhàn)略之一。一方面，足見鄉(xiāng)村振興這一問(wèn)題的重要性，足見中央決策層對(duì)于這一問(wèn)題的重視和關(guān)注；另一方面，也意味著鄉(xiāng)村振興這一問(wèn)題的緊迫性，意味著這一問(wèn)題在當(dāng)前正面臨著很多挑戰(zhàn)和困難，是真正的急難險(xiǎn)重。

那么，我們到底應(yīng)該怎樣解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)該用怎樣的認(rèn)知和理解去助推大美農(nóng)村建設(shè)？我們建議至少可以從下述兩個(gè)方面入手。

一、從“三農(nóng)”政策發(fā)展歷程看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

從歷史的視角把握政策脈絡(luò)，有助于看清鄉(xiāng)村治理發(fā)生的問(wèn)題變化和相關(guān)的決策認(rèn)識(shí)。近看這一戰(zhàn)略的相關(guān)政策推進(jìn)，從十九大報(bào)告中首次被提出，到2017年10月24日被寫進(jìn)黨章，從2017年12月29日中央農(nóng)村工作會(huì)議詳細(xì)闡述目標(biāo)和道路等，到2018年2月中央一號(hào)文件中提出具體目標(biāo)和任務(wù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一步步成為近期政策的重點(diǎn)。

再跳出來(lái)，把目光放遠(yuǎn)一些考量，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)“三農(nóng)”政策和農(nóng)村實(shí)踐緊密結(jié)合之下發(fā)展演變的一個(gè)必然結(jié)果。2002年，十六大報(bào)告提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”；2005年，十六屆五中全會(huì)首次提出“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，并進(jìn)一步列舉了著名的二十字方針“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”；2007年，十七大報(bào)告再次提出“推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”；2012年，十八大報(bào)告提出推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，并且提出了生態(tài)文明建設(shè)；2013年，農(nóng)業(yè)部提出全國(guó)“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)；2015年，中央一號(hào)文件首次提出“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”；2017年，中央一號(hào)文件提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，十九大首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”；2018年，中央一號(hào)文件出臺(tái)關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時(shí)代的階段特征和具體要求。

不難發(fā)現(xiàn)，從“社會(huì)主義新農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，決策層的認(rèn)識(shí)在隨著農(nóng)村實(shí)踐的變化和發(fā)展而不斷推進(jìn)。從政策語(yǔ)言的演進(jìn)到農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐的變化，我們未來(lái)的鄉(xiāng)村振興，要把握幾個(gè)方面：

（一）關(guān)于農(nóng)村和城市的關(guān)系，放到了一個(gè)更加平等互動(dòng)的層面

不是大而化之的統(tǒng)籌發(fā)展，或者城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也不再僅僅是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，或者單向度的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而是城市、鄉(xiāng)村互相支持、共同發(fā)展。這意味著在官方表述中“城鄉(xiāng)融合”將取代“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”概念，成為城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新概括。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等概念的關(guān)系上，城鄉(xiāng)一體化應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)關(guān)系演變的最終目標(biāo)，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的具體路徑。此次城鄉(xiāng)融合發(fā)展的提出是對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的替代和升華，即城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)沒(méi)有變，但在手段和路徑上則更加強(qiáng)調(diào)融合。

（二）關(guān)于農(nóng)村建設(shè)的要求，定位更高，內(nèi)容更務(wù)實(shí)

農(nóng)村不僅僅是簡(jiǎn)單的發(fā)展生產(chǎn)，而是定位農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的興旺；不是政府為主、干部為主的單向度村務(wù)管理，而是黨組織、村委會(huì)、村民、社會(huì)組織、政府等多元主體合作共商，治理有效；不僅僅是追求表面的村容整潔，而是進(jìn)一步提高要求，定位于生態(tài)宜居，相比村容整潔，生態(tài)宜居對(duì)于呼應(yīng)農(nóng)民需求、切實(shí)提高農(nóng)民生活質(zhì)量更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、從實(shí)施意見和要求看鄉(xiāng)村振興要點(diǎn)

在2018年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，提出需要強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。這是制度性供給這類概念首次出現(xiàn)在中央一號(hào)文件中。這應(yīng)該如何理解？十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，這又該如何應(yīng)用到實(shí)際的鄉(xiāng)村治理當(dāng)中？

（一）明確制度瓶頸和改革方向

過(guò)去由于存在一系列的制度障礙和制度壁壘，阻礙了城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)，進(jìn)而影響到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而制度性供給，就是針對(duì)制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的若干瓶頸因素，推動(dòng)制度創(chuàng)新，破除制度藩籬、降低制度成本。

從文件表述來(lái)看，強(qiáng)化制度性供給，首要的就是以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)。改革開放四十年的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)是，把束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制障礙掃除掉，市場(chǎng)主體自己能夠找尋到發(fā)展的有效路徑。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央圍繞農(nóng)村土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)社區(qū)治理改革等方面作出了多項(xiàng)重大部署，取得了顯著成效。當(dāng)然，在改革推進(jìn)中存在的一個(gè)顯著問(wèn)題是市場(chǎng)化機(jī)制的不足，一些低效率、內(nèi)耗式的制度壁壘沒(méi)有能夠徹底破除，使得部分地方的改革陷入了困境。

文件正本清源，明確定調(diào)了農(nóng)村改革市場(chǎng)化改革的方向，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，既是對(duì)過(guò)去五年改革落實(shí)中存在問(wèn)題的一個(gè)回應(yīng)，同時(shí)也對(duì)黨的十九大提出的“市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度”這一經(jīng)濟(jì)體制改革要求的具體落實(shí)。下一步農(nóng)村改革推進(jìn)中，關(guān)鍵是改變一些地方政府全程包辦的做法，構(gòu)建合理的市場(chǎng)化機(jī)制，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管和保障作用。

（二）厘清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，明確振興要求

十九大報(bào)告中提到了“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”，這需要我們厘清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，從而理解各個(gè)分要求的實(shí)際內(nèi)涵和實(shí)施可能。

1. 產(chǎn)業(yè)興旺，關(guān)鍵是結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

我國(guó)近些年與歐美的貿(mào)易格局，使我國(guó)農(nóng)業(yè)的尷尬局面被顯著放大。我國(guó)制造業(yè)出口已經(jīng)保持多年強(qiáng)勢(shì)地位，服務(wù)業(yè)正在迎頭趕上，而農(nóng)業(yè)相對(duì)優(yōu)勢(shì)下降。我國(guó)農(nóng)業(yè)的絕對(duì)水平在提高，但國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)于制造業(yè)顯得弱小。通過(guò)推動(dòng)以農(nóng)村土地制度改革為核心的農(nóng)村綜合改革，包括鼓勵(lì)開設(shè)家庭農(nóng)場(chǎng)、加入社會(huì)化服務(wù)等等，糧食的要素成本可以大大降低，即便按照國(guó)際市場(chǎng)水平計(jì)算農(nóng)戶財(cái)務(wù)狀況，也有相當(dāng)?shù)挠?/p>

當(dāng)然，提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力首要在于穩(wěn)定地權(quán)。廣大農(nóng)民特別是經(jīng)營(yíng)大戶經(jīng)常問(wèn)詢“長(zhǎng)久不變”到底多長(zhǎng)？這次土地確權(quán)究竟管幾年？“二輪”承包結(jié)束后什么政策？回應(yīng)這些問(wèn)題在“二輪”承包開始早的地方已經(jīng)十分緊迫。黨的十七屆三中全會(huì)就提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，黨的十八屆三中全會(huì)再次重申了這一要求。十九大報(bào)告明確表示“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。” 這就通過(guò)完善土地承包權(quán)，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分、更加完善，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收奠定了制度性基礎(chǔ)。

我們建議允許在本次確權(quán)之前進(jìn)行一次承包地調(diào)整，確保土地取得的“初始公平”。這樣一來(lái)，二輪承包到期時(shí)就沒(méi)有再調(diào)地的必要了。如果最近一兩年在這一基礎(chǔ)上完成土地確權(quán)工作，那么從現(xiàn)在到二輪承包期滿有十年左右時(shí)間，再加上此后的又一個(gè)“三十年”，未來(lái)中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)至少能有四十年時(shí)間處于穩(wěn)定、明晰狀態(tài)。這將為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)家總體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造寶貴的條件。

此外，產(chǎn)業(yè)興旺是大尺度概念，是從中國(guó)農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益、競(jìng)爭(zhēng)力上來(lái)談的。村村點(diǎn)火、戶戶冒煙早已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求。一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)恐怕也不適應(yīng)新時(shí)代要求，需要結(jié)合每個(gè)村、每個(gè)鄉(xiāng)的實(shí)際情況，通過(guò)一村一品，或者幾村聯(lián)動(dòng)，或者社會(huì)購(gòu)買等等多元化、多樣態(tài)的途徑，既打開思路，又不亦步亦趨、人云亦云，用最適合當(dāng)?shù)氐拇迤放d旺農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

2. 重新審視城鄉(xiāng)關(guān)系

城市化，本質(zhì)上是人口和經(jīng)濟(jì)要素同向集聚的過(guò)程。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化，必須通過(guò)城市化過(guò)程，推動(dòng)城鄉(xiāng)再度融合。

按照十九大報(bào)告和《實(shí)施意見》的要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展至少包括這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)地位的平等，既非城市偏向的，也非鄉(xiāng)村偏向的，城鄉(xiāng)之間要形成一種互惠共生關(guān)系；二是更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)要素的互動(dòng)，既非資源從鄉(xiāng)村流向城市，也非城市去支持鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)要素要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化條件下的自由流動(dòng)；三是更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)空間的共融，既非鄉(xiāng)村的城市化，也非城市的鄉(xiāng)村化，城鄉(xiāng)空間上要形成并無(wú)明顯界線的連續(xù)譜系。

從世界經(jīng)驗(yàn)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展通常要具備以下條件：第一，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化達(dá)到較高水平，農(nóng)村人口持續(xù)減少，專業(yè)農(nóng)戶的收入達(dá)到城市中等收入；第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重大幅度降低；第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)，特別是要素市場(chǎng)基本形成，農(nóng)村土地可以做到與城市土地平等參與市場(chǎng)交易；第四，城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財(cái)政全覆蓋。

現(xiàn)實(shí)中，城市和鄉(xiāng)村也不是對(duì)立的，城市的發(fā)展不能建立在鄉(xiāng)村凋敝或者“空心化”的基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)村振興也無(wú)法離開城市的支持和帶動(dòng)。但是，我們留意到不少城市在城市化推進(jìn)過(guò)程中，未曾注意保留鄉(xiāng)土人文，讓城市化引發(fā)的全新生活方式在逐漸改變?nèi)藗兊纳钴壽E的同時(shí)，也讓鄉(xiāng)愁成為了奢侈品。這里的鄉(xiāng)愁，就是帶有本地特征的歷史文化傳統(tǒng)，就是帶有本地特征的人文日常生活習(xí)慣和狀態(tài)。《桃花源記》中描繪了中國(guó)人對(duì)完美村莊的印象，今天城鎮(zhèn)化過(guò)程中的新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)愁是不矛盾的。新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)不是把農(nóng)村變成城鎮(zhèn)。

習(xí)近平總書記講，要留住鄉(xiāng)愁。留住鄉(xiāng)愁，就是要保護(hù)和傳承歷史文化傳統(tǒng)。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也明確提出，中國(guó)城鎮(zhèn)化要成為“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化”。在城市的角角落落建立博物館，保留下一部分當(dāng)?shù)氐臍v史傳統(tǒng)痕跡，確實(shí)是傳承傳統(tǒng)文化的一種方式。但是需要關(guān)注的是，鄉(xiāng)村也是傳統(tǒng)文化的重要載體。中國(guó)城鎮(zhèn)化不能走西方式城市替代農(nóng)村的單極化發(fā)展之路，國(guó)家治理體制也不能成為單純?yōu)槌鞘蟹?wù)的單一城市的國(guó)家治理體制。城市化推進(jìn)中的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，注意保留鄉(xiāng)土人文應(yīng)當(dāng)引起必要的重視。

總之，解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)大工程，不僅需要提高站位和視野，在政策理論方面不斷加強(qiáng)理解，而且需要在鄉(xiāng)村治理過(guò)程當(dāng)中持續(xù)保持開闊的歷史視野，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，才能既不落入片面或者極端的認(rèn)知陷阱，又能在實(shí)踐中繼續(xù)加深理解，提振大美鄉(xiāng)村。